Уже несколько лет медиахолдинг «Эксперт» реализует проект, посвященный модернизации отрасли теплоснабжения. Для анализа мы выбираем наиболее проблемные или интересные регионы. Осенью 2017-го наше внимание привлекли две территории — Забайкальский край и Бурятия. Первый субъект присутствует в повестке без малого полтора года благодаря действиям местных предпринимателей, взбунтовавшихся против роста тарифа и платы за тепло. Весь 2017 год они писали жалобы во всевозможные инстанции. А в ноябре организовали независимый форум, на котором прозвучали идеи уравнять стоимость тепла по всему Сибирскому федеральному округу и заодно привлечь к ответственности чиновников, виновных в установлении необоснованно высоких цен. «Нужно ставить “таран” и бить, бить, бить. Только так мы сможем достичь результата», — заявил забайкальский предприниматель Олег Исаев.
Обстановка в Бурятии внешне выглядит куда спокойнее: открытых противостояний нет, митингов никто не устраивает. Но скучным этот регион можно назвать едва ли. Здесь разворачиваются как минимум две чрезвычайно любопытные дискуссии. Первая — о необходимости строительства двух энергоблоков на улан-удэнской ТЭЦ-2 (в советское время проект не успели завершить, и станция осталась без электрической мощности). Вторая — о мощном (и, к сожалению, слабо контролируемом) росте столицы республики. С 2009 по 2017 год число ее жителей увеличилось с 340 до 430 тысяч. Покупательная способность переселенцев не так уж высока, потому они предпочитают жить в собственноручно построенных домах. В итоге Улан-Удэ оброс гигантской субурбией, не подключенной к центральным сетям и отапливаемой преимущественно дровами и углем. Восемь месяцев в году над городом разносится приятный запах русской бани, но вдыхать его ой как непросто.
Мы могли бы написать, что Забайкальский край и Бурятия оказались заложниками негибкой федеральной системы регулирования отрасли теплоэнергетики. Но не это нас расстраивает больше всего. Главное разочарование — отсутствие взаимопонимания между жителями, предпринимателями, бюджетом и энергетиками. Они по отдельности обращаются в центр с просьбами защитить друг от друга, в то время как все они находятся на одной стороне.
Забайкальские сказки
Информационный фон вокруг сферы теплоснабжения Забайкальского края и Бурятии кишит мифами и стереотипами, не имеющими под собой никаких оснований. Они не позволяют заинтересованным сторонам даже начать договариваться. Они обсуждают несвязанные темы на разном языке, не понимают друг друга, расходятся недовольными и в итоге не находят ничего лучше, нежели обвинить оппонента в недобросовестности или некомпетентности.
Перечислим наиболее опасные заблуждения. Первое можно сформулировать примерно так — теплоснабжающие организации (ТСО) получают большие прибыли и тратят их неизвестно на что. Но давайте будем объективны: отчетность компаний, официальная статистика и подавляющее большинство экспертных оценок указывают на то, что российская теплоэнергетика никогда не была рентабельной. Не важно, находилась отрасль в частных или государственных руках, она год от года фиксировала колоссальные убытки. За последние десять лет они в целом по стране достигли 223 млрд рублей. В Сибирском федеральном округе — 66 миллиардов, в двух интересующих нас субъектах — 6 миллиардов. Да что уж там — даже в Иркутской области, которую забайкальцы считают одним из самых благополучных регионов СФО, с 2006 года ушла в минус на 5 млрд рублей.
Въедливый читатель мог бы обратить наше внимание на то, что уровень износа в отрасли за десять лет практически не изменился. Разве это не свидетельствует о наличии прибыли с последующим ее вложением в модернизацию? К сожалению, не свидетельствует. Своим обновлением фонды обязаны изменению методики учета, случившейся в 2011 году. Тогда их износ разом сократился на 15 — 20%. О триллионных инвестициях в отрасль тогда речи не шло, значит улучшения случились только на бумаге.
В реальности же основные фонды продолжали стареть. С 2006 по 2016 год средний показатель их износа увеличился с 40% до 60% (в части генерирующего оборудования и сетей чаще говорят о показателе в 70 — 80%). И никакого разворота тренда пока не предвидится.
