Правительство обновило стратегию развития Сибирского федерального округа, сделав ставку на кластерный подход. Цели по привлечению инвестиций эксперты оценили как реалистичные. Вопросы возникли к достижимости показателей по рабочим местам.
Сибирь снова в фокусе. Правительство утвердило новую Стратегию социально-экономического развития Сибирского федерального округа до 2035 года. Документ еще не опубликован, однако в релизе на сайте кабмина обрисованы его ключевые положения и задачи. Ставка делается на привлечение частных инвестиций и кластерный подход — все это, по задумке авторов Стратегии позволит создать рабочие места, и в 2031—2035 годах вывести округ на более высокий уровень самодостаточности и снижение доли бюджетных средств в инвестиционных проектах.
Звучит вполне серьезно. Но некоторые эксперты считают — по крайней мере, на основании опубликованных сведений, — что фактически новая стратегия — попытка, наконец, реализовать задачи, обозначенные еще в прошлых версиях документов.
«О развитии Сибири как об одной из важнейших задач социально-экономического развития России говорится уже много лет, однако заметных изменений за это время произошло не так уж много, — говорит к.э.н., заместитель начальника отдела аналитических исследований ИКСИ Вера Кононова. — В последние годы началась реализация проектов “Енисейской Сибири”, ряд ведущих предприятий также реализуют свои инвестпроекты. Но новым центром экономического роста в стране Сибирь пока не стала, хотя потребности в создании таких центров роста сейчас крайне высоки.»
Не нов и сам процесс написания стратегий. Как отмечает д.э.н., доцент, директор Центра региональной политики ИПЭИ РАНХиГС Владимир Климанов, стратегии социально-экономического развития макрорегионов — традиционный инструмент в системе стратегического планирования.
«Собственно, такие стратегии упомянуты среди документов целеполагания на федеральном уровне наряду со стратегиями для всей Российской Федерации: социально-экономического, пространственного и научно-технологического развития и национальной безопасности. Они были приняты для всех восьми федеральных округов в разное время, по-разному корректировались и рассчитывались на разные сроки. Сейчас пришло время принимать новые документы сразу для нескольких федеральных округов», — поясняет Климанов.
В 2020 году истекли сроки реализации стратегий большинства федеральных округов, и, соответственно, стали готовиться новые. В 2022 году была принята стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа на период до 2030 года. При этом, как отмечает директор Центра «Российская кластерная обсерватория» ИСИЭЗ НИУ ВШЭ Евгений Куценко, у всех этих документов есть общая отличительная черта и ключевая проблема — отсутствие управляющего субъекта. Экономика, социальная сфера, технологии — это сферы ответственности национального и (или) регионального уровней, а у них есть свои собственные стратегии, обеспеченные программами и органами управления.
То есть, стратегии вроде и есть, но по факту все делают кто как умеет. И результаты получаются соответствующие.
«Симптоматично, что значительное количество целевых показателей из прежней стратегии СФО, особенно касающихся сферы экономики знаний, оказались невыполненными. Например, численность персонала, занятого исследованиями и разработками, к 2020 году составила 85% от целевого уровня; количество патентов на изобретения — 38,5%, численность студентов на 10 тыс. населения — 53,3%, доля инновационной продукции в общем объеме отгруженных товаров и оказанных услуг — 37%, отношение объема инвестиций в основной капитал к валовому региональному продукту даже упало в 2020 году по сравнению с базовым 2011 (а должно было вырасти в 1,4 раза)», — рассказывает Куценко.
Впрочем, проколы, случившиеся при реализации предыдущих стратегий, в новых версиях не прописываются: их задача обозначить дальнейший вектор движения и установить новые планки, которых нужно достичь. Речь идет как о вещах достаточного общего характера — повышении, например, уровня и качества жизни населения — так и о конкретных задачах по таким исчисляемым параметрам, как объемы инвестиций.
«В Стратегии предполагается привлечение 16 трлн рублей инвестиций до 2030 года (то есть за 8 лет), — говорит Евгений Куценко. — Аналогичный объем составили совокупные инвестиции в основной капитал в регионах Сибирского округа за последние 10 лет. Если авторы Стратегии имели в виду именно этот показатель (то есть, привлеченные инвестиции плюс собственные), то их оценка выглядит вполне реалистичной — с учетом инфляции и инвестиционной емкости насущных задач обеспечения технологического суверенитета.»
При этом, отмечает Вера Кононова, сегодняшние темпы роста инвестиций не соответствуют тем, которые необходимы для ускоренного развития экономики. Ключевая проблема в том, что динамика неоднородна — ряд регионов округа откровенно «прихрамывает» в этой гонке, а то и делает шаги назад.
