Как и тридцать лет назад, неуправляемые долги африканских стран — это головная боль не только заемщиков, но и кредиторов
По завершении пандемии COVID-19 вновь встала во весь рост проблема, которая, как казалось, была решена двадцать лет назад — чрезмерная задолженность африканских государств. К 1990-м годам африканские страны накопили значительные долги перед официальными кредиторами (МВФ, международными банками развития и западными странами-кредиторами). Это отличало их от стран Латинской Америки, которые брали большие займы у частных кредиторов. К 1995 году долг Африки вырос до 50% ВВП, а на его обслуживание уходило 7,1% ВВП, или 36% африканского экспорта. Растущие опасения по поводу устойчивости долга привели к серии программ по облегчению бремени задолженности, которые реализовывались с конца 1990-х по 2000-е годы.
В 1996 году МВФ и Всемирный банк выступили с инициативой по облегчению долга бедных стран с крупной задолженностью (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC), за которой три года спустя последовала расширенная инициатива HIPC. Это позволило списать большую часть долга перед многосторонними кредиторами. Затем, в 2006 году, последовала Многосторонняя инициатива по облегчению бремени задолженности (MDRI) и реструктуризация суверенных долгов через Парижский клуб (ПК). Всего официальные кредиторы предоставили помощь на сумму более 100 млрд долларов более чем 40 странам, из которых около 85% находятся в Африке.
По результатам имплементации всех этих инициатив в период с 1995 по 2007 год внешний долг Африки южнее Сахары (далее просто Африки) сократился до 21% ВВП, а платежи по обслуживанию внешнего долга — до 5,5% ВВП (19% экспорта). Казалось бы, проблема решена и страны Африки, учтя опыт прошлого, будет следовать более ответственной долговой стратегии. Были разработаны методики оценки устойчивости долга. МВФ и Всемирный банк организовали обучение сотрудников министерств финансов этим методикам, внедряли системы управления долгом. В ходе ежегодных консультаций с МВФ долговая ситуация анализировалась и обсуждалась. Но все это не пошло впрок: Африка, которой простили навес задолженности, постепенно начала накапливать долги по новой. И к 2019 году, накануне эпидемии COVID-19, общий внешний долг африканских стран вырос до 41% ВВП. А с учетом внутренних инвесторов долговая нагрузка африканских стран уже была сопоставима с уровнем долга 1995 года – в среднем по региону 50% ВВП. При этом простое правило для долговой устойчивости состоит в том, что долг развивающихся стран не должен превышать 40% ВВП.
Большинство африканских стран отреагировали на эпидемию COVID-19 в соответствии с рекомендациями ВОЗ и МВФ — ввели жесткие карантинные меры и энергично увеличили расходы на поддержку экономики. В результате резкого падения темпов роста экономики сократился сбор налогов, выросли расходы и дефицит бюджетов. К концу 2020 года общий долг африканских государств достиг 57% ВВП. Дело усугубилось тем, что в следующие два года рост инфляции привел к резкому ужесточению денежной политики в развитых странах, прежде всего в США и еврозоне. Учитывая глобальный рост процентных ставок и повышенную волатильность цен на продовольствие и сырьевые товары, африканским странам стало еще труднее обслуживать свои долги. Долговая петля затягивается вновь: долг не дает расти, отсутствие экономического роста не дает возможности выплатить долг. Круг замыкается. На повестку дня вновь встала проблема реструктуризации долгов африканских государств.
Чтобы лучше понять динамику процесса, можно посмотреть на то, как развивались события в Гане — стране, которая часто считалась образцом для подражания для других стран континента. Гана — это одновременно и пример африканской демократии: страна не управлялась военными диктаторами или пожизненными президентами, как это часто бывает в Африке, — и в то же время пример достаточно успешного экономического развития.
