Признание России «спонсором терроризма» резолюцией Европарламента и фиктивная правовая основа для конфискации части российских активов выводят противостояние Евросоюза с Кремлем на новый уровень
«Выплеснув» большую часть санкций против России в первые недели конфликта на Украине, Евросоюз вынужден теперь долго и мучительно вести торги со своими членами по оставшимся самовредительским мерам давления на Россию. Или воскрешать давние практики разделения государств на «своих» и «неправильных».
23 ноября Европарламент одобрил резолюцию «о признании России спонсором терроризма». Это самое жесткое постановление по отношению к Москве за всю историю этого института. Под обоснование этого решения евродепутаты подвели все, что только пришло им на память: «военные преступления» на Украине, поддержка сирийского лидера Башара Асада, «отравления» Скрипалей и Навального, военные конфликты в Чечне и с Грузией. И это лишь часть длинного списка обвинений.
Сам по себе этот шаг не повлечет за собой заметных последствий. Резолюция носит рекомендательный характер, то есть юридически ни к чему не обязывает, а лишь добавляет еще один штрих к демонизации Москвы.
Однако в долгосрочной перспективе она может значительно осложнить взаимодействие между европейскими странами и Россией — как на официальном уровне, так и на уровне бизнес-контактов. Не говоря уже о тех последствиях, которые могут наступить, если страны ЕС последуют призыву этой резолюции, введут на законодательном уровне понятие «страна — спонсор терроризма» и налепят этот статус на Россию. Такое развитие событий, впрочем, кажется пока слишком фантастическим.
Зато более реалистичной начинает выглядеть другая мечта Брюсселя — конфискация замороженных российских активов и имущества, чему может поспособствовать не только решение Европарламента, но и недавняя резолюция Генеральной Ассамблеи ООН по репарациям Украине. На этот счет в Еврокомиссии ведется активная работа для внесения необходимых поправок в санкционное законодательство.
В частности, Совет Евросоюза утвердил решение о включении обхода санкций в список уголовных преступлений. Если проект вместе с предусмотренными мерами наказания пройдет повторное обсуждение в Совете ЕС, а затем в Европарламенте, это создаст лазейку для конфискации части российского имущества и его передачи в пользу Украины.
Таким образом, ЕС стремится придать новое качество своему противостоянию с Кремлем за счет введения двух косвенно связанных друг с другом параметров. Один должен обеспечить идеологическую оболочку для окончательной дискредитации России, а другой — легитимировать присвоение ее активов. Однако и в том и в другом случае Брюссель в очередной раз жертвует своей и без того потрепанной репутацией и сам загоняет себя в угол.
ЕС хочет придать новое качество противостоянию с Кремлем за счет двух новых параметров. Один обеспечит идеологическую оболочку для окончательной дискредитации России, а другой легитимирует присвоение ее активов
До недавнего времени Евросоюз в целом и его страны-члены безнадежно отставали от США в развитости санкционных механизмов. Например, тот же статус «государство — спонсор терроризма», который попал в резолюцию Европарламента, просто отсутствует в законодательстве Старого Света.
В США этим понятием обзавелись давно. Еще в конце 1970-х годов появился документ «Список стран — спонсоров терроризма», который был создан на основании Закона об экспорте 1979 года (Export Administration Act of 1979). Чтобы попасть в этот список, достаточно решения Госдепартамента США, которое автоматически запускает режим жестких санкций.
Речь идет о запрете на экспорт товаров для обороны, ряде финансовых ограничений, контроле за экспортом продукции двойного назначения. Предусмотрена заморозка дипломатических отношений с этими странами, а их граждане сталкиваются с повышенным контролем со стороны служб безопасности при въезде в США. Наконец, для тех стран, которые продолжают взаимодействовать и торговать с «государством-террористом», предусмотрены вторичные санкции.
За минувшие сорок лет в этом списке успели побывать и оттуда выбыть Ирак, Ливия, Судан, Южный Йемен. На сегодняшний день в нем фигурируют Сирия, Иран, КНДР и Куба. Стоит ли говорить, что критериев, в соответствии с которыми все эти государства наделялись подобным статусом, как таковых не существует: Госдепартамент вправе трактовать такое «спонсорство» очень широко.
При этом с точки зрения международного права этот статус вообще абсурден. «Если говорить об этом ярлыке в сугубо правовом смысле, то террористом может являться только физическое лицо либо организация. Государство с точки зрения субъектности просто по определению не может быть террористом», — замечает Сергей Гландин, партнер адвокатского бюро NSP.
К слову, именно поэтому Россия многие годы выступает против самого понятия «государственный терроризм». А также неоднократно заверяла, что не станет использовать его против Украины, несмотря на ее действия как, например, по отношению к мирным жителям Донбасса, так и по отношению к российским военнопленным.
Тем не менее принятая 23 ноября Европарламентом резолюция, несмотря на ее символическую природу, стала важной вехой. Во-первых, она создает юридическую удавку, которая будет еще сильнее «сдавливать» голоса тех европейских политиков, которые не поддерживают мейнстримный воинственный тон по отношению к Москве и готовы отстаивать свои интересы.