«По данным агентства РА-Эксперт, опубликованным в 2022 г., уровень инвестиционной привлекательности большинства регионов Сибирского ФО соответствует умеренно-низкому и низкому уровню инвестиционной привлекательности, за исключением Красноярского края и Республики Алтай, у которых он средний», — описывает картину в целом доцент экономического факультета РУДН Татьяна Крейденко.
«В целом по Сибирскому ФО инвестиции в основной капитал в январе-сентябре 2022 г. выросли на 6,2% по сравнению с январем-сентябрем 2021 г., что выше общероссийского показателя (5,9%). Однако инвестиции имеют очень разную динамику по регионам: например, в Иркутской области в январе-сентябре 2022 г. инвестиции выросли на 32,2% к аналогичному периоду 2021 года, в Красноярском крае — на 8,5%. А в Новосибирской области они упали на 12,0%, в Республике Хакасия — на 16,9%», — говорит Кононова.
По ее словам, одна из причин такой региональной «хромоты» в том, что по уровню инфраструктурного развития регионы Сибири традиционно отстают от, например, многих регионов европейской части страны. В этой связи реализация многих инвестиционных проектов — прежде всего, в обрабатывающей промышленности — сдерживается. При этом инвестиции направляются в те проекты, где это позволяет существующая инфраструктура, либо же такие проекты осуществляются вместе с развитием необходимых инфраструктурных объектов. Это делается, например, в рамках ряда проектов КИП «Енисейская Сибирь».
Однако новая Стратегия не предусматривает единства. Наоборот, она предполагает, что «слона будут есть по кусочкам». В целевом сценарии документа прописана реализация инвестиционных проектов в рамках восьми индустриальных кластеров: «Лес, лесопереработка и лесохимия», «Переработка алюминия», «Драгоценные металлы», «Цветные и редкоземельные металлы», «Туризм», «Сельское хозяйство и пищевая промышленность», «Нефть и газ» и «Уголь».
В целом, схема деления задач на подзадачи, как и многие другие рецепты современной России, начало берет в советском прошлом.
«Сам кластерный подход, легший в основу идей новой стратегии развития Сибири — это определенная реинкарнация концепции территориально-производственных комплексов Госплана СССР», — считает Владимир Климанов.
«Кластерная система, возможно, связана с тем, что привлечение инвестиций зависит от позиции местных властей. А значит, есть возможность аллокации именно тех административных ресурсов, которые нужны для успешного продвижения инвестиционных проектов, на каждом кластере», — предполагает первый вице-президент «Опоры России» Павел Сигал.
Но применительно к текущим реалиям не совсем ясно: что именно авторы Стратегии понимают под «индустриальными кластерами»? Евгений Куценко обращает внимание на то, что на федеральном уровне с 2015 года силами Минпромторга России поддерживаются промышленные кластеры, коих к настоящему моменту создано 57 по всей России, из которых пять располагаются в регионах Сибирского округа. Это Алтайский кластер аграрного машиностроения, Химический кластер в Барнауле, Промышленный машиностроительный кластер Иркутской области, БАЙКАЛ ЛЕГПРОМ, Омский нефтехимический промышленный кластер.
«Однако, по-видимому, речь в Стратегии не о них, и не об инновационных кластерах, ранее поддерживаемых Минэкономразвития (ИТ и биотехнологии в Новосибирской и Томской областях, аэрокосмос — в Красноярском крае). Скорее всего, кластеры в данном случае — словесный конструкт, обозначающий приоритетное отраслевое направление развития и не претендующий на преимущества кластерной модели кооперации», — рассуждает Куценко.
«Любопытно, что приоритетные индустриальные кластеры, выделенные авторами Стратегии, сфокусированы на сырьевом секторе экономики. Как предполагается развивать уже имеющуюся высокотехнологичную промышленность — вопрос, на который мы сможем ответить, когда будет доступен полный текст документа. И это при том, что в Сибири активно развиваются авиастроение и космос (Красноярский край, Иркутская область, Омская область), медицинские услуги (Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область), фармацевтическая промышленность (Новосибирская область, Томская область), ИТ (Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область), образование и наука (Красноярский край, Иркутская область, Новосибирская область, Томская область)», — добавляет Куценко.
Делить работу предполагается не только по кластерам, но и по этапам. Первый из них намечен на 2023-2025 годы — на этот период намечена реализация наиболее проработанных, находящихся в высокой стадии готовности инвестиционных и инфраструктурных проектов, отмечается на сайте кабмина.
