Они могут сыграть свою роль при строительстве новых железных дорог в рамках проектов комплексного развития территорий. При этом задачу координации интересов коммерческих участников должно брать на себя государство.
Одним из ключевых тезисов статьи в свежем номере журнала «Монокль», посвященной перипетиям реализации проекта Северного широтного хода — «Северный широтный ход: полярный долгострой никак не оттает» («Монокль» №28 от 6.07.26 г.), является утверждение о том, что ключевая проблема СШХ — отсутствие в составе компании-концессионера грузоотправителей, которые могли бы обеспечить управление риском использования магистрали для коммерческой перевозки грузов. На мой взгляд, это ложная посылка, недопустимо упрощающая потенциал концессии для реализации комплексного развития территории. Аргументирую свою позицию.
Исторически проект СШХ был призван замкнуть, связать воедино два больших освоенческих проекта, связанных с развитием севера Урала. Первый проект упомянут в статье, это проект «Урал промышленный — Урал полярный», для реализации которого регионом было создано акционерное общество с участием коммерческих компаний. Экономическим замыслом являлось освоение ряда месторождений полярного Урала, для вывоза которых к местам переработки в Свердловской и Челябинской областях предполагалось строительство железной дороги. Риск координации развития месторождений и строительства инфраструктуры предполагалось обеспечить в рамках действовавшего тогда механизма Инвестиционного фонда РФ. Предусматривалось заключение соглашения о скоординированных капиталовложениях государства в строительство железной дороги, с одной стороны, и инвестициях горнодобывающих компаний в свои проекты – с другой. Инвестиции государства в дорогу должны были окупиться за счет дополнительных доходов бюджета от коммерческих проектов компаний-интересантов. По проекту велись изыскания и проектирование, но с прекращением использования Инвестиционного фонда проект сошел на нет.
Примерно такая же судьба постигла второй полярный проект – строительство железнодорожной магистрали Белкомур от Соликамска на севере Пермского края через Республику Коми к Архангельску. Проект был обеспечен грузовой базой транзита из Китая к малозамерзающему порту, освоенными минеральными ресурсами и лесными богатствами двух регионов, но не выдержал конкуренции с другим северным направлением – приоритет получило развитие Мурманского транспортного узла.
В 2011 году в рамках т.н. «Кемеровского соглашения» РЖД впервые пыталось отработать механизм строительства новых железных дорог для закрытия узких мест, идентифицированных грузоотправителями как ограничители на увеличение ими перевозок своей продукции. Следует отметить, что в нормативной базе РЖД существуют препятствия для ведения целенаправленной политики в интересах грузоотправителей. В частности, принцип обеспечения отгрузкой в порядке присоединения к главной дороге. Это приводит к тому, что новые месторождения не обеспечиваются перевозками, даже если это экономически выгодно. Одним из последствий такого положения дел стало строительство частных железных дорог от Эльгинского угольного месторождения в Якутии.
Вторая проблема связана с политической приоритизацией грузоперевозок. Общеизвестным фактом является субсидирование перевозок кемеровского угля к восточному побережью, что ограничивало развитие производств на Дальнем Востоке, поставляющих продукцию на Запад, в отсутствие расширения мощностей восточного полигона РЖД.
Третьей и до сих пор неизжитой проблемой является механизм смешанного бюджетно-корпоративного финансирования развития инфраструктуры железных дорог. Конкуренция приоритетов бюджетного финансирования и ограниченная емкость привлечения корпоративного финансирования почти гарантируют бОльшую экономическую привлекательность инвестиций РЖД в действующую сеть, чем в новые проекты.
Предложенный РЖД грузоотправителям в 2011 году механизм «вези или плати» не был в итоге принят из-за ограничений уже на стороне грузоотправителей по их способностям привлекать проектное финансирование с ограниченным регрессом на общий бизнес. Так в свое время рискнул разве что Мечел, за свой счет построивший порядка 600 км дороги до общей сети РЖД от Эльгинского месторождения. Падение цен на уголь привело к передаче ветки в государственную собственность.
Примеры частных дорог типа упомянутой в статье железнодорожной магистрали «Газпрома» на полуострове Ямал определены локализацией грузовой базы у одного интересанта, корпоративное финансирование которого позволяет создавать инфраструктуру. Но это не работает для дороги в интересах многих грузоотправителей. Их участие в капитале компании-концессионера не решает ничего, так как не позволяет переложить на них несопоставимые с их бизнесом риски развития инфраструктуры.
В этих условиях государство выступает в роли того, кто должен брать на себя задачу координации интересов участников проекта, принимая на себя риски колебаний деловых циклов на разных товарных рынках.
Примитивным подходом к такого рода решению в свое время предлагалось создание государственной корпорации развития Дальнего Востока, которая получила бы право на развитие минерально-сырьевых, производственных и жилых проектов в этом макрорегионе и обязательство строить для этого необходимую инфраструктуру вне контура регулирования традиционных инфраструктурах монополий (РЖД, Россети и проч.).
Более проработанный подход был предложен в 2019 году в рамках законодательства о соглашениях о защите и поощрении капиталовложений. В частности, там предлагалось компенсировать затраты проектов на внеплощадочную инфраструктуру за счет дополнительных доходов федерального бюджета от реализации этих проектов. Объединение этого подхода с развитием инфраструктуры на базе концессионных соглашений решало бы вопросы координации и циклических колебаний.
Для инвесторов в инфраструктуру нужен стабильный источник возврата. Им могла бы быть плата концедента, формируемая в рамках СЗПК по развитию проектов. Каждый бы занимался своим делом — инфраструктурщики инфраструктурой, горнодобывающие компании-своими проектами. По отдельности они уже все давно доказали свою дееспособность. В 2011 году этот подход был впервые обсчитан на примере масштабного (около 500 млрд рублей) проекта комплексного развития Южной Якутии. Развитие инфраструктуры железной дороги, высоковольтной линии и гидроэлектростанции за счет заемных средств отбивалось за счет бюджетных эффектов от минерально-сырьевых и промышленных проектов примерно за 17 лет.
Почему такой подход не был в свое время заложен в механизм реализации СШХ, сказать трудно. Вероятно, это стало следствием попыток нового руководства РЖД вырваться из капкана корпоративного финансирования проектов, запустив их структурирование на основе концессий. В отдельных случаях, не имевших характер комплексного развития, это сработало.
Конечно, даже в рамках изложенного подхода остаются вопросы срока реализации комплексного проекта, который может далеко выходить за пределы обычных 20-25 лет транспортных концессий. Но это уже общий вопрос поиска механизма финансирования развития инфраструктуры, которое почти всегда носит значительно более долгосрочный характер.
В конечном счете речь идет не о мифических «длинных» деньгах, а о создании механизма инфраструктурной ипотеки, обеспечивающей непрерывность рефинансирования инфраструктурных проектов, закрывающей риски ликвидности коммерческого финансирования и стоимости денег. Фабрика проектного финансирования ВЭБа наиболее близко подошла к этой цели, однако остается все еще не такой мощной по сравнению с потенциальным спросом и сильно ограничена во времени своего участия в проектах.