На фоне все новых и новых рекордов заболеваемости коронавирусом и смертности от него тактика федерального центра по борьбе с заразой по-прежнему делает акцент на особые полномочия регионов. Это перекладывание ответственности за заведомо непопулярные решения или нащупывание более эффективной модели управления в условиях эпидемиологического кризиса?
На днях пресс-секретарь президента России Дмитрий Песков прокомментировал вероятность закрытия границ российских регионов из-за пандемии коронавируса. Комментарий представителя Кремля потребовался потому, что ряд регионов уже предпринимает шаги по ограничению притока «приезжих». Например, о возможности полностью закрыть въезд для «гостей» всерьез рассуждают власти Курганской области. В Ямало-Ненецком АО, благо он не принадлежит к числу популярных туристических направлений, и эта статья доходов его не очень волнуету — уже с начала июля ограничили въезд в регион только теми, кто имеет справку об отсутствии коронавируса или сертификат о вакцинации.
В Краснодарском крае происходят настоящие «ковидные метания». Поначалу там решили, что заселяться в гостиницы региона могут только те, кто сделал полный цикл прививки, имеет отрицательный ПЦР-тест или переболел (меры почти аналогичные тем, которые ввели власти Москвы для посещения, скажем, ресторанов и которые, по всей вероятности, будут распространяться на другие сферы). Потом, после обвала бронирований на август, чуть смягчили условия, но только для детей. А так — отдыхать с 1 августа только по сертификату о вакцинировании либо по медицинскому отводу (правда, обещают колоть вакциной на месте, что на практике может вылиться в частичный саботаж принципа ограничения въезда).
В Ивановской области, как и весной 2020 года, пошли дальше всех, обязав всех приезжих из других регионов пройти двухнедельную самоизоляцию (если нет прививки или отрицательного ПЦР-теста). Это, конечно, не полное перекрытие границ регионов, но тенденция примечательная. И полностью исключать варианты региональной самоизоляции, в случае дальнейшего взрывного роста заболеваемости, нельзя.
Со своей стороны, федеральный центр выступает как «добрый следователь», даже не следователь в данном случае, а добрый доктор, который избегает выписывать горькие пилюли и приговаривает, что, мол, организм сам справится с заразой и «не надо себя травить лекарствами». Так, по вопросу вакцинации занята относительно мягкая позиция: мол, федеральный центр во главе с президентом против «принудиловки», однако регионы имеют право — в отношении отдельных групп населения. Собственно, так предписано законом о порядке борьбы со всякими эпидемиями, принятом еще в 1990-х: все на усмотрение главного санитарного врача региона. Или другой пример: пока власти Краснодарского края пытаются, согласно собственному разумению, сдержать наплыв сторонних отдыхающих, федеральное ведомство — Ростуризм — выражает обеспокоенность отменой брони отелей и туров и просит разрешить пускать на курорты не только привитых, но и тех, у кого будет отрицательный ПЦР-тест. В апреле также за свободу передвижения по стране высказался премьер-министр Михаил Мишустин: мол, закрытие административных границ регионов из-за пандемии недопустимо.
Однако ситуация в апреле с заболеваемостью была не в пример лучше. Возможно, поэтому недавнее заявление Пескова на ту же тему уже звучит куда мягче и более обтекаемо: «В ряде регионов с учетом развития эпидемиологической ситуации, действительно, нужны достаточно оперативные и временами жесткие меры. Но в то же время такие меры как закрытие границ, нельзя сказать, что это те меры, которые, наверно, поддерживались бы». Также Песков напомнил, что главы регионов обладают полномочиями для принятия самостоятельных решений в зависимости от ситуации. Таким образом, нельзя сказать, что высказывание насчет «не тех мер, которые, наверно, поддерживались бы», тождественно слову «недопустимо». Тем более с дальнейшей оговоркой насчет приданных губернаторам особых полномочий.
Что же это за полномочия такие?