Как указывает к.э.н., директор научно-образовательного центра проблем модернизации экономических и политических систем ВШКУ РАНХиГС Вилен Вардапетян, в округе действует комплексный инвестиционный проект «Енисейская Сибирь». В его рамках реализуются такие инвестиционные проекты, как, например, разработка Черногорского месторождения компании «Русская платина» по созданию одного из крупнейших и наиболее эффективных производств с объемом добычи платино-медно-никелевых руд 14 млн тонн в год. Идет освоение компанией «ВостокУголь Диксон» северо-западной части Таймырского угольного бассейна с производством 12 млн тонн в год рядового угля и угольного концентрата. Ведется реконструкция и строительство новых мощностей по добыче магнезитов Киргитейского и Тальского месторождений, а также освоение производства огнеупорных материалов, создание общественно-делового кластера «Красноярск-Сити», реновация судоверфи в Свердловском районе, строительство логистического парка и производственно-складских комплексов в Емельяновском районе, а также ряд других.
«Реализация инвестпроектов в рамках кластеров предполагает одновременное развитие инфраструктуры, компаний-сателлитов, государственных, научных и финансовых институтов, социальной инфраструктуры, что в долгосрочном плане является единственным способом постоянного развития реализуемых инвестиционных проектов. При неэффективном функционировании или отсутствии любого из вышеперечисленных факторов развития кластера, инвестиции могут уйти в песок и не привести к ожидаемым социально-экономическим результатам», — рассуждает Вардапетян.
Как отмечает Владимир Климанов, и ранее, и сейчас стоит вопрос обеспечения рационального использования природных ресурсов Сибири, решения экологических задач, создания или модернизации существующей инфраструктуры, активизации выхода на рынки быстрорастущих стран Азиатско-Тихоокеанского региона.
«Именно для районов нового освоения (слабо заселенных, с пониженной транспортной доступностью), специализация которых в первую очередь определяется в извлечении и первичной обработке природных ресурсов, использование кластерного подхода в определении долгосрочных планов развития наиболее продуктивно. О выгодах такого подхода для Сибири говорилось и в известной статье С.К. Шойгу 2021 года.
Очевидно, что стратегии макрорегионов, принимаемые после 2022 года, будут учитывать и вызовы новой реальности, в том числе связанные с определенным поворотом на Восток и необходимостью обеспечения технологического суверенитета страны», — говорит Климанов.
По мнению эксперта, одними технологиями дело не ограничивается. В задачи долгосрочного развития регионов Сибири, специализирующихся, например, на добыче угля (прежде всего Кузбасса), должны попасть факторы устойчивого развития и зеленой экономики. Поэтому, уверен директор Центра региональной политики ИПЭИ РАНХиГС, от добычи акценты там будут смещаться на расширение углехимии.
По мнению Веры Кононовой, ключевую роль в развитии Сибири должно сыграть ускоренное инфраструктурное развитие: модернизация транспортной системы (прежде всего Транссибирской магистрали — ведущей транспортной артерии), развитие чистой энергетики, создание современной инфраструктуры связи, а также создание и модернизация инфраструктуры населенных пунктов.
«Все это может и должно финансироваться как в рамках госпрограмм, так и с помощью других механизмов, включая расширение возможностей для выпуска инфраструктурных облигаций муниципалитетов, предоставление частным инвесторам компенсации расходов на строительство объектов социальной инфраструктуры, предоставление доступной “инфраструктурной ипотеки” и другие варианты», — рассуждает аналитик.
Но помимо богатств природных и производимых есть еще одна составляющая экономического успеха — человеческий капитал. Собственно, исходя из того, что утверждена Стратегия социально-экономического развития СФО, следовало бы предположить, что этому аспекту в документе будет уделено немалое внимание. Тем более, что тема для округа, по словам экспертов — острая.
«Миграционный отток населения в 2020 г. составил 25 тыс. чел. (в целом с начала 90-х гг. XX века он превысил 700 тыс. чел). При этом миграционный прирост в 2020 г. зафиксирован только в 3 регионах — Республика Алтай, Красноярский край, Новосибирская область, но все это очень незначительно и, в целом, не компенсирует естественную убыль населения округа — с 2000 года оно сократилось на 7%. Самая значительная потеря численности населения — Алтайский край, Иркутская, Кемеровская, Омская области», — комментирует ситуацию Татьяна Крейденко.
Вера Кононова добавляет, что по данным Росстата, в январе-октябре 2022 г. в регионах Сибирского ФО наблюдалась естественная убыль населения (66,6 тыс. человек), причем это характерно практически для всех регионов (естественный прирост населения наблюдался только в республиках Алтай и Тыва). Кроме того, в 2022 г. параллельно с естественной убылью наблюдался еще и миграционный отток (27,1 тыс. человек), который также был характерен практически для всех регионов Сибири (кроме Новосибирской области и Красноярского края, где миграционный прирост хоть и сократился, но остался положительным).