Выжить в таких условиях отрасль смогла только благодаря реализации разнообразных моделей субсидирования. Только на поверхности их шесть: субсидирование бюджетом выпадающих доходов (разницы между экономически обоснованным и утвержденным тарифом); субсидирование градообразующими предприятиями-владельцами мощностей; квазисубсидирование за счет доходов ресурсодобывающей деятельности; квазисубсидирование за счет перераспределения платежей зависимых управляющих компаний; перекрестное субсидирование потребителей; субсидирование за счет доходов в сфере электроэнергетики.
Последний механизм виделся всем самым безболезненным и от того наиболее удачным. Судите сами: электроэнергетика за последние десять лет в сумме заработала 2,5 трлн рублей прибыли. Этого с лихвой могло хватить для покрытия убытков теплового сектора. Но модель срабатывала далеко не всегда. Беда в том, что приватизация энергетики вышла очень несбалансированной: кто-то получил только прибыльные участки, кто-то в довесок к ним — умеренно-убыточные, а кто-то, не рассчитав сил, взял больше плохих активов. Помимо этого, в стране осталось огромное количество чисто-убыточных мелких систем теплоснабжения, которые существуют только за счет массированных бюджетных вливаний, в том числе под красивой этикеткой «концессия».
Это обстоятельство логично подводит нас ко второму мифу — о несправедливо высоком тарифе на тепловую энергию. Предприниматели Забайкальского края и жители Бурятии часто сравнивают свои субъекты с Иркутской областью (где тариф ощутимо ниже), и обвиняют местные власти и ТСО в неэффективной работе.
Но давайте разберемся. Энергетика Иркутской области находится практически полностью в руках одной организации — Иркутскэнерго. 70% электрогенерирующих мощностей компании приходится на ГЭС, себестоимость выработки на которых самая низкая. Если рассматривать крупнейшие города Иркутской области изолированно, то в пяти из шести из них доля электрических мощностей в общей генерации окажется на уровне 15 — 20%. При таком соотношении когенерация, как правило, получается наиболее выгодной.
Забайкальская и бурятская энергетика распределена между ТГК-14 и ИнтерРАО. К последнему холдингу отошли две крупнейшие ГРЭС региона. И обе — прибыльные.
ТГК-14 является ЕТО в Улан-Удэ и Чите. Доля электрической генерации в первом городе составляет менее 9%, в Чите — примерно 25%. В довесок генкомпании в двух регионах отошли 57 убыточных котельных и три небольших высокозатратных ТЭЦ.
Таким образом, распространенная практика сравнения энергетики Иркутской области, Забайкальского края и Бурятии абсолютно некорректна. Иркутскэнерго может без проблем субсидировать тепло за счет электричества. У ТГК-14 подобного источника прибыли нет и в помине. Поэтому правильнее задавать вопрос не о справедливости тарифа, а о справедливости разделения единой энергосистемы.
Некорректно сопоставлять энергосистемы и двух исследуемых нами территорий. Жители Улан-Удэ любят говорить, что за счет более высокого тарифа для них ТГК-14 «закрывает» убытки в Чите. Но это миф. Электрогенерация в столице Забайкальского края в три раза мощнее, ее эффективность значительно выше, да и убыточных котельных там меньше. Отсюда и более низкий тариф. Его средневзвешенная величина в Чите, к слову, составляет 1573 рубля (1185 рублей для граждан, 2398 — для прочих с НДС). И именно с этим показателем нужно сопоставлять единые для всех потребителей улан-удэнские 1923 рубля за гигакалорию.
Тем же, кто все-таки хочет оперировать межрегиональными сравнениями, было бы разумнее обратить внимание на Дальневосточную генерирующую компанию (ДВГК). У нее в Биробиджане тоже есть ТЭЦ, работающая в режиме котельной. Тариф на ней на 30% выше, чем в Улан-Удэ. Прибыль ДВГК получает в Хабаровске и Благовещенске, и здесь стоимость тепла для конечного потребителя почти не отличается от читинской.