Они определены еще указом президента от 2 апреля 2020 года «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» и с тех пор не менялись и не отменялись. Там сказано, что главы регионов должны сами разработать и реализовывать «комплекс ограничительных и иных мероприятий», в том числе «определить в границах соответствующего субъекта РФ территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий», включая установку «особого порядка передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств,
за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки». Последняя фраза касается, как можно понять, только грузовых перевозок, однако ее толкование в буквальном смысле, учитывая вышеупомянутые полномочия, допускает ограничение свободного передвижения людей.
Ограничение особых полномочий губернаторов в указе имеет характер конечного списка. В частности, они не могут закрывать на карантин определенные предприятия: непрерывного цикла, медицинские, обеспечивающие население продуктами питания и товарами первой необходимости; организации, выполняющие неотложные работы, в том числе финансовые услуги и т.д.
Как видим, список полномочий действительно довольно широкий. Это очень непривычно для нашей страны, привыкшей к сверхцентрализации.
Во многих других государствах, в том числе федеративных, центральные власти брали на себя основные функции по борьбе с пандемией. Речь именно о санитарно-эпидемиологических мерах, а не пакетах финансовой помощи (они были централизованными само собой). Исключение могут составить разве что США, где основные меры борьбы с заразой определяются как раз на уровне штатов. Включая степень жесткости карантинов и масочного режима. В то же время, когда еще в самом начале пандемии некоторые штаты попытались как-то ограничить перемещение людей, это почти сразу было пресечено Вашингтоном. Потом что все что касается interstate trade в широком смысле слова — это некогда больной вопрос для США, которые, по сути, близки по форме к конфедерации, и прерогативы центра тут отстаиваются рьяно и ревностно. В то же время межрегиональное перемещение жестко контролировалось или вовсе прекращалось в случае надобности не только в такой авторитарной стране, как Китай, но и во Франции, Испании, Италии и т. д.
В России федеральные власти изначально опередили для себя весьма ограниченный список регламентов/стандартов, касающихся санитарно-эпидемиологической сферы. Однако на практике их соблюдение, переложенное полностью на региональные власти, просто «посыпалось» там, где последние не проявляли достаточного рвения по этой части. На деле никакого федерального «стандарта» получилось. Возможно, и не могло получиться, поскольку возможности медицины во всех регионах разные. С октября прошлого года (если кто забыл, но вовсе не раньше этого срока) Роспотребнадзор ввел масочный режим в масштабах всей страны, в том числе для массовых мероприятий, каковые определяются как те, в которых участвует больше 50 человек. Соблюдается ли он в масштабах страны? Вопрос чисто риторический. И даже смешной.
Кстати, следить за соблюдением данной «федеральной меры», по идее, должны были бы и подчиняющиеся федеральному центру силовики. Как это происходит в других странах. Однако все это давно спущено на самотек. А если еще вспомнить ранние попытки предписать/установить в местах скопления людей всякие ультрафиолетовые излучатели, регламентировать численность посетителей общественных мест на кв. метр и пр., то все эти попытки общенациональной санитарной регламентации посыпались в первые же недели пандемии. Логичным продолжением такой «вольницы» стала невнятно-мягкая политика в отношении вакцинации. Простой человек просто не понимает, как это в России (!), где царь издает указы по всякому, куда более мелкому поводу, появляется нечто такое «добровольное», за которое несет ответственность разве что ваш босс по работе, и только перед местным начальством. При этом проект закона о включении вакцинации от «ковида» в федеральный календарь прививок (что автоматически сделало бы ее обязательной для ряда категорий работников) был снят в Думе с повестки без обсуждения. Что-то тут не так, думает про себя обыватель.
Однако можно ли считать такие меры, выдержанные «в американском стиле» медицинского социал-дарвинизма, заведомым провалом федеральной политики? Или же это смелый (даже отчаянный, учитывая один их самых высоких в мире уровень «избыточной смертности» в период пандемии именно в РФ) эксперимент? С учетом того, что далеко не факт, что централизованная борьба с заразой оказалась бы в конкретных условиях эффективнее, чем делегированная как раз на региональный уровень. Мы же так часто говорим о неэффективности нашего госуправления. Может, как раз «федерализация» медицины стала попыткой минимизировать последствия этой неэффективности?
