Попытки отыскать в кадровых перестановках в губернаторском цеху второй и третий смыслы, кремлевские тени или лоббистский заговор удивляют. Уже сам президент вынужден собирать отставников и объяснять: «Ротация — это совершенно естественный процесс, само собой разумеющийся. Уверен, что вы сможете приложить свои силы и на других участках работы», — сказал Владимир Путин на встрече с ушедшими в отставку главами Бурятии (Вячеслав Наговицын), Карелии (Александр Худилайнен), Пермского края (Виктор Басаргин), Новгородской (Сергей Митин) и Рязанской (Олег Ковалев) областей. Добавим, что первая отставка в этом году случилась еще 12 января — о своем желании покинуть пост заявил глава Адыгеи Аслан Тхакушинов.
В конце концов, в России 85 регионов, при этом мало какой российский субъект может похвастаться очевидными успехами и тем самым заработать иммунитет от смены власти. Мы наблюдаем планомерную и долгосрочную стратегию в кадровой работе президента. За последний срок с 2012 года Владимир Путин тем или иным образом определил место работы для 50 новых глав регионов! Что интересно, многие чиновники удержались на постах не больше одного-полутора сроков. 21 глава субъектов по-прежнему обязан назначением Дмитрию Медведеву. И лишь 14 губернаторов-долгожителей вступили в должность еще до 2008 года.
Какой будет новая элита страны
В России идет масштабное качественное и количественное обновление управленческой элиты. Это не только общественный запрос. Кремль обкатывает новый бюрократический корпус, который возьмет на себя бразды правления страной во второй половине 2020-х годов. В связи с этим взят курс на кадровое омоложение, в том числе на федеральном уровне. Бесконфликтно уходит старая «путинская гвардия» (Якунин, Иванов, Муров, Бельянинов, Ромодановский). Главой своей администрации президент назначил 45-летнего Антона Вайно, министром экономического развития — 34-летнего Максима Орешкина. В Калининградскую область отправлен самый молодой в истории страны временно исполняющий обязанности главы 33-летний Антон Алиханов. Из новых назначений: по 37 лет Максиму Решетникову и Андрею Никитину, делегированным, соответственно, в Пермскую и Новгородскую области.
Чаще всего речь идет о молодых технократах, которые получили опыт в системах федеральной власти. Но такой карьерный путь вовсе не обязательное условие. Так, еще в прошлом году казалось, что Кремль делает ставку на силовиков, взращенных ФСО и ФСБ. В августе в Калининградскую область направили Евгения Зиничева, в Ярославскую — Дмитрия Миронова, в Кировскую — Игоря Васильева, а в Тульскую — Алексея Дюмина. Но в нынешнем году тренд сменился: практически все назначенцы ярко себя показали во времена работы Владимира Путина в правительстве. Алексей Цыденов, временно исполняющий обязанности главы Бурятии, трудился заместителем директора департамента промышленности и инфраструктуры, а затем ушел в Министерство транспорта. Артур Парфенчиков, направленный в Карелию, возглавлял Федеральную службу судебных приставов. Максим Решетников шесть лет отработал в московском правительстве, а Андрей Никитин руководил АСИ. Николай Любимов отправился в Рязанскую область повторять «калужское экономическое чудо», одним из авторов которого он по праву считается.
Очевидно, что кадровый резерв президент сознательно черпает из разных сфер. Таким образом, российская элита будет иметь разные корни и представлять разные политические страты, что позволит удержать баланс межэлитных интересов конкурентной системой сдержек и противовесов.
Впрочем, ротация по профессиональному и возрастному принципу не объясняется исключительно задачей формирования бюрократии «будущего». Естественная экономико-социальная эволюция российской действительности предъявляет повышенные требования к качеству управленческих кадров уже сегодня (а точнее, еще «вчера»). Многие представители «старых элит» просто не соответствует современным задачам, поставленным перед страной. В «тучные» годы, совпавшие с практикой назначения глав субъектов федерации из Кремля, требования к местным воеводам были скромные: не допустить социальных протестов, громких коррупционных скандалов и обеспечить на выборах достойный результат «Единой России». В итоге большинство регионалов придерживались простой тактики: хороший пиар в местных и федеральных СМИ, крепкие взаимовыгодные связи с силовиками и средние экономико-социальные показатели во всех рейтингах, не проваливаться и не высовываться, в общем — не отсвечивать.
