Механизмы, с помощью которых правительство управляет экономикой, могут стать эффективнее: резервы кроются в тщательном анализе заложенных в них конкретных мер, а также в более четких целевых показателях
В 2024 году в России завершилась реализация 14 национальных проектов, а в 2025-м начали действовать 20 следующих. Некоторые из них стали естественным продолжением первой волны, другие — принципиально новые. При этом полного анализа эффективности нацпроектов как главного инструмента управления экономикой и другими сферами в публичном доступе нет. В прошлом году Счетная палата по поручению президента провела аудит их реализации в 2019–2024 годах, но это закрытый документ.
В 2019–2024 годах на нацпроекты предполагалось потратить 25,7 трлн рублей, в том числе 13,1 трлн — из федерального бюджета, но, по оценкам экспертов, в итоге из казны было выделено почти 16 трлн: свои коррективы внес ковид. На 2025–2030 годы на эту статью расходов предусмотрено уже 53,4 трлн рублей, в том числе 40,75 трлн из федерального бюджета.
Несмотря на отсутствие комплексного анализа, изучение материалов Счетной палаты, а также сопоставление целевых показателей нацпроектов с экономической статистикой (фактически достигнутыми результатами) позволяют увидеть, что этот инструмент может стать эффективнее. Как, впрочем, и другие инструменты стратегического управления и планирования, которые активно использует правительство: федеральные проекты, специальные инвестиционные контракты, инфраструктурные бюджетные кредиты (ИБК) и разного рода реестры и информационные системы.
Резервов повышения эффективности несколько: более тщательный подбор целевых показателей; серьезная оценка результативности входящих в нацпроекты федеральных проектов и заложенных в них мер; содержательные (а не формальные) критерии отбора региональных объектов, которые включаются в любой национальный или федеральный проект, претендуют на получение ИБК и т. д.; верхнеуровневое управление всей системой инструментов с постоянным анализом, не отклоняемся ли мы от национальных целей.
Классическим примером того, как можно достичь формальных показателей, но не решить свою главную задачу, служит нацпроект «Жилье и городская среда» 2019–2024 годов. В частности, предполагалось, что в его рамках в стране с 2018 по 2023 год будет возведено 372 млн кв. м жилья в виде многоквартирных домов, но фактически было сдано лишь 270 млн. Нужные до общего показателя метры нацпроект «добрал» за счет индивидуального жилищного строительства, однако это сомнительный результат: сюда также могли войти старые, но недавно зарегистрированные дома и дачи. Важно учесть и то, что недвижимость возводилась преимущественно в Москве и области, а также в ряде других мегаполисах, тогда как многие регионы, где требовалось обновить жилой фонд, остались не у дел. Так, согласно рейтингу регионов по строительству жилья от РИА «Новости», только в девяти регионах (в том числе в Ленинградской и Московской областях) в прошлом году ввели больше 1 кв. м на человека, а, например, на Чукотке, в Мурманской и Магаданской областях объемы ввода составили 0,1–0,2 кв. м, то есть новых домов фактически не появилось. В результате в малонаселенных регионах цены на недвижимость почти сравнялись с ценами в развивающихся мегаполисах, что серьезно снизило уровень жизни граждан. Например, в Чукотском автономном округе, по данным Минстроя, «квадрат» сегодня стоит более 265 тыс. рублей.
Но главным «багом» нацпроекта «Жилье», безусловно, стал неверный выбор целевых показателей: в него заложили просто ввод квадратных метров — не показатель доступности недвижимости для покупки, не уровень обеспеченности жильем, не средний возраст фонда.
Второй проблемой стала запущенная в 2020 году без связи с нацпроектом программа льготной ипотеки. Скорее всего, банки и застройщики, настаивая на ее продлении, апеллировали как раз к показателю ввода жилья из нацпроекта: мол, надо достигать целевых показателей по вводу домов, а если не будет спроса — не будут строить. На деле же такое субсидирование сильнейшим образом разогнало цены, а предложение за спросом не подтянулось. Подобных последствий никто не ожидал.
