У соглашения с ядерным Ираном много сторонников. Но парадоксальным образом оно больше никому не нужно. Возможно, переговоры об иранской ядерной программе нужно начинать с нуля и уже с новыми вводными атомщиков
Договориться с Россией об ограничении стратегических ядерных сил оказалось для Джо Байдена более простой задачей, чем вернуть договор с ядерным Ираном. До своего избрания он обещал обе сделки, но преград на пути восстановления ирано-американских отношений получилось больше. А ведь и верховный лидер Ирана Али Хомейни неоднократно выступал с заявлениями, что поощряет возобновление переговоров с США по отмене санкций и возобновлению Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД). Но до сих пор нет уверенности даже в том, когда переговорный процесс в принципе может возобновиться. Не говоря уже о том, чем он может закончиться.
С одной стороны, США неоднократно заявляли, что готовы к переговорам с Ираном в любых форматах. Однако Вашингтон подчеркивает, что снятие санкций будет осуществляться параллельно с прогрессом в деле отката ядерной инфраструктуры Ирана к состоянию на 2015 год. Кроме того, есть информация, что администрация Байдена хочет внести и некоторые корректировки в версию соглашения, которое было принято шесть лет назад. Например, продлив его действие или включив в него ракетную программу Ирана, повестку прав человека и в целом рамочное оформление ближневосточной политики Тегерана.
С другой стороны, ясно, что Иран едва ли пойдет на какие-либо значимые уступки по существу договора. Уже сейчас он требует незамедлительно снять санкции, выставляя это в качестве условия для начала переговорного процесса. Часть же экспертного сообщества и вовсе уверена, что, в сущности, СВПД для Тегерана теперь только предлог для нивелирования экономического давления: с учетом успеха, достигнутого Ираном в области ядерной инфраструктуры за последние годы, этот договор, похоже, окончательно утратил свою актуальность.
Наконец, нет ясности и в том, кому на данный момент нужнее новое соглашение в принципе. Ирану, зажатому санкционным давлением, но при этом консолидированному вокруг консервативной линии власти? Или США, которые, конечно, растревожены возможностью появления новой ядерной страны, что как минимум обернется головной болью для региональных союзников Вашингтона, но при этом не хотят ослаблять своего давления на идеологического противника? Иными словами, у этой сделки, безусловно, есть сущностное экзистенциальное измерение. Однако вокруг нее сплелось и слишком много глобальных и региональных факторов, нередко, взаимоисключающих.
Выход США из СВПД в 2018 году стал тяжелым ударом по доверительным отношениям США и ЕС. Если Китай и Россия традиционно находятся в «зоне риска», то страны Европы рассчитывали на более внимательное отношение к договоренностям, от которых, собственно, зависит самочувствие европейского бизнеса.
Тем не менее в результате стремительной смены американского курса по отношению к Ирану — с переговорной повестки к политике «максимального давления» — ЕС не смог защитить свои компании от существенных потерь. Например, крупнейшая французская нефтегазовая компания Total была вынуждена выйти из совместного проекта по разработке иранского газового месторождения стоимостью около 4,8 млрд долларов. Другим крупнейшим европейским компаниям — Wintershall, Volkswagen, Airbus — также пришлось покинуть иранский рынок.
Попытки же ЕС хоть как-то минимизировать урон от американских санкций так ни к чему не привели. И в этом отношении приход к власти Джо Байдена был воспринят как шанс на возращение европейского бизнеса в Иран. Собственно, уже после победы на выборах новый президент США несколько раз подтверждал свою готовность вернуться к ядерной сделке.
Более того, Байден привел с собой в администрацию и «иранскую» межведомственную команду, состав которой эксперты уже успели окрестить «командой мечты». Прежде всего это те специалисты, которые участвовали в подготовке СВПД еще в 2015 году: Уильям Бернс, Джейк Салливан, Венди Шерман, Роберт Мэлли. Кроме того, 9 марта госсекретарю Энтони Блинкену было направлено письмо с призывом достичь соглашения с Ираном по ядерной программе, подписанное 140 конгрессменами — по 70 членов палаты представителей от каждой из двух парламентских партий.
