Третье дополнительное соглашение к Конвенции о сохранении и устойчивом использовании морского биологического разнообразия в районах за пределами действия национальной юрисдикции, открытое к подписанию в сентябре 2023 года, пока вызывает у российских экспертов здоровый скептицизм.

Однако в последнее время внутри России начала набирать обороты дискуссия относительно возможности выхода (денонсации) Российской Федерации из-под режима Конвенции 1982 года под благовидным на первый взгляд предлогом защиты национальных интересов в Арктике. По нашему мнению, это было бы стратегической ошибкой для страны. Данный вывод требует развернутой аргументации, которой и посвящена эта статья.

Короткая память

Начнем с того, что по досадному недоразумению КМП в России все чаще преподносят как документ, навязанный нам США и странами «коллективного Запада», а в качестве предпочтительной модели поведения преподносится пример Соединенных Штатов, которые Конвенцию 1982 года не подписали и не ратифицировали, то есть действуют в масштабах всего Мирового океана якобы вне ее рамок.

В действительности СССР и США были одними из основных инициаторов разработки этого международного соглашения, призванного ввести универсальные правила поведения в Мировом океане, использования и эксплуатации его пространств и ресурсов. В этом, безусловно, были заинтересованы как обе стороны, так и все крупнейшие морские державы того времени, осуществляющие те или иные виды морехозяйственной деятельности. США также преследовали свои цели — в частности, положить конец так называемой ползучей юрисдикции, когда те или иные страны выдвигали претензии на расширение своих прав в прилежащих к их берегам морских акваториях.

Для СССР было важно наделить своих союзников — развивающиеся страны — дополнительными правами и полномочиями по использованию морских пространств и ресурсов. Неслучайно среди американских обвинений в пользу отказа от присоединения к Конвенции звучали тезисы о «социалистической», а не «капиталистической» ориентированности КМП.

Изначально эти претензии касались правового режима разработки глубоководных ресурсов Международного района морского дна (МРМД) под эгидой Международного органа по морскому дну (МОМД), которые были наделены статусом Общего наследия человечества (ОНЧ), а их разработка была обременена существенными финансовыми обязательствами в пользу развивающихся стран. В 1994 году США добились пересмотра части XI Конвенции 1982 года, но даже это уже не смогло изменить их общего отрицательного отношения к ней.

Далее. Было бы крайне наивно считать, что США остаются «вне рамок» Конвенции 1982 года только по причине ее формального непринятия. Американская сторона считает (насколько обоснованно, обсудим ниже), что Конвенция кодифицировала нормы международного обычного права — так называемый международный обычай. Последний в рамках статьи 38 Статута Международного суда ООН является, наряду с нормами договорного права, одним из источников международного права, но в отличие от договорных норм, которые обязательны для исполнения лишь участниками международного соглашения, нормы обычного права должны соблюдаться всеми членами международного сообщества без исключений. Соответственно, США настаивают на том, что, во-первых, они сами беспрекословно исполняют эти нормы, а во-вторых, все остальные страны, даже не участвующие в Конвенции 1982 года (например, Иран и Северная Корея), также обязаны им следовать.

Так, международным обычаем давно стало право любого судна в ситуации бедствия зайти в порт любого государства без получения какого-либо предварительного согласия со стороны последнего, хотя портовые воды — это всегда внутренние воды прибрежного государства, находящиеся под его полным государственным суверенитетом.

Установление режима исключительной экономической зоны (ИЭЗ) еще до принятия КМП стало достаточно распространенной практикой среди ряда прибрежных государств, а кодификация это режима в рамках Конвенции 1982 года сделала его нормой обычного права. Речь в данном случае идет о трансформации из lex ferenda (будущее право, желательная норма права) в lex lata (существующее право). На сегодня все страны вправе устанавливать или не устанавливать режим ИЭЗ путем официального заявления, но никто из них, например, не может претендовать на ее внешний лимит, превышающий 200 морских миль от исходных линий.

Однако до сих пор остается дискуссионным вопрос относительно конвенционных «новелл» - права транзитного прохода через международные проливы, режима разработки глубоководных ресурсов Мирового океана, установления внешних границ континентального шельфа (ВКГШ) – стали ли они уже действующими нормами обычного права, чтобы быть обязательными для всех, или лишь движутся в этом направлении?

Рассмотрим каждую из этих новелл подробнее.

Континентальный шельф: наглость — второе счастье?