Еще одно часто встречающееся заблуждение — уравнивание понятий «тариф» и «плата за отопление». Бурятия и Забайкалье — очень холодные регионы (в последнем средняя температура отопительного сезона — минус 11 градусов). Чита и Улан-Удэ, например, физически требуют на 15 — 20% больше тепла, чем многие города Западной Сибири (что уж говорить про Поволжье или центральную часть России). Аналогичных по размеру и суровости климата населенных пунктов в мире практически нет (разве что Улан-Батор, да несколько точек в Китае). Даже холодные скандинавские страны с учетом всех своих заполярных территорий требуют гораздо меньше тепла.
Но об этом мало кто говорит. Из-за смешения понятий большинство потребителей уверены: корень всех бед — тариф. Будь ТСО более инновационной и сознательной — все проблемы бы разрешились. Но это не так. Эффективность генерации тепла на старом и самом современном оборудовании не сильно-то отличается. Очень хорошая изоляция даст сокращение потерь при транспортировке с 15 — 20% до 10%. То есть мероприятия стоимостью несколько миллиардов или десятков миллиардов рублей позволят снизить себестоимость производства тепла примерно на 5%. В то же время хорошее утепление хрущевок и брежневок может дать экономию при потреблении ресурсов в 25 — 30%. Платы за капремонт и средств местных бюджетов на подобные программы хватит едва ли: нужна помощь региона и федерации (за основу можно взять механизм Фонда содействия реформированию ЖКХ). И ни ТСО, ни ФАС, ни служба по тарифам здесь ни при чем.
Несмотря на общую мифологию, повестка дня в сфере теплоснабжения в Бурятии и Забайкальском крае сильно разнится. Далее мы сосредоточимся преимущественно на ситуации в административных центрах двух регионов, поскольку именно здесь аккумулированы основные человеческие, финансовые и производственные ресурсы.
Разгоряченная Чита
Самая острая тема в Чите — тариф. Она уже давно вышла за пределы города. Ее обсуждали в Госдуме, ФАС, Генпрокуратуре и Верховном суде. Главным пострадавшим от высоких цен себя считают не частные потребители, не застройщики, не бюджетные учреждения, а предприниматели, работающие или сдающие помещения в многоквартирных жилых домах. Это совершенно не типично для российской практики.
Проблема назревала давно. Более десяти лет назад Забайкальский край, наверное, единственный в России, пошел по пути не ликвидации, а усиления перекрестного субсидирования. В этом властном решении была своя логика: для бюджетных учреждений высокий тариф стал веским аргументом в пользу для проведения энергоэффективных мероприятий. Руководство школ, детсадов, поликлиник, домок культуры и т.д. стало пристально следить за потерями тепла. В итоге вместо повального заливания субсидиями выпадающих доходов в регионе был создан механизм, который стимулировал рациональное потребление ресурсов.
У бизнеса перекрестка на тот момент особого возмущения не вызывала. Они установили приборы учета, утеплили свою часть фасада, поставили пластиковые окна, и не чувствовали чрезмерной нагрузки из-за счетов за тепло.
Все изменилось в 2016-м из-за крайне неудачного сочетания двух событий — резкого роста тарифа для прочих потребителей (на 35%) и вступления в полную юридическую силу 354 постановления правительства РФ, разрешившего индивидуальный учет только при условии 100-процентного оприборивания дома. Разгорелся мощный скандал. Стоимость гигакалории в итоге вернули на прежний уровень. Но с федеральной нормой ничего поделать не смогли.
Справедливо ли было 354 постановление? Определенно, да. Ряд предпринимателей, организовавших бизнес на первых этажах, ставили счетчики, срезали или перекрывали радиаторы и уменьшали свою плату практически до нуля. Но по факту тепло они все равно потребляли — от соседних квартир и помещений общего пользования. То есть жили за чужой счет. 354 постановление эту недобросовестную практику пресекло.