Тем не менее переговорный процесс по-прежнему не сдвинулся с места. В том числе потому, что в американской политической элите достаточно и тех, кто стремится не допустить ослабления давления на Иран — как со стороны республиканцев, так и членов Демократической партии.
Как отметил старший научный сотрудник Института международных исследований МГИМО, консультант ПИР-центра Андрей Баклицкий, проблема возобновления СВПД для США имеет внутриполитический характер: «Байден и его администрация не хотят показаться мягкими или слишком уступающими Ирану. Но именно из-за этого они могут в итоге “потерять” сделку, потому что у Ирана как раз много причин не доверять любой президентской администрации».
Жесткое внешнее давление, которое Иран ощутил на себе после выхода США из договора, не стало для него чем-то принципиально новым. Еще со времен Исламской революции страна постоянно находилась под санкциями. И только достижение договоренностей с мировым сообществом, прежде всего с США в 2015 году, дало надежды на конец эпохи изоляции. Не случилось. И, кажется, на этот раз уровень экономического давления во многом оказался беспрецедентным.
Инфляция в апреле 2019 года разогналась в Иране до 51,4% в годовом выражении и стала рекордной с декабря 1995-го. К концу 2019 года ВВП Ирана снизился на 9,5% из-за резкого сокращения экспорта нефти и газа. По официальным данным, к концу первого санкционного года безработица в стране достигла 12%, а среди молодежи и вовсе 30%.
Наконец, Иран отключили от международной системы банковских платежей SWIFT, а в феврале 2020 года межправительственная организация по борьбе с отмыванием денег (FATF) внесла Иран в черный список. В частности, было заявлено, что «учитывая неспособность Ирана принять Палермскую конвенцию и Международную конвенцию о борьбе с финансированием терроризма» члены организации должны применять эффективные контрмеры при взаимодействии с иранскими партнерами.
Конечно, экономический кризис стимулировал рост недовольства политическим режимом. В 2019–2020 годах прошла серия гражданских акций протеста против руководства страны. Катализатором для них стало не только общее экономическое положение страны, но и рост цен на топливо в 50–200% в ноябре 2019 года, а также трагический инцидент с украинским Boeing-737, который был по ошибке сбит двумя иранскими ракетами «земля — воздух».
Сложную социально-экономическую ситуацию усугубила и пандемия. В марте 2020 года Иран стал второй страной после Китая по числу инфицированных. Для обеспечения карантинных мер были привлечены подразделения Корпуса стражей исламской революции и полувоенное ополчение «Басидж». Однако власти, опасаясь социального недовольства, а также противодействия со стороны духовенства, отказались от ввода жесткого карантина. Это привело к еще большему распространению коронавируса.
Но иранский режим пока справляется со всеми вызовами.
Во-первых, иранские власти проводят стратегию «экономики сопротивления», которая в условиях жесткого внешнего давления приносит ощутимые плоды. Прежде всего она предусматривает импортозамещение, диверсификацию национального производства с целью повысить добавленную стоимость экспортируемых товаров, а также инвестиции в человеческий капитал и технологии.
Во-вторых, свою роль сыграл фактор консолидации населения вокруг консервативного курса власти — пока это не позволяет экономической депрессивности конвертироваться в политическую турбулентность. Как считает Андрей Баклицкий, сейчас «у Ирана есть достаточный запас прочности для того, чтобы не соглашаться на односторонние американские требования».
Эксперт напоминает, что какой бы сложной ни была экономическая ситуация в стране и в мире, у республики уже накоплен достаточный опыт существования в самых экстремальных геополитических условиях. Так что несмотря на то, что руководство Ирана, конечно, хочет отмены санкций, жертвовать ради этого своим ядерным потенциалом оно вряд ли решится. Слишком многое здесь было достигнуто за последние годы.
На данный момент главное требование Вашингтона к Тегерану — выполнение всех пунктов СВПД. Но Иран не обязан этого делать: в параграфе 26 СВПД четко зафиксировано, что в случае введения санкций, связанных с ядерной сферой, Тегеран имеет право прекратить выполнение своих обязательств полностью или частично.