Гана получила независимость первой из африканских стран — в 1957 году. Хотя ее развитие не всегда было гладким, Гане повезло в том, что в отличие от многих соседей ей удалось избежать гражданских конфликтов и войн. С середины 2000-х, пережив в разное время и периоды успеха, и периоды упадка, Гана вступает на путь быстрого экономического роста. После 2005 года вплоть до пандемии экономика росла в среднем на 6,5% в год, что существенно выше среднеафриканских темпов роста (4,6%). Это ускорение было отчасти связано с благоприятными ценами на основные экспортные товары Ганы — золото и какао, и с началом добычи нефти в 2011 году, но во многом благодаря созданию стимулирующего делового климата и усилиями по развитию человеческого капитала. В результате Гана — один из лидеров среди стран Африки по доходу на душу населения, который по паритету покупательной способности превышает 6000 долларов, что почти в полтора раза выше среднеафриканского уровня. При этом Гана сумела распределять плоды экономического роста более или менее равномерно, что тоже не всегда характерно для Африки. Страна сократила уровень бедности вдвое — с 53% в 1991 году до 24% в 2012-м.
Экономические достижения Ганы и относительная политическая стабильность позволили ей стать первой страной Черной Африки помимо ЮАР, получившей доступ к международному рынку капитала. В 2007 году Гана вышла на рынок суверенных облигаций и впоследствии разместила еще несколько выпусков. К 2020 году экономика Ганы подошла в неплохой форме, хотя государственный долг в 58% ВВП был существенно выше, чем рекомендуется для развивающихся стран.
Длительный период экономического роста был прерван эпидемией COVID-19. Экономика Ганы, подорванная карантинами и спадом экспорта, выросла в 2020 году лишь на 0,4 процента, что в расчете на душу населения означало падение уровня жизни. При этом правительство, следуя кейнсианским заветам и советам международных организаций, щедро финансировало инвестиционные проекты, субсидии и социальные расходы.
Видимо, власти Ганы, как и многие другие правительства африканских стран, перестарались, копируя экономическую политику Европы и США. Молодое африканское население почти не пострадало от ковида, избыточная смертность в Африке была гораздо ниже, чем в Европе и Америке. Однако карантинные меры и чрезвычайные бюджетные расходы привели к тому, что экономический корабль Ганы получил мощный удар ниже ватерлинии и начал набирать воду. Дефицит бюджета в 2020 году составил 17,4% ВВП, а госдолг к концу года подскочил до 72% ВВП.
Власти и финансовые рынки оценили перспективы надвигающегося кризиса не сразу. Еще в марте 2021 года Гане удалось разместить новый выпуск гособлигаций на международном финансовом рынке. В этом же году бюджет был сведен с дефицитом 12% ВВП — это говорит о том, что растущий долг не вызвал активных усилий правительства Ганы по балансированию бюджета. Однако уже в конце 2021-го ситуация стала меняться и пассажиры побежали к шлюпкам.
Рост долга привел к снижению кредитного рейтинга, уходу инвесторов-нерезидентов с внутреннего рынка облигаций и в итоге к потере доступа к международным рынкам капитала. Эти события, усугубленные скачками сырьевых цен в 2022 году, привели к 50-процентному обесценению национальной валюты — седи, скачку инфляции (до 54% в конце 2022 года) и снижению валютных резервов до чрезвычайно низкого уровня — 1,1 млрд долларов. При этом попытки сократить дефицит бюджета оказались безуспешными в силу низкой управляемости бюджетного процесса (значительная часть бюджетных трат осуществлялась со счетов автономных агентств).
Отсутствие внешнего финансирования бюджета привело к повышенному спросу на финансирование на внутреннем рынке. Однако выпуски внутренних долговых бумаг стали слишком дорогими, и правительство было вынуждено обратиться к прямому монетарному финансированию центрального банка и накоплению задолженности по бюджетным обязательствам. В конце 2022 года Гана находилась в состоянии острого бюджетного, финансового и социального кризиса, при этом ее долг достиг 89% ВВП. Осенью 2022-го Гана активизировала переговоры с МВФ о стабилизационной программе. В декабре она остановила платежи по внешнему долгу и в начале 2023 года была вынуждена провести частичную реструктуризацию обязательств по внутреннему долгу.