Должен ли бизнес, сдающий или снимающий площади в МКД, платить по значительно более высокому тарифу? Думается, что нет. Безусловно, он извлекает из площадей коммерческую выгоду, но и ресурсов он тратит куда больше, нежели среднестатистический житель (помните, мы призывали не путать тариф и плату, это как раз тот случай).
Постановление как бы говорит: если предприниматель хочет вернуть индивидуальный учет, ему необходимо идти и договариваться с собственниками жилых помещений. Но только в этом случае ему уже не удастся бесплатно греться от квартир и МОПов. На наш взгляд, вполне справедливая модель.
Мы, безусловно, ратуем за развитие малого предпринимательства в России. И всегда встаем на защиту подобного класса компаний. Однако спекуляции и перекосы нам претят. Для большинства организаций средняя стоимость ресурса установилась на уровне 60 рублей за кв. метр (тариф, умноженный на норматив). Это примерно в полтора раза больше, чем в Улан-Удэ, и в два раза больше, чем в Абакане и Барнауле. Но в трех перечисленных точках средняя ставка аренды не 800 рублей за метр, как в Чите, а 600. То есть в столице Забайкалья плата за тепло — это 7,5% стоимости найма, а в других сибирских городах — 5%. Понимаем, любое сокращение маржи сокращение маржинальности делиться прибылью с энергетиками неприятно. Но 2,5 п.п. — крайне сомнительный повод для скандала.
Да, около двух-трех десятков читинских фирм, срезавших или не имевших радиаторы, пережили многократное увеличение платы за тепло. И им, вероятно, стоит оказать посильную помощь. Прежде всего — в организации общего собрания собственников жилья, на котором можно было бы договориться о полном поквартирном оприборивании или хотя бы об установке обзедомового счетчика.
Шумиха вокруг нескольких десятков предпринимателей способствовала формированию искаженной картины реальности. Попробуем ее восстановить. Количество аварий на сетях теплоснабжения в городе сократилось в десять раз, никто не обшивает квартиры пенопластом, а зимой повсюду открыты окна. Тариф для населения в Чите один из самых низких в Сибири, средневзвешенный тариф на российском фоне ничем не выделяется.
Теперь о неприятностях. Уголь для читинских ТЭЦ откровенно дорог, а его качество оставляет желать лучшего. Но заменить его нечем. В ТГК-14 говорят, что постоянно испытывают топливо от других поставщиков и включают его в работу. Но в пределе закрыть им можно только 20% объема, необходимого для прохождения отопительного сезона. Часть рисков такая диверсификация, быть может снимет, но экономии не принесет: лишком будут велик транспортные издержки. ЗАметим, что деятельность продавцов угля никак не регулируется, тарифы для них никто не устанавливает, предприниматели против них не устраивают собрания. Яркий пример диспаритета цен в энергетике.
Еще один тревожный момент — резервов для сокращения износа оборудования в Чите не осталось. Основные фонды стареют быстрее, чем обновляются. Еще пять лет и они полностью выработают свой проектный ресурс, что поставит надежность теплоснабжения города под угрозу. ТГК-14 достигла лимита привлечения кредитных средств, а неплатежи не позволяют реализовывать инвестпрограмму.
И выход здесь, очевидно, один — создание в Чите ценовой зоны. Этот институт появился летом вместе с принятием соответствующего закона (в СМИ его обычно называют «закон об альтернативной котельной»). Его замысел заключается в том, чтобы для каждого города рассчитать тариф на тепло исходя из наилучших доступных технологий (НДТ) и рыночных цен на ресурсы (текущие данные ТСО не рассматриваются, в основе методики принцип «как должно быть», а не «как есть»).
Очевидно, что базовый уровень такого тарифа получится ниже действующего. Но чтобы генераторы смогли достичь расчетной эффективности, им необходимо провести модернизацию (и в первую очередь переключить мощности убыточных котельных в контур ТЭЦ). Поэтому Минэнерго поверх базы включило в тариф инвестсоставляющую.
Согласно оценке Минэнерго, в Чите уровень тарифа, рассчитанный по методу «альтернативной котельной», достигнет 2480 рублей с НДС. Это на 80 рублей или 3,3% больше нормы, установленной сегодня для предпринимателей и бюджетных учреждений. Таким образом, никакой дополнительной нагрузки от создания ценовой зоны эти потребители не получат.