В результате мы получили резкое снижение доступности жилья и массовое строительство студий под льготную ипотеку, совершенно непригодных для семей с детьми (подробнее см. статью «Жилищный бум, но не тот», «Монокль» № 41 за 2024 год). Банк России в 2025 году на основании собственного индекса, отражающего площадь квартиры, которую трудоспособный гражданин способен купить в ипотеку (при расходовании на обслуживание кредита половины средней заработной платы), констатировал: сегодня, в условиях высоких процентных ставок, доступность жилья находится на очень низком уровне (в 2018 году на вторичном рынке в кредит можно было приобрести около 35 кв. м, сейчас лишь 20), а широкое распространение субсидий на недвижимость, в частности реализация безадресной массовой программы льготной ипотеки, повысившей спрос, привело к стремительному росту цен.
Да, обеспеченность жильем за время действия нацпроекта выросла с 24,3 до 29,4 кв. м на человека к 2024 году. Но даже в крошечной Японии на человека приходится в среднем 42 кв. м, не говоря уже о других странах. По свежим оценкам «Дом.РФ», более чем 43% российских семей не хватает минимум еще одной комнаты. При этом средний размер построенных квартир в России в 2024 году не превышал 79 «квадратов» — это меньше, чем в Белоруссии (92), Германии (96) и даже в маленьких Венгрии (97) и Молдове (102).
Похоже, отчасти выводы были сделаны. Задача нового национального проекта «Инфраструктура для жизни» — ввести к 2030 году более 660 млн кв. м. Правда, нацпроект «Жилье», работавший в 2019–2024 годах, показал, что сами по себе объемы ввода не обеспечивают доступности жилья, тем более что наши девелоперы — частные компании и заставить их строить столько, сколько нужно, невозможно. Но в документ добавлена и другая задача: довести обеспеченность жильем до 33 кв. м на человека — и это все еще очень скромно по мировым меркам.
Прошлой осенью премьер-министр РФ Михаил Мишустин поручил Минстрою совместно с Минэкономразвития, «Дом.РФ» и Фондом развития территорий подготовить комплексный доклад об управлении рисками в жилищном строительстве — с анализом модели проектного финансирования, модели управления показателем доступности первичного жилья, расчетом качества строительных объектов и обеспечением обратной связи от граждан. Минстрою и Минэкономразвития также надо было «оценить необходимость включения в единый план по достижению национальных целей развития» дополнительных индикаторов, отражающих уровень доступности жилья и его ключевые факторы (стоимость строительства, ипотечный платеж), и согласовать эти показатели на уровне регионов и опорных населенных пунктов с приоритетами пространственного развития. Доклад должен был быть подготовлен к 1 декабря 2025 года, но в публичном поле его нет.
Пример другого рода — нацпроект «Малое и среднее предпринимательство». Тут целевые показатели были верными, однако главного достичь не удалось.
В частности, проект предусматривал увеличение числа занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей и самозанятых, до 25 млн человек к 2024 году. С самозанятыми дело пошло довольно быстро: к нужному сроку в стране их было более 15 млн, так что итоговый показатель оказался даже перекрыт: число россиян, работающих в МСП, включая ИП и самозанятых, достигло 29,3 млн человек.
Но вот вторая важная задача — повышение доли МСП в ВВП до 32,5% к 2024 году — так и не была решена: эта цифра, по расчетам Росстата, осталась ниже 22% (для сравнения: в Японии и США малое и среднее предпринимательство обеспечивает 56% ВВП, в Финляндии — 60%, в Италии — 68%). Не помогли ни субсидированный лизинг, ни льготные кредиты, ни цифровая платформа, «ориентированная на информационную поддержку производственной и сбытовой деятельности», ни даже увеличение закупок у МСП со стороны крупных заказчиков. Почему так произошло? Скорее всего, дело в том, что многочисленные меры поддержки МСП в реальности охватывали ничтожно малую часть предпринимателей, причем преимущественно лучших заемщиков, которые и так легко могли взять кредит. Льготные ссуды получили лишь 2% субъектов МСП, госгарантии — 0,27%. Большие компании быстро насоздавали кучу мелких предприятий, которые пользовались льготами, а действительно нуждавшиеся в них заемщики остались за бортом. Это видели даже в самих кредитных организациях: в частности, Ассоциация российских банков указывала на недостатки программы льготного кредитования МСП (так называемой программы 1764) и предлагала ее переформатировать — например, поднять размер субсидии, но при этом ограничить сумму 250 тыс. рублей в год (в правилах естественным ограничением служил лишь максимальный размер кредита в 2 млрд рублей и начисляемые на него проценты). При таком подходе у банков не возникло бы соблазна выдавать по льготным программам как можно более крупные займы (в портфеле льготных кредитов МСП встречались ссуды размером в миллиард рублей!) и можно было бы охватить 85,2% заемщиков. Однако предложения АРБ не были услышаны.