«Однако для развития Сибири как нового центра социально-экономического роста, напротив, нужно привлечение населения, что требует создания рабочих мест и качественной среды для жизни, включая жилищные условия, доступ к системам здравоохранения, образования, культуры», — уверена Кононова.
По словам Владимира Климанова, у Сибири есть потенциальные точки роста и в этом направлении: «Три миллионника в Сибирском федеральном округе (Новосибирск, Омск и Красноярск) наряду с другими городами уже стали важными инновационными, образовательными и культурными центрами. В Томске всерьез обсуждают запуск “большого университета” как новой модели взаимодействия образовательных и научных организаций. В Кемерово создается один из четырех в стране уникальных культурных центров».
Кроме того, в последние годы, по словам эксперта, в ряде сибирских регионов буквально «рванул» внутренний туризм, причем не только на Байкал, но и на Алтай, а также на территорию Красноярского края.
Однако в анонсе Стратегии на сайте кабмина не упоминаются ни культурные центры, ни туристические точки притяжения. Зато указывается довольно абмициозный целевой показатель по количеству рабочих мест, которые будут созданы, если все кластеры заработают, как и было задумано. Речь идет о более чем 500 тысяч новых вакансий.
Но реально ли это? Особенно с учетом того, что те же высокотехнологичные производства большого количества рабочих рук не требуют — там важнее качество. Эксперты расходятся в оценке реалистичности поставленной задачи.
«Что касается создания 500 тыс. новых рабочих мест, то я считаю, что это крайне маловероятно. Дело в том, что за последние 20 лет показатель численности занятых в возрасте 15-72 лет в Сибирском федеральном округе практически не изменился и составляет чуть менее 8 млн человек, демонстрируя падение с 2014 года, — рассуждает Евгений Куценко, указывая на то, что оценка Росстатом потенциальной рабочей силы на этой территории составляет чуть более 200 тыс. человек, — Это означает, что оставшиеся 300 тысяч человек должны то ли приехать в регион, то ли высвободиться из тех секторов, где они сейчас трудоустроены. При этом должен исчезнуть общероссийский тренд на сокращения занятости (как и населения в целом), а все уехавшие в 2022 люди, в том числе востребованные за рубежом профессионалы, должны вернуться. Конечно, всегда есть надежда на новые производства, однако и она не имеет надежных оснований. Так, наши расчеты предпринимательской активности показывают, что в сибирском округе за 2015-2021 гг. было создано 235 тыс. новых юрлиц, а ликвидировано — 362 тыс. То есть чистая убыль составила 128 тыс.»
«500 тысяч заявленных рабочих мест выглядят колоссальными при инерционном развитии Сибири. Но с улучшением качества жизни населения и повышением благосостояния можно составить конкуренцию другим федеральным округам и привлечь человеческие ресурсы в регион. Также немаловажным фактором является запуск крупных агропроектов, предполагающих создание тепличных хозяйств, ферм, пищевых производств, что позволит снизить уровень цен на целый ряд продуктов», — считает Вилен Вардапетян.
Исходя из опыта анализа подобных документов, он предполагает, что в обновленной Стратегии все-таки нашли место не только таргеты по количеству новых рабочих мест, но и другие аспекты социального развития региона: обеспечение качественным здравоохранением и образованием, развитие социокультурной сферы, повышение благосостояния населения, обеспечение современным жильем, транспортной доступностью и другие аспекты качества социального развития региона. По словам Вардапетяна, те программы и проекты, которые запущены на федеральном уровне для развития образования, здравоохранения, транспортной инфраструктуры, качества жилья, научного потенциала и культуры, уже выступают некими двигателями для дальнейшего развития основных аспектов социальной сферы.
«Однако надо отметить крайне высокую важность участия крупного бизнеса и региональных органов власти в развитии социальной инфраструктуры, в том числе, путем инвестиционного строительства школ, учреждений здравоохранения, объектов транспортной инфраструктуры, культурно-досуговых центров для привлечения населения ближе к инвестиционным проектам и кластерам», — подчеркивает Вардапетян.
Собственно, многие планы развития Сибири стыкуются с программами развития крупных компаний, — отмечает Владимир Климанов, указывая, что инструменты государственно-частного партнерства уже применяются при запуске проектов корпорации «Енисейская Сибирь», а также в рамках реализации отдельных правительственных решений по Норильску, Байкальску, Усолье-Сибирскому и другим городам.
О том, что для развития российских регионов и городов необходимо развивать механизмы ГЧП, все больше привлекая частные ресурсы к решению общих задач, недавно говорил и глава ВЭБа Игорь Шувалов.
Такой подход вполне логичен. Ибо кластеры — кластерами, но некоторые задачи государству, бизнесу и региональным властям нужно решать сообща.