Ситуация изменилась после первого кризиса 2008 года и возвращения прямых выборов губернаторов. Глав регионов пустили по тонкому лезвию бритвы. Они должны быть популярными публичными политиками, чтобы побеждать на выборах и локомотивом «тащить» результаты партии, но не наращивать излишне политический капитал, заметный с федерального уровня. Они должны побороть выборные махинации, но не допустить низкого электорального результата. Они должны быть хорошими хозяйственниками, чтобы привлекать инвестиции, повышать зарплаты, снижать безработицу, но по-прежнему сидеть на игле бюджетных дотаций и готовиться к бо́льшим отчислениям в федеральный бюджет и бо́льшим соцобязательствам при хороших социально-экономических показателях региона. Не удивительно, что губернаторская должность перестала восприниматься как трамплин в статусные федеральные структуры. Многократные сроки регионального правления уходят в прошлое. Кроме того, громкие коррупционные расследования в последние годы усилили риски для нечистых на руку чиновников.
Вкупе с провалами в кадровой работе во времена 1990-х и начала 2000-х повышенные требования сегодняшнего дня привели к дефициту готовых специалистов на высшие региональные должности. Можно долго рассуждать о том, что «силовики» не обладают компетенциями в хозяйственной сфере, а «технократы» не понимают тонкостей политических баталий. Тем не менее карьерные лифты выталкивают наверх молодые кадры, которые обязаны обрасти опытом в несвойственных для себя областях, либо «утонуть» и уступить место другому чиновнику. Возросшая конкуренция не даст застояться региональному «болоту» и сформирует обновленный корпус российской элиты.
Проблемы с консолидацией элит
Молодость назначенцев в федеральные и региональные структуры власти смущать не должна. Во-первых, большинство чиновников приобрели опыт работы в структурах власти. Пусть не всегда в их послужном списке достаточно ярких прорывных проектов, но ведь у нас много претензий ко всей системе госуправления, которая выдает на-гора некий усредненный результат. Во-вторых, практически все чиновники, ушедшие на повышение, состояли в тех или иных кадровых резервах. Их «вели» по карьерной лестнице, за ними следили и выставляли оценки. Сегодня, по сообщениям СМИ, к этому процессу добавили ряд «стресс-тестов», многочасовые интервью с экспертами и анонимные проверки силовых структур. Причем чиновники из «кадрового резерва» до последнего не знают, на какие именно посты рассматриваются их кандидатуры. И это уже новации обновленной администрации президента и первого заместителя ее руководителя Сергея Кириенко.
Кириенко модернизировал систему подбора глав регионов и систему критериев оценки их эффективности. Ранее работа губернаторского корпуса оценивалась на основании нескольких разноплановых рейтингов, составленных серьезными исследовательскими организациями, близкими к Кремлю. При этом в некоторых случаях, как сообщают наши источники, места в рейтингах определялись лоббистскими и иными нечестными способами, что в конце концов подорвало доверие к ряду таких исследований. Кроме того, в шкалу оценки губернаторов на уровне министерских ведомств регулярно добавлялись новые показатели и критерии. Одно время их количество превышало 400 позиций! Ни о какой объективности итогового результата речи не шло, а сами губернаторы не вполне понимали, что же конкретно от них хотят в Кремле и в Белом доме.
Сергей Кириенко взял систему рейтингования под собственный контроль и в первую очередь радикально сократил количество критериев оценки до трех–семи позиций. В базовом «пакете» присутствуют социально-экономические и коррупционные показатели региона, электоральный результат и уровень консолидации местной элиты. А несколько дополнительных оценок являются персональными для конкретного губернатора и характерными для того или иного региона с учетом его культурных, экономических и территориальных особенностей.
В соответствии с обновленными критериями губернаторов разделили на три группы: аутсайдеров, середнячков и перспективных лидеров. Этот рейтинг в конце прошлого года Сергей Кириенко передал Владимиру Путину и на его основе последовали нынешние кадровые перестановки. К слову, сообщается, что нижняя группа «неэффективных» губернаторов оказалась небольшой.
На основе модернизированной системы критериев довольно просто охарактеризовать все пять отставок последних недель. Скажем, 69-летний Олег Ковалев покидает Рязанскую область во многом из-за отсутствия знаковых успехов в социально-экономической сфере и сложного медийного фона: в регионе растет уровень недовольства населения. Ковалев уже немолод и вряд ли успеет нарастить управленческие компетенции. Поговаривают и о проблемах со здоровьем. С другой стороны, рязанские элиты жили с губернатором в мире, и сейчас есть большие опасения, сможет ли калужский варяг Николай Любимов найти с ними общий язык.
А вот в четырех остальных случаях на первый план выходит один сквозной критерий, общий для всех неудачников: проблемы с консолидацией элит.