Так, уже 8 мая 2019 года было объявлено о первом этапе прекращения выполнения ряда пунктов сделки, касающихся запасов обогащенного урана и тяжелой воды. 7 июля начался второй этап: Иран превысил уровень обогащения урана, предусмотренный соглашением. В феврале же этого года после обсуждения в меджлисе, было принято решение об ограничении допуска наблюдателей МАГАТЭ (Международное агентство по атомной энергии) к иранским атомным проектам. И хотя глава МИД Ирана Мохаммад Джавад Зариф подчеркнул, что «все меры противодействия обратимы», США не перестают делать упор на возможности Ирана создать ядерное оружие.
В частности, именно доклад генерального директора МАГАТЭ стал поводом для продления США санкций в отношении Ирана еще на один год. По мнению международных наблюдателей, теперь условное время, необходимое Тегерану для накопления достаточного количества расщепляющегося материала для одного ядерного заряда, сократилось с одного года до трех месяцев.
Помимо постепенного увеличения уровня обогащения урана и его запасов Иран также занимается внедрением центрифуг нового поколения на подземном заводе в Натанзе, которые способны увеличить обогатительные мощности с 4500 до 13 000 единиц разделения (SWU). Так что, если эти данные корректны, неясно, как в принципе возможно вернуться к тексту соглашения 2015 года.
В то же время на это наслаивается и еще один значимый фактор, существенно затормаживающий любой переговорный процесс: агрессивная политика Тегерана на Среднем и Ближнем Востоке. Уже после Исламской революции 1978 года Иран стремился добиться статуса региональной державы, постепенно расширяя свое влияние через пропаганду идеи всемирной исламской революции.
Важнейшими агентами иранского влияния в регионе стали радикальные исламские организации — например, ливанская «Хезболла» и палестинская «Хамас» (признаны террористическими в ряде стран, в том числе в США и Израиле). Иран также поддерживает шиитские радикальные группировки в других странах, например в Сирии, Йемене, Ираке. Все это ведет к обострению противостояния республики в Израилем и странами, входящими в Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива, которые заинтересованы в экономическом сдерживании «иранской угрозы». Для них, как крупнейших экспортеров нефти и газа, Иран представляет собой не только идеологического противника, но и лишнего конкурента.
Однако в регионе есть и другие важные игроки. Например, Россия, которая продолжает поддерживать Иран. Страны имеют большой опыт совместной борьбы с международным терроризмом, а также опыт политико-дипломатического урегулирования ситуации в Сирии. На фоне постепенного отказа Ирана от выполнения обязательств по ядерной сделке Россия призывает Тегеран воздержаться от эскалационных шагов, главную причину которых Москва видит в «безумной политике Вашингтона».
Есть и Китай, который недавно заключил соглашение с Ираном о сотрудничестве сроком на 25 лет, что означает включение страны в евразийский мегапроект «Один пояс — один путь». Конечно, считает аналитик Института международных отношений МГИМО Адлан Маргоев, «в нынешних условиях реализовать какой-либо обширный стратегический план между Китаем и Ираном едва ли возможно», однако это важный шаг в данном направлении.
В сухом же остатке возникает парадокс: возвращение ядерной сделки между США и Ираном оказывается и желательным, и нежелательным одновременно. С одной стороны, для США возврат к СВПД означает возможность восстановить доверие стран ЕС, а Ирану это позволит наладить контакты с торговыми и политическими партнерами. Не говоря уже о том, что сохранение санкционной политики по отношению к Ирану превратит его в ближневосточную «Северную Корею», а это катастрофический сценарий, которого никто не хочет.
С другой стороны, противников у этой сделки как в США, так и на Ближнем Востоке, так много, а проделанный самим Ираном путь в сторону создания собственной ядерной инфраструктуры столь впечатляющ, что смысл подобного соглашения полностью размывается. В сущности, перед нами очередной ближневосточный тупик, выйти из которого на данный момент кажется едва ли возможным.