Журнал «Эксперт» провел выборочное исследование состояния теплоснабжения в нескольких городах России — Челябинске, Тюмени, Красноярске, Рубцовске и Абакане. Мы провели несколько десятков интервью с лицами, отвечающими за теплоснабжение на муниципальном уровне, опросили представителей региональной исполнительной и законодательной власти, общественных деятелей, представителей крупной и мелкой генерации, сетей и т. д.
Несмотря на всё технологическое однообразие, с экономической точки зрения все централизованные системы уникальны. Поэтому создать какую-либо единую универсальную модель эффективной системы теплоснабжения как с точки зрения производителя (исполнителя), так и с точки зрения потребителя невозможно. От противостояния местные котельные и крупные теплогенерирующие компании должны перейти к сотрудничеству — чтобы сбалансировать интересы инвесторов и потребителей.
Сейчас отрасль движется инерционно. Главная тенденция, выявленная нами в рамках исследования, — износ фондов, обветшание оборудования и сетей, следствие — рост потерь и аварий. Продолжается котельнизация, разрушающая систему теплоснабжения и закладывающая бомбу замедленного действия в виде заведомо дорогого обслуживания труб и котлов. Система теплоснабжения децентрализуется, теряет управляемость, превращается в угрозу жизни и здоровью граждан, а также в угрозу социальной стабильности. В перспективе местные бюджеты перестанут справляться с ликвидацией последствий разрушения системы теплоснабжения. Платежи населения растут, несмотря на контроль за тарифами, так как потребители платят за слишком большой объем ресурса, за включенные в тариф неэффективные мощности, за потери.
Неправильные стимулы
Действующая сейчас в России тарифная система «затраты плюс» фиксирует долгосрочную необходимую валовую выручку как «экономически обоснованный» объем средств, необходимых теплоснабжающей организации. Это означает, что парадоксальным образом выигрывают наименее эффективные субъекты теплоснабжения — система поощряет худшие организации, уже имеющие высокий тариф. По сути дела, действует антирыночное правило: для обоснования дальнейшего роста тарифа нужно постоянно поддерживать низкий уровень надежности и высокий уровень расходов (!). То есть высокие тарифы не провоцируют улучшения, а консервируют условия для сохранения больших издержек. Это приводит к тому, что внутри отрасли складываются нездоровые экономические отношения.
Причин того, что частные собственники до сих пор остаются в отрасли теплоснабжения, много, но они редко связаны с экономической эффективностью производства тепла. Стимулов для развития в отрасли практически нет. Все составляющие производства теплоносителя последние годы росли в цене гораздо быстрее, чем сам теплоноситель. При утверждении тарифов региональные энергетические комиссии (РЭК) редко утверждают более половины необходимого на капитальный ремонт теплосетей. Хотя для любой развитой страны продление паркового ресурса оборудования — нонсенс: нет никаких объективных экономических причин для того, чтобы не заменять сети, срок эксплуатации которых подошел к концу. В результате продолжающейся политики продления паркового ресурса более половины сетей, например в Красноярске и Абакане, требуют замены, чего можно было бы избежать при планомерной замене 4% сетей в год вместо 1%, что утверждалось РЭКами. И ситуация только ухудшается: в тарифы закладываются все меньшие размеры ремонтного фонда. Хотя ограничивать рост тарифа всего на несколько процентов не имеет смысла — на инфляцию это почти не влияет.
Сегодня нет никаких технических гарантий, что большая часть оборудования в любом городе в любой момент не выйдет из строя.
В условиях текущей тарифной политики регулируется каждая отдельная теплоснабжающая организация: котельная, ТЭЦ, транспортные организации, — но не система теплоснабжения в целом. Такое регулирование, по мнению представителей генерирующих компаний, развязывает руки местным властям, которые нередко решают многие вопросы теплоснабжения волюнтаристски, не считаясь ни с экономикой, ни с эффективностью.
По словам вице-президента, главного инженера компании ОАО «Фортум» Парвиза Абдушукурова, метод «затраты плюс», даже если его называть долгосрочным тарифом и пытаться реанимировать с помощью концессий и других новаций, все равно остается старым методом: «Дадут столько денег, сколько ты потратил — а не сколько произвел». В итоге сам тариф на тепло в сложившейся системе координат не имеет ни четкого экономического обоснования, ни залоговой репутации, не является долгосрочным и совершенно непредсказуем для потребителя, а деятельность в области производства тепла — одного из самых востребованных в России продуктов — по большей части убыточна.