В декабре 2023 года США в одностороннем явочном порядке — без обращения в Комиссию по границам континентального шельфа (КГКШ) — установили по своему усмотрению внешние границы своего континентального шельфа в различных районах Мирового океана (Арктика, Берингово море, Мексиканский залив, Марианские острова, Атлантика и Тихий океан).

Конвенция 1982 года наделила все имеющие выход к морю государства континентальным шельфом в пределах 200 миль от исходных линий. Помимо этого Конвенция предоставила возможность установить ВГКШ, если будут представлены убедительные геологические доказательства единства его природы с материком до определенных пространственных лимитов (350 морских миль от исходных линий либо 100 морских миль от изобаты — линии, соединяющей глубины, — в 2500 метров). Государства, обладающие протяженным континентальным шельфом, могут воспользоваться этими привилегиями, представленными Конвенцией 1982 года через специальный орган, ею созданный: Комиссию по границам континентального шельфа.

Обоснованием такого шага стала как раз ссылка на то, что нормы и положения ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года на сегодня стали нормами международного обычного права, а значит США могут использовать методологию установления ВГКШ, прописанную как в Конвенции 1982 года, так и более подробно раскрытую в Правилах процедуры и Научно-техническом руководстве КГКШ. При этом американские эксперты ссылаются на то, что положения ст. 76 пункта 8, касательно механизма их установления путем обращения в КГКШ, не обязательно должны рассматриваться как устоявшиеся нормы международного обычного права, а значит они могут действовать в одностороннем порядке.

Надо сказать, что декабрьская инициатива США по шельфу является прецедентной. За все время существования КГКШ в нее подано более 90 заявок, по целому ряду из них комиссия уже дала рекомендации, и позиция международного экспертного сообщества состоит в том, что на сегодня это единственный легитимный механизм установления внешних границ континентального шельфа.

В чем состоит замысел американцев, сказать сложно. Можно предположить, что США будут ждать реакции международного экспертного сообщества на свои действия. Вероятнее всего, часть данного сообщества, включая российское, расценит инициативу США как нелегитимную. Отсюда возможны два варианта развития событий: США присоединяются к КМП и на легальных основаниях подают заявку на расширение границ шельфа. Другой вариант более удобен для Вашингтона: США могут установить внешние границы континентального шельфа, оставаясь вне рамок Конвенции 1982 года, но получив одобрение КГКШ.

Надо отметить, что подобного рода правовая казуистика — отличительная черта Соединенных Штатов. Так, США считают, что правовой режим проведения морских научных исследований в пределах ИЭЗ прибрежного государства и на его континентальном шельфе, требующий получения формального согласия со стороны последнего, не распространяется на морские военные исследования, так как они не являются публичными и их режим не прописан в Конвенции 1982 года.

В отличие от США Россия действует в вопросах расширения внешних границ своего континентального шельфа в полном соответствии с буквой и регламентами КМП. Наша страна подала заявку в КГКШ еще в 2001 году, получила рекомендации ее доработать, представила в 2015 году обновленный вариант, который в 2021 году получил два дополнения. Шестого февраля 2023 года Россия получила рекомендации подкомиссии КГКШ, в рамках которых значительная часть российских претензий заявки 2015 года были фактически признаны бесспорными, но с рекомендацией предоставить дополнительные данные по бассейнам Амундсена и Нансена, а также хребту Гаккеля. Соответствующие частично пересмотренные представления были подготовлены Российской Федерацией в феврале и октябре 2023 года.

Таким образом, Россия использует механизмы Конвенции 1982 года для утверждения своих суверенных прав на расширенный континентальный шельф в Арктике. Выход из Конвенции будет автоматически предполагать постановку этого процесса на паузу. Принимая во внимание взаимное наложение претензий на континентальный шельф между Россией и Данией, Россией и Канадой в центральной части Северного Ледовитого океана, этот шаг может лишь усложнить решение этого вопроса. Наконец, это приведет к существенным репутационным издержкам для нашей страны.

Распространено мнение, что для определения границ шельфа в Арктике России надо было использовать секторальный подход, официально закрепленный в Постановлении Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 года.

Однако, во-первых, данный документ касается исключительно земель и островов, открытых и могущих быть открытыми, которые будут являться территорией СССР в рамках обозначенного сектора. В-вторых, как нам представляется, возрождение секторального подхода в Арктике применительно исключительно к континентальному шельфу было бы возможно лишь в одном случае — при согласии всех других арктических государств. Очевидно, что поддержки такой идеи не было и раньше, а в текущих международно-политических условиях она совсем невозможна.