Но заодно, если по итогам борьбы с заразой будет признано, что политика с акцентом на повышенные полномочия именно на местах оказалась удачной и выигрышной, то логично будет распространить такой опыт «расширенных полномочий» и на другие сферы, прежде всего экономической жизни. В том числе поставить вопрос о пересмотре сложившейся практики российского федерализма, которая на деле имеет мало отношения к настоящему федерализму.
Впрочем, федеральный центр еще не определился по поводу дальнейшего движения. В связи с чем стоит обратит внимание на обещание Владимира Путина, данное им в ходе «Прямой линии», приставить к каждому региону персонального куратора из числа федеральных министров. Чтобы не только у Дальнего Востока и Северного Кавказа был «свой человек» в Москве (у данных двух регионов есть даже «свои» федеральные министерства). Пока не очень понятно, как это будет сочетаться с институтом полпредов в федеральных округах. Как непонятно пока и то, является ли данная мера неким, хотя и очень маленьким, шагом в сторону развития федерализма (если федеральные кураторы сосредоточатся только на лоббизме в пользу «своих» регионов, работая на их большую экономическую самостоятельность) или же, наоборот, станет лишь очередной «технократической надстройкой» нынешней централизованной системы, когда роль «смотрящего» сведется к тому, чтобы оперативно затыкать дыры, возникающие на фоне сложившихся межбюджетных отношений и урегулировать микро-кризисы, возникающие, скажем, в результате излишнего усердия местных силовиков, возомнивших себя «самостоятельными хозяйствующими субъектами».
При этом можно провести определенную аналогию даже с древними временами, когда в царской России тоже появлялись подчиненные непосредственно центру региональные органы управления, занимавшиеся территорией в целом. Скажем, Сибирский приказ.
Идея «персональных кураторов» не нова. Впервые она была задействована в 2019 году (и с тех пор не отменялась) правительством Медведева, когда 10 регионов с самой слабой экономикой получили кураторов в лице федеральных министров. В частности, тогдашние министр экономики Максим Орешкин получил «шефство» над Республикой Алтай, Карелией и Тывой. Министр финансов Антон Силуанов стал куратором Курганской области. Глава Минсельхоза в правительстве Медведева Дмитрий Патрушев получил Адыгею, министр строительства Владимир Якушев - Республику Марий Эл, глава Минтруда Максим Топилин - Алтайский край. Кто сменил сменивших работу министров, доподлинно неизвестно. Но логично предположить, что кураторство перешло по должности.
Однако если посмотреть на результаты развития этих регионов за последние два года, то нигде не произошло сколь-либо заметного улучшения ситуации и тем более «прорыва». А в некоторых регионах ситуация продолжала ухудшаться, например, наращивались долги, продолжалось падение производства и уровня жизни населения (причем даже относительно
снизившегося из-за пандемии общего уровня). Конечно, прошло слишком мало времени. Сказалась и ситуация с пандемией. Наконец, такое «кураторство» было весьма слабо подкреплено федеральным финансированием: на все «бедные» 10 регионов было выделено дополнительно лишь 5 млрд руб. (что составляет не более 2% дополнительного финансирования для субъектов федерации). Капля в море, или размазывание белой каши по чистой скатерти. Самое главное, что никакие системные (институциональные) механизмы никак не изменились. Можно, например, пофантазировать и представить, что 10 регионам был бы дарован статус особых экономических зон с теми самыми «расширенными», а то и вовсе «особыми» полномочиями местных властей. Но таких чудес в наше время уже не бывает.
Впрочем, когда и если страна, наконец, выберется из ковидного кошмара, объективно вопрос о надобности нам все же сотворить именно экономическое чудо (прорыв), чтобы еще глубже не погрузиться с экономическое и технологическое прозябание/стагнацию, все равно уже будет стоять во весь рост. И без того, чтобы перестроить российский федерализм, прежде всего в части межбюджетных отношений и хозяйственной самостоятельности субъектов федерации, такой прорыв вряд ли будет возможен. Это примерно, как с прививками: минимум 60, а то и 80% вакцинированных для коллективного иммунитета. А для регионов — 60-80% экономической самостоятельности, в том числе в распоряжении неизбежными в условиях неравномерности развития дотациями и прочими пособиями от Москвы.