Правозащитники предложили внести в текст закона более ста поправок. Поправки начинаются прямо с названия закона: подчеркивается, что публичные акции — это право граждан по умолчанию. По мнению авторов, для этого название закон должно звучать как «О гарантиях реализации и защиты свободы собраний в РФ».
В целом, предложенные МХГ поправки направлены на максимальное приближение текста закона к духу и букве известной статьи 31 Конституции РФ («Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование»). Они также более тесно согласуют закон со статьей 20 Всеобщей декларации прав человека («каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций»), со статьей 21 Международного пакта о гражданских и политических прав и со статьей 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Предлагаемые поправки призваны уравновесить положения другого федерального закона, принятого 8 июня 2012 года. Эти актом были внесены ужесточающие изменения в Закон о митингах от 2004 года и в КОАП, что сделало реализацию прав, гарантированных статьей 31 Конституции, более затруднительной, чтобы не сказать невозможной.
В феврале 2013 года Конституционный Суд РФ с небольшими оговорками признал закон от 8 июня 2012 года не противоречащим Основному Закону.
Замена понятий
Основная часть поправок от МХГ носит уточняющий или технический характер (вместо понятия «публичное мероприятие» предлагается использовать «публичное собрание» и т.д.) Но есть и такие, которые вносят принципиальные изменения. В частности, предлагается ввести понятие «презумпции в пользу организации» таких мероприятий. Это означает, что порядок проведения митингов и демонстраций должен быть уведомительным, а не разрешительным.
Ряд поправок «раскладывают по полочкам» те или иные формулировки, которые в существующей редакции закона не разделяются по категориям. Так, само понятие «собрание» авторы поправок предлагают довольно-таки изощренно классифицировать: публичное собрание, мирное собрание, контрсобрание, одновременное собрание, стихийное собрание и т. д.
Президент Российской секции Международного общества прав человека Владимир Новицкий инициативу МХГ считает в целом полезной. Однако он опасается, что авторы слишком увлеклись «буквоедством», что может оказать медвежью услугу людям, которые собираются организовывать публичные мероприятия.
«Любая чрезмерная детализация содержащихся в законе определений всегда запутывает правовое поле и создает дополнительные ловушки при попытках этими правами воспользоваться — например, при согласовании митинга. Чрезмерное разграничение, перевод общего понятия в частное только увеличивает число оснований, по которым это право может быть ограничено. Я боюсь, что в данном случае правозащитники пошли в неправильном направлении», — сказал он «Эксперт online».
Появление пакета поправок стало результатом многолетней работы правозащитников, а не вызвано какими-то конъюнктурными соображениями, ответила на вопрос о причинах появлении законопроекта именно сейчас координатор проекта МХГ «В защиту свободы ассоциаций» Наталья Звягина. По ее словам, подобная работа очень кропотливая, и привязывать ее результаты к тем или иным общественно-политическим событиям, прошлым или будущим, неправильно.
«Поскольку ни МХГ, ни Совет по правам человека не обладают правом законодательной инициативы, то любые проекты и идеи, которые возникают в их недрах, добираются до стадии законодательного оформления иногда по десять лет. Так и в случае с нынешними поправками: мы рассчитываем, что они будут рассмотрены уже новым составом Государственной Думы, поскольку у депутатов текущего созыва до наших инициатив, скорее всего, уже не дойдут руки», — ожидает она.
Тише едешь
С тем, что ожидать быстрой реакции на инициативу МХГ не стоит, согласен и Владимир Новицкий.
«Российская законотворческая практика последнего десятилетия показывает, что либерализация законодательства — не наш конек. А события нынешнего года в Беларуси и Киргизии еще больше убедили российских законодателей в том, что “слишком много свободы” для общества может быть опасным», — говорит он.
Тем не менее, настаивает Наталья Звягина, гражданское общество не должно отдавать подобные вопросы в руки одних лишь законодателей, независимо оттого, каков их персональный состав в конкретном созыве парламента. По ее словам, для правозащитного сообщества важно инициировать сам процесс обсуждения — в надежде, что «какие-то субъекты законодательной инициативы подхватят предложенные идеи».