Экс-губернатор Сергей Митин за девять лет испортил отношения с муниципальными главами (а конфликт с мэром Великого Новгорода Юрием Бобрышевым давно на слуху) и с крупнейшим налогоплательщиком области — ОАО «Акрон». Проблемы с местными элитами — главная причина схода с дистанции бурятского главы Вячеслава Наговицина. Александр Худилайнен, руководитель Карелии, смог справиться с пикированием социально-экономических показателей республики, стабилизировал ситуацию и даже привел в регион крупного российского инвестора — АФК «Система». Осенью 2014 года компания спасла предбанкротный Сегежский ЦБК и лесопромышленный холдинг. Но авторитарный стиль управления восстановил против Худилайнена весь местный бизнес и управленческие элиты. Дорогого стоит один лишь конфликт с мэром Петрозаводска Галиной Ширшиной, резонировавший в федеральный контур.
А пример бывшего главы Пермского края Виктора Басаргина вообще стоит особняком. В 2012 году он возглавил регион после четырех лет руководства Министерством регионального развития, а его глубокие знания в территориальном менеджменте хорошо известны специалистам. Но столкнулся с таким сопротивлением местных элит, что под конец правления просто сдался. Тот факт, что уникальные компетенции и доверие президента Басаргин не растерял, доказывает его мгновенное назначение на должность руководителя Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. А в Пермь отправится Максим Решетников, к слову, выходец из местной элиты. И это позволяет в перспективе надеяться на достижение компромисса с представителями региональных групп интересов.
Перестройка модели развития
Состояние местных элит и уровень их взаимоотношений с главой региона не случайно вошли в число приоритетных критериев эффективности, определенных администрацией президента. Во-первых, это говорит об общей демократизации и раскрепощении системы госуправления, в котором инициатива широких общественных слоев уже не является одним лишь подспорьем власти для задач развития страны, но становится одним из кирпичиков в фундаменте эффективных управленческих процессов. Во-вторых, позитивные примеры практик регионального развития, как показывает российский опыт, случаются лишь при сильной консолидации элит и губернатора. Об этом повествует доклад «Консолидация региональных элит: фундамент успешного развития», подготовленный «Экспертом» в июне 2015 года. Исследование было проведено в Тюменской, Белгородской и Калужской областях. Понятие «элита» мы рассматривали под самым широким углом: это люди или группы людей, принимающие и реализующие стратегические решения управления регионом, а также оказывающие влияние на эти решения — исполнительные, законодательные, муниципальные, финансовые, экспертные и общественные элиты, бизнес-элиты и федеральные ресурсные организации, силовики, контролеры.
С высоты этого опыта мы рискнем сделать вывод, что суть консолидации местных элит в экспертных кругах и СМИ понимается излишне упрощенно. Пока она воспринимается скорее как политический фактор устойчивости власти. Считается, что губернатор должен нащупать контакт с представителями местных групп интересов, расторговать административные должности или предложить персональные бизнес-преференции, где-то надавить, где-то запугать. И все ради того, чтобы в электоральный цикл не столкнуться с сопротивлением самому и обезопасить от нападок партию власти. Этот подход кажется несколько примитивным.
Итоговый вывод нашего исследования таков: успех региона возможен, если элиты не только политически консолидированы, но и объединены вокруг предложенной исполнительной властью стратегии социально-экономического развития, способной коренным образом преобразовать регион как хозяйствующий субъект. При этом они совместно работают над претворением этой концепции в жизнь, а также имеют устойчивую обратную связь с населением, посредством которой местные жители вовлекаются в реализацию стратегического курса развития.
То есть консолидация элит не самоценная стратегия. Она эффективна, когда возникает вокруг конкретного экономического проекта развития, предложенного губернатором. Так было во всех трех исследуемых регионах, главы которых ориентировались на создание добавленной стоимости, которая остается в регионе, и новой индустриализации, даже в таком ресурсозависимом субъекте, как Тюменская область. Только тогда местные элиты находили свои бонусы от регионального развития и оказывались «заражены» идеями губернатора.
В этом случае на первый план выходит как раз фигура главы региона, функции которого копируют компетенции генерального директора корпорации. Он должен сочетать четыре важнейших качества: бизнесмена, коммуникатора, кадровика и социально ориентированного чиновника. Согласитесь, такие характеристики выходят далеко за рамки общепринятого представления об образе «губернатора- хозяйственника». Скорее речь идет о «технологе» с самыми широкими полномочиями и компетенциями. Но как же быть с модой на губернаторов-технократов, то есть, по сути, «эффективных менеджеров», которые способны проложить дорожные карты и усовершенствовать среду, но вряд ли могут быстро вникнуть во все тонкости хозяйственной жизни региона, подстроиться под новый технологический уклад и понять запросы широкого круга потребителей? Евгений Савченко из Белгородской области, Анатолий Артамонов из Калужской и Владимир Якушев из Тюменской — это, безусловно, технологи. Есть ли им место в новой модели региональной политики?