«В Евросоюзе опасаются, что в силу разных интересов, которые есть у стран-членов, и их разной степени связанности с Россией может возникнуть ситуация, когда станет очень трудно договариваться о новых санкциях. В Брюсселе опасаются еще и того, что некоторые страны ЕС пойдут на сепаратную нормализацию отношений с Россией. И вот для того, чтобы этому препятствовать за счет резолюции Европарламента, был введен такой механизм круговой поруки», — считает Дмитрий Офицеров-Бельский, старший научный сотрудник ИМЭМО РАН им. Е. М. Примакова.
Во-вторых, решение, принятое евродепутатами, — это своего рода сигнал, направленный всем членам ЕС и его партнерам. Он прямо зафиксирован в тексте резолюции: «Разработать правовую базу для обозначения государств — спонсоров терроризма и государств, использующих террористические средства». Другими словами, евродепутаты настаивают на том, чтобы все европейские страны разработали и ввели в свое законодательство понятие «государство — спонсор терроризма», а затем поместили в этот список Россию.
Дмитрий Офицеров-Бельский в связи с этим напоминает, что многие резолюции Европарламента часто является обкаткой будущих решений. «Такие тексты принимаются для того, чтобы собрать критику, определить недостатки подхода. Но если на этом этапе не выявляются существенные нарекания, принципы такой резолюции начинают разрабатываться уже на уровне конкретных стран, а также Еврокомиссии и Евросовета», — замечает эксперт.
Если Брюссель все же конфискует российские активы, Москва сможет не только дополнительно легитимировать вошедшие после референдумов территории, но и закрыть вопрос компенсаций Украине за ущерб от военных действий
В этом смысле стоит сказать еще об одном подтексте, который может скрываться за принятой резолюцией Европарламента: под фиктивным статусом «спонсора терроризма» Евросоюз может создать дополнительный предлог для конфискации замороженных российских активов.
Вообще, разговоры о том, что с российскими накоплениями и имуществом нужно что-то делать, стали особенно активными в последние недели. А некоторые страны уже успели перейти от слов к действиям. К примеру, Германия объявила, что планирует национализировать бывшее подразделение «Газпрома» Gazprom Germania (сейчас — SEFE) путем выкупа 100% акций, дабы защитить его от банкротства.
И хотя эти разговоры не стоит прямо увязывать с резолюцией Европарламента, она хорошо подходит для того, чтобы обеспечить нужный идеологическо-медийный фундамент под столь беспрецедентным шагом. Особенно если положить в эту же корзину принятую резолюцию Генеральной Ассамблеи по механизму выплаты Россией репараций Украине, которая также сама по себе ни к чему не обязывает.
Некоторые юридические нюансы такой процедуры брюссельская бюрократия уже активно прорабатывает. Например, в Брюсселе нашли путь, который может позволить конфисковывать имущество подсанкционных лиц. Еще в рамках восьмого санкционного пакета, принятого 6 октября, ЕС впервые в своей истории взял на вооружение механизм вторичных санкций. Если судить по тексту Регламента (Council Regulation (EU) 2022/1905), можно предположить, что эта мера будет применяться экстерриториально — то есть в том числе в отношении лиц из третьих стран.
Здесь Евросоюз также стремительно сокращает свое «отставание» от американской законодательной практики, где реальность вторичных санкций — давняя норма. Показательно, что еще несколько лет назад европейцы весьма скептически относились к этому механизму.
Например, когда США в 2018 году в одностороннем порядке вышли из «ядерной сделки» с Ираном и возобновили прежние санкции, ЕС от подробного шага отказался. Но европейский бизнес из-за опасения американских вторичных санкций был вынужден покинуть Исламскую республику, и эта ситуация вызвала большое раздражение в Брюсселе. Более того, в прошлом году Еврокомиссия планировала создать юридические механизмы, которые позволили бы сделать недействительными все экстерриториальные санкции на территории ЕС.
Однако в случае с Россией от этих принципов не осталось и следа. Теперь, по задумке чиновников в Брюсселе, нарушение режима санкций повлечет за собой уголовное наказание. То есть такое деяние по опасности будет приравнено к терроризму и наркоторговле. А одним из последствий такого преступления станет возможность в рамках уголовного дела конфисковывать замороженную собственность тех лиц, которые оказались под санкциями и при этом пытались их обойти.
Напомним, что до этого законодательство некоторых государств — членов ЕС допускало возможность такой конфискации судом только в рамках привлечения к ответственности за коррупционные преступления или отмывание денег. И подобная практика как раз применяется в рамках наказаний за «преступления против Евросоюза». Сейчас еврочиновникам придется внести коррективы в Договор о функционировании Евросоюза, точнее в 83 статью, в которой перечислены преступления против ЕС. Для этого также потребуется отдельное решение Евросовета, то есть всех лидеров стран ЕС.