Поэтому для гражданского общества важно, чтобы такие идеи «роились» в воздухе непрерывно, и не так важно, от кого они исходят — от общественных организаций, индивидуальных правозащитников или от официальных правозащитных структур. Чем чаще такие инициативы высказываются, тем выше шанс, что какие-то из них будут услышаны на Охотном Ряду, объясняет Звягина, признавая, что шансы на то, что исходящие от правозащитников идеи будут с энтузиазмом подхвачены нынешними законодателями, мягко говоря, невелики.
«Более того, мы всегда держим в уме, что наши инициативы могут привести к обратному эффекту: законодатели увидят, в каких местах до сих пор остаются “лазейки” для публичного выражения политической позиции граждан, и эти лазейки прикроют», — предупреждает правозащитница.
Но даже понимая, что правозащитные инициативы в нынешних условиях натыкаются на бетонную стену, гражданское общество не может оправдывать этим свое бездействие и ждать, что облегчение придет со стороны властей. Общество должно «долбить» эту стену в интересах самих граждан, убеждена Звягина.
«Существующие законы по этой тематике настолько сложны и часто внутренне противоречивы, что реализовать свое конституционное право на проведение собраний гражданам практически невозможно. Это в свою очередь приводит к тому, что люди реализуют это право стихийно, как мы видим на примере Хабаровска. Потому что когда граждане пытаются собраться, соблюдая все требования законов, выясняется, что сделать это нельзя», — говорит она.
Это «нельзя» постоянно только ужесточается, так как законодатели последовательно сужают «окно Овертона» в том, что касается выражения гражданами своих взглядов в публичном поле. Так, 21 июля 2014 года вступил в силу Федеральный закон Nо 258-ФЗ, которым были внесены ряд изменений и дополнений ужесточающего характера в КоАП, УК, УПК и Закон о полиции, касающихся правил проведения массовых мероприятий.
Однако всерьез рассчитывать, что эти поправки не будут положены под сукно, не приходится, полагает ведущий сотрудник Центра правовых и экономических исследований НИУ ВШЭ Андрей Федотов.
«Формально, да, предложения правозащитников можно было бы по принятой схеме довести до стадии законопроекта и даже закона. Но если мы посмотрим на то, какие законопроекты и поправки к законам доходят хотя бы до первого чтения в Госдуме, то становится очевидным, что шанс на это есть только у тех инициатив, которые исходят от Администрации президента РФ, от партии “Единая Россия” или от некоторых привилегированных групп депутатов» — сказал он «Эксперт online».
Никто не обещал, что будет легко
Глава Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ Валерий Фадеев, в свою очередь, не считает, что все правозащитные инициативы априори обречены быть отвергнутыми.
«Президент на декабрьских встречах с нами всегда дает конкретные поручения по тем вопросам, которые мы перед ним ставим, поэтому совершенно неверно говорить, что власть эти темы игнорирует. Президент отбирает в Совет людей, мнение которых ему важно», — сказал он «Эксперт online».
Фадеев указывает, что предложение правозащитниками поправок в существующие законы ни в коем случае не является «активностью ради активности» без каких-либо шансов на их воплощение в законодательные акты.
«Шансы есть, хотя это, конечно, сложная история. Принятие вообще любого закона всегда идет через препятствия, через борьбу интересов различных слоев общества, бизнеса, политических групп. Это всегда в определенной степени встряска, конфликт, который требует разрешения», — говорит он.
По мнению главы СПЧ, правоприменительная практика постоянно вносит коррективы в законодательство, поэтому депутатам не привыкать «перенастраивать» законы, которые сами же они ранее приняли.
«Когда в 2011-2012 годах были серьезные риски общественной дестабилизации, законодатели приняли жесткие законы. Сложившаяся за прошедшее с того времени практика их применения позволяет что-то скорректировать. Я сам работаю над корректировкой так называемой “дадинской” статьи (ст. 212.1 УК РФ “Неоднократное нарушение порядка проведения публичных мероприятий” — прим. «Эксперт online»). Это нормальный процесс в любом государстве. Правоохранительной, судебной системе нужны годы и десятилетия, чтобы выйти на стационарный режим, выработать правила», — подчеркивает он.
Валерий Фадеев ожидает, что в декабре Владимир Путин по итогам очередной встречи с СПЧ даст новые поручения, «потому что права человека для президента — не в стороне».
Свои поправки МГХ намерена отправить федеральному омбусдмену Татьяне Москальковой, уполномоченным по правам человека Москвы и Санкт-Петербурга, а также в Мосгордуму, так как она имеет право вносить законодательные инициативы в Госдуму.