В правительстве надеялись, что переход с федеральной инвестиционной программы на реестр объектов капстроительства поможет сделать капвложения прозрачнее и эффективнее. Но этого не случилось
А достижение в виде большого числа самозанятых, как оказалось было фикцией, и с ними теперь активно пытаются разбираться налоговые и трудовые регуляторы: многие самозанятые оказались обычными наемными работниками, а вовсе не новоиспеченными предпринимателями.
С 2025 года действует новый федеральный проект «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» как часть нацпроекта «Эффективная и конкурентная экономика». Но в нем перечислены все те же меры: льготный лизинг и гарантии, закупки у МСП, развитие Цифровой платформы МСП.РФ, федеральная программа «Мама-предприниматель» и т. д.
При этом цели «материнского» нацпроекта в части МСП звучат довольно амбициозно: увеличить выручку малых технологических компаний к 2030 году минимум в семь раз по сравнению с 2023-м (с 280 млрд до 1,95 трлн рублей) и обеспечить реальный рост дохода на одного работника субъекта малого и среднего предпринимательства в 1,2 раза больше, чем рост валового внутреннего продукта. В принципе, «отпочковавшиеся» от крупных компаний субъекты МСП вполне могут помочь с получением нужных цифр, но будет ли это означать реальное развитие малого бизнеса? А показатель «Доля МСП в ВВП» из целевых, к сожалению, убран.
Нацпроекты первой волны вобрали в себя некоторые так называемые приоритетные проекты, которые реализовывались с 2006 по 2018 год. Пожалуй, самым заметным из них был «Развитие АПК». Сейчас трудно поверить, что его критиковали за отказ от прямых госвливаний и дотирования. Основным механизмом проекта был новаторский по тем временам механизм субсидирования кредитов аграриям, лизинг техники и скота, заодно были установлены квоты и таможенные пошлины на импортное мясо и отменены пошлины на оборудование для животноводства. Цели были максимально четкими: увеличение объемов поставляемого мяса и молока на определенный процент и стабилизация поголовья крупного рогатого скота. Операторами господдержки стали Росагролизинг и Россельхозбанк. Оглядываясь назад, нельзя не признать успешность проекта: российский АПК в первый же год начал заметно наращивать производство — и это при том, что ставка была сделана на малые хозяйства.
Но, как показали более поздние федеральные и национальные проекты, четкие показатели и простые способы вроде субсидирования ставок дают сбой при попытке управлять более сложными системами. Почему получилось с АПК, но не получилось с МСП? Механизмы вроде бы использовались те же: такие же четкие и измеримые показатели, льготный лизинг и кредиты, государственный оператор, на сей раз в виде Корпорации МСП, массированная информационная поддержка. Может быть, для малого бизнеса этого недостаточно, поскольку он слишком разнороден и зависит от гораздо большего числа переменных?
С 2016 года в стране действовал приоритетный проект «Малое и среднее предпринимательство», который потом трансформировался в одноименный нацпроект, а теперь продолжает существовать в виде федерального проекта в рамках «Эффективной и конкурентной экономики». Если посмотреть на содержание первого, десятилетней давности, документа и сравнить с нынешним, легко увидеть, что за все эти годы оно практически не изменилось. Хотя провести аудит заложенных мероприятий стоило еще в 2018-м.
Можно предположить, что расширение перечня нацпроектов до 20 и фокусировка на отдельных отраслях — это попытка вернуться к успешному опыту программы развития АПК. Развитие технологических малых компаний — задача куда более ясная, чем развитие всего малого бизнеса. Недаром Михаил Мишустин, презентуя в конце 2024 года перед депутатами новые нацпроекты, подчеркнул, что восемь из них, связанные с технологическим лидерством («Новые технологии сбережения здоровья», «Беспилотные авиационные системы» и др.), «максимально нацелены на результат». «В них закреплены конкретные перечни продукции и ее количество. Проработана и правовая основа для их реализации. Особенности были учтены в новом федеральном законе “О технологической политике”», — заявил тогда премьер.