Потенциальные потери

Безусловно, выход из Конвенции 1982 года не лишит Россию тех прав и полномочий, которые в ней зафиксированы и стали сегодня устоявшимися нормами международного обычного права. Например, этот шаг не может привести к ликвидации таких конвенционных режимов, как территориальное море, прилежащая зона, исключительная экономическая зона, континентальный шельф, которые зафиксированы в том числе в рамках национального законодательства Российской Федерации.

Однако целый ряд норм и положений на уровне международной доктрины права пока рассматриваются лишь как двигающиеся в сторону обычных норм права. Например, существуют споры, стало ли право мирного прохода военных кораблей через территориальное море зарубежного государства устоявшимся международным обычаем.

Так, Иран применительно к акватории Ормузского пролива считает, что неучастие в Конвенции 1982 года не обязывает его исполнять прописанную конвенционную норму — право транзитного прохода — в отношении еще одной страны, США, которая эту Конвенцию также не ратифицировала. Он обосновывает свою позицию тем, что право транзитного прохода — это исключительно договорная, а не обычная норма международного морского права, а значит, он не обязан ее соблюдать и здесь может быть введен более жестко регламентированный режим прохода, а именно мирный проход со всеми вытекающими отсюда ограничениями в рамках статьи 19.2 Конвенции 1982 года. США, со своей стороны, полагают, что транзитный проход стал нормой обычного права, а значит, они могут им пользоваться и вне рамок Конвенции.

Однако, если это до сих пор исключительно договорные нормы, то Россия вне рамок Конвенции не сможет ими пользоваться.

Как отстоять российский суверенитет Севморпути

Для нас применительно к Арктике встает вопрос, договорной или обычной нормой права являются положения статьи 234 «Покрытые льдом районы», позволяющие нам устанавливать более жестко регулируемый режим судоходства в пределах ИЭЗ на трассе Северного морского пути (СМП) с целью недопущения загрязнения морской среды в ходе осуществления судоходства.

Напомним, что положения этой статьи были пролоббированы в ходе проведения III Конференции ООН по морском праву (1973‒1982 гг.) Канадой при поддержке СССР. Как это ни парадоксально на первый взгляд, Соединенные Штаты согласились с возможностью включения ее положений в текст Конвенции 1982 года. С нашей точки зрения, это было связано с тем, что уникальность правового режима Арктики тогда никто не подвергал сомнению.

Положения этой статьи фактически предусматривают, что в пределах ИЭЗ покрытых льдов районов (последнее, как нам представляется, можно рассматривать как синоним Арктики) могут вводиться дополнительные меры регулирования судоходства, которые, однако, должны не противоречить Конвенции (например, носить недискриминационный характер) и быть направленными исключительно на защиту морской среды от загрязнения с судов. Как считается на уровне отечественной правовой доктрины, это позволяет нам закреплять те или иные положения в рамках своего национального законодательства, а последнее может носить более жестко регламентированный характер как по сравнению с другими нормами и положениями Конвенции 1982 года, так и, например, Полярного кодекса, утвержденного в рамках Международной морской организации (ИМО), ответственной за обеспечение безопасности судоходства.

С нашей точки зрения, эта норма КМП, известная как «арктическое исключение», может быть нами использована лишь в рамках участия в Конвенции 1982 года, так как вряд ли она может рассматриваться как обычная, а не договорная норма международного морского права в силу ее конкретно-пространственного применения (районы, большую часть года покрытые льдами). Тем более, что ее правоприменимость сейчас подвергается сомнению в силу постепенного уменьшения ледового покрова в Арктике.

Напомним, что Российская Федерация ввела разрешительный порядок прохода гражданских (торговых) судов по трассе СМП, зафиксировав эти правила в рамках национального законодательства (Закон об СМП, Кодекс торгового мореплавания). Затем в декабре 2022 года президентом был подписан федеральный закон, которым введен разрешительный порядок прохода в отношении военных кораблей и других государственных судов (запрос по дипломатическим каналам за 90 дней), но только для тех из них, которые намереваются пройти через акваторию российских внутренних вод на трассе СМП.

К категории внутренних вод на трассе СМП отнесены в частности акватории российских арктических проливов Новосибирских островов, архипелага Северная Земля и пролив Карские Ворота, которые традиционно используются для судоходства. Проход через внутренние воды никогда не может носить иной характер, кроме как разрешительный, так как они находятся под полным государственным суверенитетом.