Но население сегодня платит в два раза меньше. И навешивание на него нового бремени (в условиях отсутствия роста реальных доходов) — недопустимый сценарий. Ставить во главу угла социалку и ждать, когда Чита замерзнет, — тоже не лучший вариант. В этих условиях решением может стать софинансирование роста тарифа до уровня альткотельной из федерального бюджета. Решения по поводу возможности софинансирования из госказны пока не принято. Однако выбора у правительства по большому счету нет. Без федеральных средств в модели ценовой зоны реформа попросту захлебнется.
Чита отлично подходит под критерии Минэнерго для введения ценовой зоны. Но, чтобы добиться положительного результата, ТСО, общественности, власти, бизнесу придется договариваться (и на уровне города, и на уровне региона).
Разбалансировка
Бурятия в этом году выбрала нового главу — представителя плеяды современных региональных управленцев, ориентированных на прогрессивные решения наболевших проблем. Алексей Цыденов, понимая серьезность влияния инфраструктурных ограничений на экономическое развитие, инициировал проведение в Улан-Удэ первого Байкальского регионального инфраструктурного форума (БРИФ). Исследование АЦ «Эксперт» стало одним из базовых докладов пленарного заседания.
Кратко изложим ключевые тезисы БРИФ (а они полностью отражают текущую повестку дня в Бурятии) и заодно обрисуем наше видение ситуации.
Центральной темой форума стала необходимость реконструкции улан-удэнской ТЭЦ-2. Ее возведение началось в 1983 году, расчетная мощность по электричеству должна была составить 720 МВт, по теплу — 1840 Гкал/час. Но до развала Советского Союза построить успели только часть объектов первой очереди. В 2008 году РАО «ЕЭС России» не включило ТЭЦ-2 в программу ДПМ. Итог — сегодня станция работает в режиме котельной на 388 Гкал/час.
В городе есть еще одна ТЭЦ — на первый взгляд, полноценная (149 МВт плюс 699 Гкал/час). Но ее возраст и мощность не позволяют эффективно производить электричество и тепло. Таким образом, в Улан-Удэ попросту нет прибыльной когенерации, которая является залогом экономической устойчивости энергетики.
По оценке вице-президента НП «Энергоэффективный город» (занимается разработкой ТЭО достройки ТЭЦ-2) Сергея Белобородова, столица Бурятии — единственный несбалансированный с точки зрения электроэнергетики город с населением более 100 тыс. человек в Сибири и на Дальнем Востоке.
Ориентировочная стоимость достройки — 33 млрд рублей. У ТГК-14, владеющей ТЭЦ-2, местного и регионального бюджетов таких денег нет. А все существующие на федеральном уровне механизмы возврата инвестиций ориентированы на проекты, реализующиеся в энергодефицитных районах. Бурятия к таковым точно не относится. И рассчитывать на государственные ассигнования в нынешних условиях может едва ли. Однако, на наш взгляд, есть три достаточно сильных аргумента для того, чтобы сделать для республики исключение.
Первый — реализовав проект, можно значительно увеличить долю теплофикации, ликвидировать убыточные котельные и перевести их потребителей на контур ТЭЦ. Это значительно повысит экономическую и экологическую эффективность городской энергетики (в свежем рейтинге экологического развития городов России с населением больше 100 тыс. человек Улан-Удэ находится на 53 месте, по качеству воздуха — только на 84-м, подробнее см. «Рейтинг экологического благополучия российских городов»).
Второй аргумент — реконструкция ТЭЦ-2 позволит повысить надежность теплоснабжения (она полностью зависит от стабильности поставок электроэнергии). За последние несколько лет электросети Бурятии пережили четыре системные аварии, вероятность которых считалась чуть ли не нулевой. Моделирование, выполненное энергетиками, показало: если низкие температуры приведут к перегрузке и отключению электрооборудования, быстро осуществить переток электрической мощности не удастся. Система сольет теплоноситель, чтобы не разморозиться. Соответственно, Улан-Удэ придется эвакуировать.