Например, целевые показатели нового нацпроекта «Средства производства и автоматизации» таковы: прирост объема производства станкоинструментальной продукции для нужд различных отраслей промышленности на 103% по отношению к 2022 году (то есть вдвое), 25-е место Российской Федерации в рейтинге по показателю плотности роботизации (сейчас 43-е), плотность роботизации — 145 единиц на 10 тыс. человек.
Или вот нацпроект «Беспилотные авиационные системы»: доля отечественных БАС в общем объеме российского рынка, включая самолеты, вертолеты и мультироторы, должна составить 70,3%, а объем российского рынка БАС к 2030 году — достигнуть 46 230 единиц. Что до конкретных мер, то в паспорте федерального проекта «Стимулирование спроса на отечественные БАС» указаны как хорошо знакомый нам льготный лизинг, так и новые шаги, в том числе гражданский госзаказ: оснащение беспилотниками Роскадастра, Росстройконтроля, Роснедр, Росгвардии и других похожих госучреждений, а также школ и колледжей.
Если судить по числу всевозможных государственных информационных систем и реестров, может создаться впечатление, что составление разнообразных списков само по себе является способом управления. В реальности это не так, ГИСы и реестры часто просто «висят в воздухе».
Так случилось, например, с Реестром объектов капитального строительства (РОКС), который появился в 2024 году, заменив Федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП). Подавалось создание реестра как часть нового подхода к управлению государственными капитальными вложениями, а его формирование и ведение, включая согласование и мониторинг строительства, должны были полностью интегрироваться в государственную информационную систему управления общественными финансами «Электронный бюджет». В правительстве надеялись, что это обеспечит прозрачность всех процедур, уменьшит время на принятие решений о капитальных вложениях и в целом позволит сократить инвестиционно-строительный цикл.
Инвестиции в основной капитал по итогам 2025 года снизились до 42,6 трлн рублей, государство играет все более важную роль в инвестиционном процессе
Но недавно Счетная палата опубликовала отчет, согласно которому переход с ФАИП на РОКС не дал ожидаемых результатов. Недостатки ФАИП (позднее утверждение проектной документации, перенос сроков ввода объектов) сохранились. Более того, ни один федеральный орган исполнительной власти не наделен полномочиями по реализации РОКС в целом — Минстрой только ведет реестр. Правительственная комиссия по региональному развитию, которая рассматривает объекты капстроительства (ОКС) для их включения в РОКС, принимает решения в отсутствие формализованных критериев.
При этом проблема с объектами есть. Выборочный анализ данных об изменении стоимости и сроков ввода в эксплуатацию 384 ОКС федерального значения стоимостью более 3 млрд рублей каждый показал, что перенос сроков строительства отдельных объектов варьируется от года до восьми лет, а расходы в некоторых случаях увеличиваются в 6–8 раз. Например, сооружение Камчатской краевой больницы заняло четыре с лишним года вместо двух и обошлось в 13,2 млрд рублей вместо запланированных 8,2 млрд.
В среднем ежегодно сроки сдачи сдвигаются почти у 70% объектов. Причины — отсутствие оборудования, низкая производительность труда, необходимость корректировки проектных решений или повторного прохождения экспертизы, удорожание строительно-монтажных работ, логистические сложности, увеличение мощности объекта и т. д. Но есть и системная проблема — в реестр постоянно включаются объекты, не готовые к строительству: без проектной документации, правовых актов, требуемой детализации и пр. Естественно, сдать их вовремя, уложившись в оговоренные суммы, просто невозможно. Проверять содержимое РОКС на предмет эффективности выделяемых денег и того, не продолжают ли средства поступать и после окончания строительства (как было с яхтенной мариной в Севастополе), должны Минэкономразвития и Минфин, но по разным причинам подобный мониторинг не дает результатов.
Еще один важный штрих: далеко не все объекты капстроительства внесены в схемы территориального планирования, то есть РОКС и эти схемы как инструменты слабо связаны между собой.
С «начинкой» нацпроектов тоже не все гладко, особенно если речь идет о строительстве объектов в регионах. Например, выборочно проверив, как субъекты РФ тратили деньги, выделенные в рамках нацпроекта «Безопасные качественные дороги» на прокладку трасс, соответствующих нормативам (это главный целевой показатель), Счетная палата констатировала: средства федерального бюджета использовались с нарушениями и недостаточно экономно. Государственные заказчики в проверенных регионах (Нижегородской и Тамбовской областях и Республике Саха) в 2021–2024 годах допустили многочисленные нарушения при реализации госконтрактов на строительство и капитальный ремонт автомобильных дорог: завышали стоимость и объемы проводимых работ, принимали и оплачивали невыполненную или некачественную работу, срывали сроки, не осуществляли претензионно-исковой работы в нужных объемах.