Не умеем считать
Затраты и прибыль теплоснабжающих организаций до сих пор обеспечиваются перекрестным субсидированием. Один из самых крупных видов перекрестного субсидирования — перетекание денег между сетевой и генерирующей деятельностью. Потеря тепла в сети гораздо менее заметна, чем, например, остановка работы котла, поэтому многие регуляторы и органы власти не обращают должного внимания на критическое состояние сетей и не позволяют через тариф поддерживать сетевую инфраструктуру в надлежащем состоянии. В России до сих пор не появилось новой методики анализа экономической эффективности теплового бизнеса. В отрасль пришло значительное количество инвесторов, которые не понимали реальной ситуации в сфере теплоснабжения и пытались вернуть инвестиции любой ценой, вплоть до банкротства предприятий.
Сегодня ряд ученых разрабатывают методику расчета зон эффективности централизации теплоснабжения и радиусов эффективного теплоснабжения — это позволяет определить, какой мощности ТЭЦ или котельную надо построить в том или ином микрорайоне. Но инвесторы этими разработками пользуются редко — хотя именно такие расчеты помогают оценить экономическую привлекательность потенциальных проектов. Обычно проектировщик просто сам выбирает понравившийся ему метод и проводит расчет, объективность которого не гарантирована. Таким образом, несмотря на существование в России крупнейшего рынка теплоснабжения, его технологическая платформа уже серьезно отстает от зарубежных вариантов. Многие предприниматели, приходя в отрасль, не проводят даже энергетического обследования приобретаемых активов, без которого оценить технологическое состояние предприятия невозможно! Это указывает на то, что цели приобретения тепловых сетей не связаны с желанием создать прибыльный актив. Нередки случаи выкачивания денег из отрасли — тепло отлично подходит для этого: предприятия — местные монополисты, население платит регулярно.
Об альтернативах
В 2012 году была разработана целостная концепция реформирования рынка тепла по тарифной модели «альтернативной котельной», которая в целом была согласована экспертным сообществом и одобрена президентом РФ. Позже правительство утвердило «дорожную карту» по переходу к новой модели, привязывая каждый этап к конкретным срокам. Так, до конца 2015 года должна была быть разработана вся нормативной база, а с 1 января 2016-го переход на новую модель должен был начаться по всей стране, с полной ее победой ее к 2023 году. По словам Виктора Семенова, генерального директора ОАО «ВНИПИэнергопром», в стране разработаны более 17 тыс. схем теплоснабжения, а 1 рубль, вложенный в разработку схемы, при ее реализации даст 4–5 рублей экономии.
Дорожная карта «Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии», опубликованная в конце 2013 года, предусматривала постепенную либерализацию цен на тепло — переход от регулируемые тарифов, устанавливаемых региональными энергетическими комиссиями, к свободным долгосрочным договорам теплоснабжающих организаций и единого поставщика тепла. Стоимость услуг теплоснабжающих организаций должна была быть не выше так называемой индикативной цены, которая рассчитывается как минимальная стоимость производства и поставки тепловой энергии «с использованием наилучших доступных технологий». Индикативная цена (тогда речь шла о вычислении ее по методу альтернативной котельной) утверждалась по новым правилам Федеральной службой по тарифам (теперь ее полномочия перешли к Федеральной антимонопольной службе). Посчитав, что резкий переход к экономически обоснованным тарифам привел бы к росту цен на тепло во многих регионах, Минэнерго предусмотрело переходный период, который позволит растянуть этот скачок на несколько лет.
Законопроект был нацелен на создание экономических стимулов для привлечения инвесторов в теплоснабжение и модернизацию отрасли при справедливой цене на тепловую энергию для конечных потребителей. Однако неподготовленная законодательная база не позволяла заложенным в закон «О теплоснабжении» принципам реализоваться в полном объеме и в срок.