По словам Сергея Гландина, будет принята специальная директива, на основании которой страны-члены подкорректируют свое законодательство в части установления возможности обращения в собственность казны орудия совершения преступления — обхода или нарушения режима санкций.
«По сути, европейцы хотят создать общеевропейский уголовный инструментарий, в рамках которого в случае возбуждения уголовного дела можно будет ходатайствовать перед судами об аресте и обращении в собственность страны — члена ЕС того или иного имущества», — резюмирует юрист.
А вот то, что касается замороженных активов Центробанка России и собственности, принадлежащей Российской Федерации, то здесь ситуация для Брюсселя все еще очень неприятная. Конфисковать их практически невозможно из-за действия международного принципа государственного иммунитета. Еще одной преградой является европейское законодательство, а именно 17-я статья «Хартии Европейского союза об Основных правах».
Напомним, у ЕС есть три основополагающих нормативно-правовых акта, которые регулируют жизнь и деятельность всего союза. И в одном из них есть статья, в которой предусмотрено три критерия, согласно которым можно конфисковать чужое имущество. Согласно последнему из них, в случае такой конфискации государству необходимо выплатить «соразмерную компенсацию». «Поэтому если ЕС или страна-член решит что-то конфисковать, например по некому решению Совета ЕС, а формальный собственник это оспорит, то суду ничего не остается, кроме как встать на сторону истца», — напоминает Сергей Гландин.
Пока для этих средств Еврокомиссия планируют создать специальный фонд для управления ликвидными активами, а всю прибыль перенаправлять на Украину. «Мы заблокировали 300 миллиардов евро резервов российского Центрального банка и заморозили 19 миллиардов евро денег российских олигархов», — заявила глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен, рассказывая об этой идее. Однако и эта мера выглядит очень зыбко, поскольку даже в этом случае речь идет об использовании прибыли, которая хотя бы косвенно, но также принадлежит российскому государству.
В случае же, если Запад пойдет по самому радикальному пути и просто конфискует российские активы, невзирая на все юридические преграды, то Москва может использовать это как аргумент в свою пользу. «Пока мы можем только фантазировать на этот счет, но реакция России может быть такой: вы конфисковали наше имущество, передали его Украине — будем считать, что это плата Украине за те территории, которые вошли в состав Российской Федерации», — полагает, например, Иван Тимофеев, программный директор РСМД.
По словам эксперта, при таком сценарии Москва сможет не только дополнительно легитимировать вошедшие после референдумов территории, но и закрыть вопрос компенсаций Украине за ущерб от военных действий.
Кроме того, такие ухищрения будут стоить ЕС огромных репутационных потерь. Если Брюссель продавит свое решение, это будет очень скверным сигналом для других инвесторов: им станет понятно, что любая иностранная собственность может быть отчуждена просто потому, что Брюсселю чем-то не угодили ее владельцы. В первую очередь это касается Китая: на конец 2021 года только накопленные им прямые иностранные инвестиции в ЕС достигли 155 млрд долларов.
Наконец, такой прецедент, скорее всего, будет иметь прямые политические последствия, неблагоприятные уже для самого ЕС. «На территории России и других недружественных, с точки зрения Европы, государств, например Сирии или Ирана, европейское имущество автоматически подпадет под такой же режим в силу принципов реторсии, которое прописано в международном праве», — напоминает Олесь Груздев, юрист Forward Legal.
То же самое касается наделения России статусом «спонсора терроризма». Даже если использовать иезуитскую логику, в рамках которой закрепление этого статуса за Россией на уровне всех стран западного мира позволит преодолеть действие государственного иммунитета, это приведет к самым непредсказуемым последствиям для всей системы глобальной безопасности.
«Ясно, что резолюция Европарламента имеет популистский характер и ничего, кроме вреда Европе, принести не сможет. А вот конкретно для США такой шаг будет чреват еще и тем, что, скорее всего, закроет один из последних каналов сотрудничества с Москвой по борьбе с терроризмом, который очень важен для обеих сторон. Думаю, что даже сейчас какой-то обмен информации по нему идет», — полагает Иван Тимофеев.
Именно поэтому в Белом доме неоднократно заявляли, что не стремятся признавать за Россией такой статус, несмотря на радикальные заявления некоторых конгрессменов и сенаторов. Своеобразное, но по-своему логичное объяснение этой позиции дал госсекретарь Энтони Блинкен, когда сказал, что введенные против России санкции и так фактически равносильны ее включению в такой список. В свою очередь, постпред США при ОБСЕ Джеймс Гилмор заявил, что, если Россия окажется в их списке, это может помешать «зерновой сделке».
Пока единственное что в этом контексте готов рассматривать Белый дом, — признание террористической структурой ЧВК «Вагнер». В Конгресс США уже внесен соответствующий законопроект. Если он вступит в силу, то в течение 90 дней российская ЧВК будет признана иностранной террористической организацией. Это позволит американцам уголовно преследовать членов этой структуры по всему миру, а также внимательно следить за ее активами.