Инициативы международных финансовых институтов по облегчению долгового бремени не пошли континенту впрок: со второй половины 2000-х годов Африка стала снова быстро наращивать задолженность
Здесь мы на время оставим Гану и вернемся к общей проблеме реструктуризации долгов.
Предвидя риск вызванных пандемией долговых кризисов, в ноябре 2020 года «Большая двадцатка» учредила «Общую основу для урегулирования задолженности» (Common Framework for Debt Treatments). В рамках этого подхода все кредиторы из G20 и Парижского клуба (ПК) согласились в принципе координировать списание долга. На практике, однако, реализация Common Framework оказалась непростым процессом, в основном потому, что структура кредиторов африканских государств радикально поменялась.
Долговая проблема образца 2020 года, хотя по масштабам и напоминает ситуацию середины 1990-х, отличается от нее несколькими важными моментами. Во-первых, изменился состав официальных кредиторов. Если в прошлом это были в основном западные страны и международные организации, находящиеся под их контролем, то в 2019 году доля стран-кредиторов, входящих в ПК, резко упала. Среди иностранных официальных кредиторов важную роль стали играть так называемые новые кредиторы — прежде всего Китай, но также страны Персидского залива и Индия, которые не входят в ПК.
Во-вторых, многие страны Африки сумели выйти на международные финансовые рынки, разместив там свои облигации. Таким образом в числе кредиторов появились международные частные инвесторы — инвестиционные фонды. И наконец, во многих странах Африки был создан внутренний рынок суверенных обязательств, и правительства стали финансировать дефицит бюджета, продавая гособлигации местным банкам.
И если раньше, чтобы списать долг страны, западным странам надо было договориться о параметрах реструктуризации между собой и затем просто поставить в известность МВФ и Всемирный банк, которые принимали это к сведению при составлении своих программ, то теперь появился Китай и другие «новые» кредиторы, с которыми у «старых» отношения натянутые, если не конфронтационные. Помимо этого во многих случаях успешная реструктуризация невозможна без инвестиционных фондов, у которых свое мнение о целях процесса и своем месте в нем. Наконец, важными акторами стали местные банки, которые могут держать до половины национального долга, списание которого может подорвать финансовую систему страны. Тем самым на переговорах по облегчению долга возникает ситуация лебедя, рака и щуки, что не способствует быстрому решению проблемы. Неудивительно, что пока что в рамках Сommon Framework только четыре страны — Чад, Замбия, Эфиопия и Гана — подали заявки на реструктуризацию. Это при том, что, по оценке МВФ, около 60% развивающихся стран с низким уровнем дохода подвержены высокому риску долгового кризиса или уже вступили в него. Большинство из них — в Африке.
В 2023 году для Ганы забрезжил свет в конце туннеля. Достижение рамочного соглашения с комитетом кредиторов, сформированным на базе Common Framework, создало возможность предоставления в мае 2023 года кредита МВФ в размере 3 млрд долларов. Трехлетняя программа Фонда предусматривает проведение бюджетной консолидации, реформирование крупнейших предприятий с государственным участием, снижение топливных субсидий. Монетарное финансирование бюджета должно быть прекращено. Для решения долговой проблемы в течение полугода правительство Ганы обязалось заключить соглашения о реструктуризации с двусторонними официальными кредиторами, а в течение года — с иностранными частными кредиторами по еврооблигациям. Новое финансирование будет предоставляться только международными финансовыми организациями, участие двусторонних кредиторов ограничено лишь реструктуризацией долга. Однако, по оценке Фонда, без реструктуризации долга его уровень к концу программного периода будет таким же, как и в начале.
Многие другие африканские страны могут вскоре обнаружить себя в похожей ситуации, и тогда, если взаимодействие кредиторов не наладится, Африке не миновать системного долгового кризиса.