Недостаточно результативным по итогам 2021–2024 годов Счетная палата признала и федпроект «Чистая вода»: 119 объектов не были сданы вовремя, вместо них в результаты включили объекты, построенные или реконструированные в рамках иных федеральных проектов и уже учтенные там в качестве их собственных результатов.
Этот проект также можно назвать примером недостаточно проработанного содержания. Его главной целью было улучшить ситуацию с питьевой водой, но единственным критерием отбора регионов для предоставления субсидии на реконструкцию или строительство нужных сооружений был… просто факт реализации на территории субъекта РФ регионального проекта, включенного в ФП «Чистая вода». «Порядок расчета размера субсидии, предоставляемой субъекту Российской Федерации, учитывает численность населения, долю населения, обеспеченного качественной питьевой водой… а также предельный уровень софинансирования расходов из федерального бюджета. В то же время данные о фактическом технико-экономическом состоянии систем водоснабжения, используемых для обеспечения населения питьевой водой, в том числе о степени износа действующих систем водоснабжения, в указанном порядке расчета размера субсидий не учитываются», — говорится в документе Счетной палаты. В результате показатели, запланированные в рамках ФП «Чистая вода» по стране в целом, были достигнуты формально — за счет изменения плановых значений, диспропорции на региональном уровне, а также учета в итоговом результате объектов, построенных без привлечения субсидий из федерального бюджета.
В завершение стоит упомянуть механизм инфраструктурных бюджетных кредитов, появившийся в 2021 году. Такие займы выдаются регионам под 3% на срок до 15 лет и идут в основном на модернизацию ЖКХ и транспорта, сейчас на них выделяется 250 млрд рублей в год. Однако у ИБК есть ряд недостатков, серьезно снижающих их эффективность: по данным Счетной палаты, не установлены критерии и механизмы выбора регионами инфраструктурных проектов. Соглашения о предоставлении бюджетных средств носят формальный характер, поскольку никакой ответственности за недостижение заявленных субъектами РФ социально-экономических эффектов и занижение первоначально заявленных характеристик нет. С результатами ИБК тоже проблема: регионы не очень понимают, как их считать. Для большинства инфраструктурных проектов в сфере инженерно-коммунальной, социальной, дорожной и транспортной инфраструктуры установлен плановый показатель по вводу… жилья, удивляются в Счетной палате. Попытки спрогнозировать бюджетные эффекты тоже не всегда оказываются удачными: в 32 регионах плановые значения поступления налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет субъекта от проектов, на которые выданы ИБК, не достигнуты в половине случаев — на 50%. Аудиторы Счетной палаты предложили Минфину учесть это при разработке нового механизма — казначейского инфраструктурного кредита.
Только в 2026 году на нацпроекты из федерального бюджета будет выделено 6,7 трлн — на 11% больше, чем в 2025-м. В том числе 1,16 трлн — на 21% больше, чем годом ранее, — планируется потратить на капитальные вложения в соответствии с РОКС. Это серьезные суммы; для сравнения: все расходы федерального бюджета в 2026 году составят 44 трлн. По оценкам МВФ, наша доля госрасходов в ВВП находится на том же уровне, что у США и Китая (37% против 38 и 33% соответственно), хотя в Европе это 50% и больше.
Инвестиции в основной капитал по итогам 2025 года достигли 42,6 трлн рублей и продолжают снижаться: госсектор берет на себя все больше в инвестиционном процессе. Бюджету приходится постоянно искать компромиссы между расходами, которые нельзя сократить, и уменьшающимися доходами от нефтегазовой отрасли, а последнее повышение налогов на малый бизнес и потребление (в виде увеличения НДС с 20 до 22%) еще не «переварилось». В этой напряженной ситуации особенно важно, чтобы бюджетные траты были как можно более эффективными. А значит, стоило бы оценить их результативность, причем проверить не только отдельные показатели (например, вовремя ли построен объект, на который выделены средства из казны), но и проанализировать, какой эффект для экономики региона или всей страны имел тот или иной федеральный или национальный проект.