«Когда началась реализация закона, то либо не выходили вовремя необходимые для работы подзаконные акты, либо вышедшие подзаконные акты стали отчасти противоречить друг другу, либо какие-то положения просто не исполняются, — говорит директор ОАО “Уральская теплоснабжающая компания” Игорь Рындин. — В итоге многие нормы ФЗ, по моему мнению, просто не работают, дезавуируя действительно хорошие принципы, заложенные в сам закон».
Сегодня сроки реализации дорожной карты не соблюдаются, а находящиеся в Думе поправки в закон «О теплоснабжении» не соответствуют первоначальным принципам, заложенным в основу модели реформы. Многие ключевые решения отнесены на региональный и местный уровень, а степень вмешательства регулятора в дела бизнеса остается почти такой же высокой, как сейчас.
При этом реформа теплоснабжения в каждом городе должна учитывать развитие города в целом и экономический эффект для его жителей. Во многих городах имеет смысл объединить все ТЭЦ и котельные и подключать к такой объединенной системе любой источник тепла — чтобы тариф был единым для всех жителей. Для котельных, работающих на грязном топливе, можно повысить сборы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферу. Тогда производители дорогого и неэкологичного тепла будут заинтересованы в инвестициях. Финансовая нагрузка на домохозяйства при такой модели будет одинакова во всем городе и агломерации, а цены на теплоноситель — наиболее эффективными.
Без потребителя никуда
Серьезно мешает модернизации теплоснабжения «обезличивание» многоквартирных домов в отношениях с теплоснабжающими организациями. Между домами и ТСО, как правило, стоят управляющие компании — и это ухудшает качество услуг, а проводить энергоэффективные мероприятия становится и вовсе невозможно. Часто УК накапливают долги или попросту «выводят» деньги населения.
Невозможность учета потребителем количества потребляемого тепла сведет на нет любые энергоэффективные мероприятия. Большинство жителей домов не понимают, что такое общедомовое потребление или двухкомпонентный тариф, поэтому необходимы гораздо более простые механизмы, основанные на вовлечении граждан в бухучет в своем доме.
Например, помимо ежемесячного платежного поручения жильцы должны получать отчет о том, сколько ресурса потребил дом, сколько прошло по каждому прибору, какова разница и из чего в итоге сформирована конечная плата, а также все остальные данные учета, включая сборы платежей и осуществление оплаты. Только вовлечение жителей в этот расчет позволит изменить культуру потребления коммунальных ресурсов, сформировать финансовую дисциплину и добросовестное поведение.
Многие исследования указывают, что возможность учета и регулирования потребления коммунального ресурса сами по себе уменьшают его потребление в среднем на треть из-за более рационального отношения. После массовой установки приборов учета воды и электроэнергии в России удельный объем их потребления значительно снизился, активно начали внедряться энергоэффективные решения. Но до сих пор основные потери во всей системе теплоснабжение—теплопотребление находятся на стороне потребителя. Основная масса населения проживает в старых домах, где потери через крыши, межпанельные швы и другие конструктивные элементы выше, чем при современных технологиях, в несколько раз. Сократить теплопотребление в многоквартирных домах можно на 30–80% (!). И тут мы подходим к необходимости перехода на регулирование потребления тепла в индивидуальных тепловых пунктах (ИТП). Повсеместное их внедрение поддерживается всеми участниками как сферы теплоснабжения, так и сферы управления жилым фондом. Затраты на ИТП по всей России исчисляются сотнями миллиардов, но составляющие ИТП производятся в России (так же как и оборудование для теплосетей), так что масштабная программа установке ИТП по всей стране обернется ростом экономики.
Резюмируем: экономическая модель работающих в сфере теплоснабжения компаний должна выстраиваться по совершенно новым принципам, в основе которых вложения в модернизацию и возможность их окупить за счет уменьшения потерь при сохранении или оправданном повышении платежа населения. Методы «от затрат» и «котловой метод» выгодны неэффективным компаниям, отказ от такого регулирования приведет к устранению коррупции и конфликта интересов, когда муниципалы регулируют рынок и одновременно владеют тепловыми активами. Да и в целом необходимо снизить избыточное государственное регулирование сферы и политизированность принятия решений по теплоснабжению.
В подготовке статьи принимали участие Евгений Огородников и Евгения Обухова
