Возвращение к бюджетному правилу, о котором так много говорилось при утверждении проекта главного финансового документа России, продержалось в целом лишь два месяца. Министерство финансов снова приостанавливает его отдельные положения.
«В бюджетном законодательстве будет предусмотрена временная приостановка на 2022 год отдельных положений бюджетных правил, связанных с использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета», — сообщила накануне пресс-служба Минфина.
Вышеупомянутые правила, веденные для так называемой «стерилизации нефтегазовых доходов» и защиты экономики страны от избыточных валютных поступлений. Каждый год Минфин закладывал в бюджетные расчеты заниженный прогноз по ценам на нефть, а разница между реальными и прогнозными бюджетными поступлениями направлялась на покупку валюты.
Эти деньги шли в Фонд национального благосостояния, называемый одним из его отцов-основателей Алексеем Кудриным «подушкой безопасности». В первую очередь — для гарантии исполнения государством социальных обязательств. В частности, ФНБ предназначался для покрытия дефицита ПФР. По факту же получилась неплохая «кубышка», которую, кстати, в последнее время пополняли ударными темпами.
Не время копить
«В феврале 2022 года, когда Байден уже объявил о самых беспрецедентных санкциях в отношении России, Минфин и ЦБ РФ покупали валюту ежедневно на сумму полмиллиарда долларов. Всего по данным Минфина в 2021 году в ФНБ поступило и было направлено на покупку долларов, евро, фунтов и юаней 3.1 трлн рублей», — заметил в беседе с корреспондентом «Эксперта» генеральный директор «УК Спутник — Управление капиталом» Александр Лосев.
Но сейчас несмотря на то, что цены на нефть и газ бьют рекорды, доходов от их продажи хода в ФНБ больше нет. Это произошло по ряду причин.
«Россия все равно не сможет из-за введенных санкций использовать эти средства. Объем ФНБ к февралю 2022 года составлял 13,6 трлн рублей. Но после введенных со стороны США, ЕС, Великобритании и Японии санкций валютные активы ФНБ (в евро, так как от доллара фонд избавился раньше) оказались заблокированы. Как и часть резервов под управлением ЦБ РФ. Дополнительно США запретили любые транзакции с участием ФНБ. В таких условиях положения бюджетного правила о накоплении средств в фонд в виде иностранной валюты не имеют смысла и их отменяют, потому что такие накопления РФ все равно не сможет использовать», — пояснил «Эксперту» руководитель аналитического департамента AMarkets Артем Деев.
С другой стороны, именно сейчас, в период обрушившегося на Россию кризиса, есть смысл в использовании самих доходов на поддержание отечественной экономики. Это уже делали в 2020-2021 году и, как отмечают эксперты, мера оказалась эффективной. Похоже, настало время пойти по проверенному пути.
«Приостановка положений бюджетного правила об использовании нефтегазовых доходов – это своевременное и востребованное сейчас решение. Какие именно суммы будут дополнительно израсходованы, зависит от многих факторов, среди которых и фактические объемы поступлений нефтегазовых доходов в текущем году, и состав мер поддержки экономики, которые сейчас разрабатываются. Однако уже сейчас очевидно, что речь пойдет о наращивании расходов бюджета, а также о корректировке налоговой политики в сторону снижения налоговой нагрузки на экономику», — заявила «Эксперту» заместитель начальника отдела аналитических исследований Вера Кононова.
Она добавила, что сейчас увеличение расходов со стороны бюджета — это одно из необходимых условий бесперебойной работы экономики. Ведь привлечение финансирования компаниями (например, на пополнение оборотных средств) практически недоступно при нынешнем уровне процентных ставок.
Смягчение ограничений на объем расходов бюджета даст дополнительные возможности для ускоренного финансирования госзакупок, расширения субсидирования ряда затрат компаний (таких как, например, субсидии аграриям), продолжения реализации запланированных инфраструктурных и других проектов. Собственно, всех этих расходов и мер поддержки экономике постоянно не хватало в последние годы, когда бюджетная политика была излишне сфокусирована на проблеме ограничения роста цен за счет сдерживания спроса, а не развития предложения.
Новые реалии
Собственно, нехватка тех самых расходов и мер уже неоднократно приводила к разговорам на тему окончательного отказа от бюджетного правила. Или, как минимум, его серьезного смягчения. В последние два года Россия уже второй раз подряд с минимальным интервалом приостанавливает нормы бюджетного правила. Теперь, когда нашей экономике придется, как минимум, включать форсаж, чтобы уйти из-под санкционного удара, а, как максимум, учиться заново жить в изоляции, есть ли смысл вообще рассматривать вероятное возвращение к «стерилизации доходов»? На этот счет есть разные мнения.
«Нет никакого смысла. Нефтегазовые доходы должны становиться инвестициями в российскую экономику и в человеческий капитал без задержек и складирования в “кубышки”», — уверен Александр Лосев.
«Смысл возвращаться к системе есть, поскольку это показало некоторую эффективность», — настаивает вице-президент Опоры России Павел Сигал. По его мнению, высказанному в беседе с корреспондентом «Эксперта», направление сверхдоходов в ФНБ стабилизирует экономику и дает запас свободных денег для поддержки бизнеса и населения.