Третий аргумент — реконструкция ТЭЦ-2 может дать резерв мощности по тепловой энергии. Сегодня он очень невелик. В перспективе нескольких лет это может стать ключевым барьером развития рынка жилого строительства.
Достройка станции — важнейший для Улан-Удэ инвестпроект. Но эффект от его реализации будет неполным, если не реконфигурировать городскую систему теплоснабжения. Сегодня в нее встроены 36 котельных суммарной мощностью, аналогичной ТЭЦ-2. Большая часть из них убыточна, некоторые работают на мазуте. Денег на их ликвидацию и модернизацию сети взять пока неоткуда. Решением здесь, как и в Чите, могло бы стать введение ценовой зоны. Но реализовать ее, опять-таки, как и в столице Забайкалья, можно только при федеральной поддержке (иначе тариф для предпринимателей, бюджетных учреждений и граждан поднимется примерно на 30%, а это грозит социальным взрывом).
Еще одна жаркая тема для теплоснабжения Улан-Удэ — пространственное развитие города. Массовая внутрирегиональная миграция привела к неконтролируемому росту частного сектора. Для городской инфраструктуры и экологии — это кошмарный сценарий. Дома, как правило, отапливаются дровами или углем. Выбросы от их сжигания без какой-либо очистки попадают в атмосферу. Люди, живущие в частном секторе, тратят на покупку топлива огромное количество времени и здоровья, по всему городу разъезжают самосвалы, разбивающие дороги и рассеивающие угольную пыль.
Ряд экспертов и жителей уповают на газификацию. Но шансы на нее в Улан-Удэ стремятся к нулю. Да и в принципе не очень-то она и нужна (уголь можно сжигать с высокой степенью экологической эффективности, к тому же данное топливо заметно дешевле газа).
Мы видим выход в централизации частного сектора. Современные отечественные технологии позволяют это сделать с небольшими затратами (используя различные виды так называемых труб-плексов). Но программа должна предусматривать перевод в контур ТЭЦ целых районов. Такое решение может кардинально изменить ситуацию: значительно снизить экологическую и увеличить подключенную нагрузку.
Но разрастанием частного сектора пространственные проблемы Улан-Удэ не ограничиваются. Есть ощущение, что местные власти и застройщики, принимая решение об освоении участков не всегда принимают в расчет инфраструктурные возможности. В итоге новые дома появляются в районах, где резервы по мощности отсутствуют напрочь. Из-за этого цена техприсоединения кратно вырастает. Недовольны все: девелоперы стоимостью подключения, власти — скоростью прокладки сетей, покупатели — низким качеством коммунальных услуг, ресурсники — непредсказуемостью градполитики и утвержденными затратами на техприсоединение.
Очевидно, что генплан Улан-Удэ требует серьезной доработки. И сегодня эти работы начались. К концу 2019 года московский Гипрогор должен сформировать новый документ, который, смеем надеяться, развяжет клубок накопившихся проблем и сделает развитие города контролируемым.
Альтернативная энергетика — третья крепко укоренившаяся в инфраструктурной повестке Бурятии. В середине ноября в Бичурском районе республики компания «Хевел» ввела в строй первую в регионе солнечную электростанцию мощностью 10 МВт. Это начало большого проекта, итогом которого должно стать появление в субъекте солнечной генерации в 150 МВт.
Бурятия действительно является одним из лучших мест для строительства СЭС (большое количество солнечных дней, низкая температура, повышающая КПД модулей). Но будем объективны: альтернативная энергетика, как и любая другая, должна развиваться с учетом экономической целесообразности. Солнечные станции не могут на равных конкурировать с традиционными источниками и зачастую существуют только благодаря зеленому тарифу, читай — субсидиям.
Экстенсивное наращивание мощностей СЭС в рамках единой энергосистемы может нанести больше вреда, чем пользы, из-за выдавливания из баланса действующих станций. Но с точки зрения обеспечения энергией изолированных и удаленных районов солнечная энергетика может стать действительно качественной альтернативой традиционным источникам.