США, со своей стороны, считают, что предмет регулирования в данном случае находится не в сфере национального законодательства, а международного права. Более того, они настаивают на том, что российское арктические проливы полностью подпадают под конвенционную категорию «Проливы, используемые для международного судоходства» в силу соответствия двум критериям: географическому (соединяют одну часть открытого моря или исключительной экономической зоны с другой такой же частью) и функциональному (используются для международного судоходства), а значит, здесь должно действовать право транзитного прохода, в одинаковой степени применимое к гражданским судам и военным кораблям, причем это право никем и никогда не должно быть приостановлено.

Более того, зарубежные эксперты оспаривают применение статуса внутренних вод на исторических правооснованиях к российским арктическим проливам, считая, что ранее они не рассматривались как таковые, а значит, в рамках статьи 8.2 Конвенции 1982 года здесь должно действовать право мирного прохода, а не разрешительный порядок.

Такие аргументы не совсем корректны: во-первых, правовой режим Арктики сложился до принятия Конвенции 1982 года; во-вторых, Арктика не может быть в полной мере отождествлена с другими океанами — Атлантическим, Тихим, Индийским — в силу особых климатических условий и экологической уязвимости; в-третьих, здесь всегда была важна роль национального законодательства (в данном случае СССР и Канады), которое зачастую не оспаривалось США в предшествующие годы; в-четвертых, функциональный критерий в отношении российских арктических проливов пока вряд ли можно считать действующим, так как они фактически не используются для международного судоходства; в-пятых, было бы опрометчиво считать, что концепция исторических вод, если она достаточно слабо прописана в самой Конвенции 1982 года, не разработана в международном морском праве — для этого необходимо обратиться к профильным работам Секретариата ООН 1958 и 1962 годов. Соответственно, у России нет жестких правовых обязательств согласовывать свои действия в Арктике с международными инстанциями или же с зарубежными странами.

Однако весьма опасна уверенность в том, что выход из Конвенции 1982 года позволит нашей стране забыть об этом споре с США относительно правового статуса Арктики в целом, СМП в частности, российских арктических проливов, а также вводить здесь любые односторонние меры регулирования в рамках, например, возрождения секторального подхода. С правовой точки зрения Россия обладает здесь суверенитетом (внутренние воды, территориальное море), суверенными правами и юрисдикцией (ИЭЗ, прилежащая зона и континентальный шельф) над обширными морскими пространствами, дном и недрами, за пределами которых находится район открытого моря.

Международным обычаем давно стало право любого судна в ситуации бедствия зайти в порт любого государства без получения предварительного согласия последнего

Во-первых, те или иные страны также обладают здесь определенными правами и полномочиями, прописанными в Конвенции, но ограниченными, например, в рамках статьи 234 КМП. Во-вторых, никто не может претендовать на проецирование своего суверенитета на акваторию открытого моря, где должны действовать все шесть прописанных Конвенцией свобод. Любые ограничения этих прав и свобод — потенциальный повод для их оспаривания, в том числе не только в рамках нот дипломатического протеста, но и с помощью конкретных действий (демонстрация флага, военно-морские учения и маневры). Даже сейчас любые действия в нарушение Конвенции могут привести к аналогичным мерам со стороны других государств.

Такая возможность напрямую прописана в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года (статья 60). Речь идет о том, что любое одностороннее ограничение, например, каких-либо прав в области судоходства дает основание другим странам действовать идентичным образом в акваториях, которые находятся под их суверенитетом или же юрисдикцией.

Наконец, сама Конвенция 1982 года предполагает возможность ее денонсации (статья 317). Однако такой шаг будет связан с определенными обязательствами. Во-первых, данное решение должно быть принято путем уведомления Генсека ООН минимум за год до выхода. Во-вторых, все финансовые и договорные обязательства (например, отчисления за разработку ресурсов шельфа за пределами 200-мильной зоны от исходных линий в соответствии со статьей 82), предусмотренные Конвенцией, будут продолжать быть обязательными для нашей страны. В-третьих, «денонсация ни в коей мере не затрагивает обязанности любого государства-участника выполнять любое записанное в настоящей Конвенции обязательство, которое имеет для него силу в соответствии с международным правом независимо от настоящей Конвенции». Эта последняя фраза означает ровно одно: все нормы и положения Конвенции 1982 года, которые стали устоявшимися нормами международного обычного права, должны будут соблюдаться Российской Федерацией.