Однако, по словам Веры Кононовой поддерживать бизнес нужно иначе: «В новых реалиях, как представляется, нужно серьезно пересмотреть прежние подходы к управлению развитием экономики, и прежде всего — к возможностям фискального стимулирования, которые раньше недооценивались».
С ее точки зрения бюджет не должен превращаться, как это случалось ранее, в инструмент изъятия средств из экономики в виде наращивания фискальной нагрузки и сдерживания роста расходов, вплоть до откладывания их исполнения. Это приводило к тому, что по итогам последних лет неисполненные бюджетные назначения составляли ежегодно более триллиона рублей.
Кстати, согласно выпущенному Счетной палатой РФ Оперативному докладу об исполнении бюджета 2021 года, в прошлом году у нас осталось 635,6 млрд неисполненных расходов. Это, конечно, в 1,4 раза меньше, чем годом ранее. Однако, как поясняют аудиторы, сокращение обусловлено в первую очередь снижением остатков средств резервного фонда Правительства и других резервов на обеспечение отдельных мероприятий.
При этом остатки на оплату заключенных госконтрактов и на предоставление субсидий юрлицам, а также межбюджетных трансфертов «под потребность» практически не изменились, а то и увеличились по сравнению с аналогичным показателем предыдущего года».
О том, что подобной «сдачи» быть не должно, уже неоднократно говорил глава Счетной палаты Алексей Кудрин. И премьер-министр Михаил Мишустин, и глава Минфина Антон Силуанов соглашались с тем, что деньги должны работать. Но как говорится, воз и ныне там. Пока он не сдвинется с места, говорить об эффективности применительно к бюджету было бы не совсем корректно.
Пустить в дело накопленное
«В этой же логике стоило бы пересмотреть и подходы к использованию ранее накопленных средств, в том числе средств ФНБ, в части увеличения объемов средств, направляемых на финансирование инфраструктурных проектов», — полагает Вера Кононова.
Пока правительство решилось направить триллион рублей на покупку акций компаний, наиболее пострадавших от потрясений на фондовом рынке.
«Направление 1 трлн рублей из средств на покупку акций выглядит как мягкая частичная национализация, потому что государство сейчас может получить значительную долю российских компаний. Но одновременно это приведет к большим поступлениям в бюджет за счет дивидендных выплат и роста курсовой стоимости акций, а также поддержит компании, которые сейчас имеют крайне низкую капитализацию», — уверен Александр Лосев.
При этом, например, Национальная ассоциация участников фондового рынка, предлагает Минфину выкупать не только акции, но и гособлигации, в первую очередь — евробонды. «Это является эффективным также и с учетом резкого снижения стоимости государственного долга», — считают в НАУФОР.
«Выкуп Минфином евробондов возможен, но эта мера должна быть тщательно продумана. Здесь важно понимать, будет ли выкуп ранее срока погашения или операция будет в пределах срока. Минфин будет выступать в данном случае инстанцией предъявления российских евробондов к погашению. При наличии внешних шоков целесообразнее брать нефтегазовые доходы, не попадающие в Фонд и до поры не трогать остальные средства ФНБ», — прокомментировал «Эксперту» данную инициативу доцент экономического факультета РУДН Андрей Гиринский.
Однако, как отмечает Артем Деев, у государства далеко не так много средств и возможностей, чтобы поддерживать социальную политику и одновременно оказывать помощь отраслям. «По факту сейчас ФНБ — это не 13,6 трлн рублей, а только 4,6 трлн рублей — эта сумма относительно доступна для государства (это средства в китайских юанях и золотых счетах в ЦБ РФ). Из указанной суммы 1 трлн рублей уже решено направить на выкуп акций крупнейших российских компаний», — пояснил эксперт.
Впрочем, принцип «деньги должны работать», по мнению тех же участников НАУФОР, применим не только к ФНБ. Ассоциация предложила рекомендовать ПФР инвестировать до 10% своих активов в акции российских эмитентов, а также снизить ограничения, действующие для НПФ для приобретения российских акций. «Резкое снижение стоимости акций дает индустрии НПФ возможность сформировать портфели, которые имеют потенциал долгосрочного роста в интересах инвесторов — частных лиц», — отмечают авторы инициативы.
В этой идее есть рациональное зерно, считают эксперты. «Вложение пенсионных средств в акции – это мировая практика. Деньги будущих пенсионеров должны уже сейчас участвовать в экономике и прирастать доходами от деятельности компаний-эмитентов акций», — заметил Александр Лосев.
«В нынешней ситуации в целях активизации инвестиционной деятельности ПФР и мерах по поддержанию экономики в стабильном состоянии можно принять рекомендацию НАУФОР о 10% квоте по выкупу акций российских эмитентов. Снижение ограничений по покупке акций со стороны НПФ тоже будет способствовать поддержанию стабильности экономики в ближайшей перспективе», — добавлил Андрей Гиринский.
Однако, как отметил Павел Сигал, несмотря на очевидные выгоды такого шага, рисковать все-таки не стоит: «Важно четко понимать, в какие акции стоит вкладываться, и как это в дальнейшем отразится на финансовой составляющей ПФР».
Безусловно, рисковать и без того весьма скромными пенсиями россиян не следует. Однако сейчас, когда над россиянами нависла угроза резкого падения реальных доходов вкупе со стремительным разгоном инфляции. надо понимать, что «приостановка» и «меры поддержки» — это уже не те действия, которые нужны стране. Время полумер прошло.