С другой стороны, вполне возможно, что неспособность многих «старых» хозяйственников создать эту самую среду и привело к незначительному количеству успешных примеров тиражирования опыта Калуги или Белгорода. Почему сегодня это так важно? Дело в том, что ряд регионов, как первопроходцы, получили преференции при заманивании инвесторов. Однако сегодня технопарки и особые экономические зоны есть во всех субъектах страны, при этом предоставляемые льготы и субсидии строго регламентированы федеральным законодательством. При равенстве финансовых возможностей на первый план выходит как раз комфортная среда — снижение административных барьеров, индивидуальное сопровождение проектов, работа с кадрами и так далее. Кроме того, поток инвестиций, которые регионы привлекали самостоятельно, начал оскудевать: где-то исчерпан потенциал рынка или сказывается дефицит кадров и производственных мощностей, где-то сыграли роль санкции. А в правительстве наконец обратили внимание на задачи промышленной политики. В таких условиях связи с федеральным контуром и наработанный опыт взаимодействия с различными структурами власти помогут затаскивать в регион инвестиции из центра именно технократам.
Важно и еще одно обстоятельство. «То, что мы наблюдаем в последние месяцы в отношениях центра и регионов, является одной из фаз (причем далеко не последней) борьбы за то, какой механизм будет положен в основание управления экономическим ростом: региональный или отраслевой, — считает профессор ВШЭ Дмитрий Евстафьев. — В конце 1990-х и в “нулевые”, да и большую часть десятых у нас основным был именно региональный механизм. Это неизбежно приводило к возникновению “воеводств” со всеми вытекающими проблемами политического сепаратизма и коррупционного характера. В последние четыре года — и это основа экономической политики третьего срока Путина — речь идет о перестройке этой системы и о формировании механизмов управления на отраслевой основе. Как, собственно, оно и было в советский период».
Об эффективности такой «перестройки» можно поспорить. С одной стороны, региональная модель в ряде случаев уже доказала свою эффективность. Внимание к собственным производственным мощностям, понимание особенностей территориального развития, ставка на генерацию добавленной стоимости, остающейся внутри региона, позволяют наполнять бюджет, создавать рабочие места, гарантировать исполнение социальных обязательств. Ведь условия межбюджетной системы, ориентированной на выкачивание денег для нужд центра, сохраняются, и ничто не говорит о скором изменении этих правил игры. В условиях экономической турбулентности такая самостоятельность гарантирует прежде всего социальную и политическую стабильность региона.
С другой стороны, экономический сепаратизм влечет за собой сепаратизм политический. Кроме того, некоторые модели регионального развития, как, например, калужская, могли быть выстроены только в условиях большого потока заемных средств, а закредитованность российских регионов сегодня у всех на слуху. Но главное, ставка на экономическую самостоятельность регионов мешает выстраиванию консолидированной стратегии управления экономикой страны и встраивания локальных предприятий в производственные цепочки. Здесь очевидны и проблемы дублирующих производств, внимание к отверточной сборке в пику политике импортозамещения, профанация при наращивании уникальных отечественных технологических компетенций. Политика новой индустриализации в рамках отдельных регионов обречена на достижение потолка роста и лишь в едином хозяйственном комплексе страны способна вывести экономику на принципиально новый технологический уклад.
Вопрос лишь в том, кто возьмет на себя ответственность определять отраслевые принципы экономического развития. Очевидно, что этим должно заниматься правительство и конкретно Министерство промышленности. Первые шаги в этом направлении определенно делаются. Скажем, интенсивно принялся за работу Фонд развития промышленности (ФРП) при Минпроме, который в 2016 году начал программу совместных регионально-федеральных займов. Она предполагает, что федеральный ФРП финансирует до 70% совместного займа, а региональный Фонд развития промышленности (РФРП) — 30%. Этот совместный заем не должен превышать 50% стоимости проекта и должен лежать в диапазоне 20–100 млн рублей. При этом стоимость проекта должна быть не менее 40 млн рублей. Все средства предоставляются под 5% годовых и возвращаются в бюджет в полном объеме. Появление новой программы подтолкнуло ряд регионов к созданию собственных ФРП. Уже действуют 18 таких фондов.
Юрий Шамков, заместитель директора Фонда развития промышленности, признается, что задача создания производственных цепочек, связывающих разные регионы страны, не закреплена в мандате фонда, но «фактически каждый проект работает на импортозамещение того или иного звена в производственных цепочках»: «Есть удачные примеры такого взаимодействия даже между заемщиками ФРП. Например, предприятие “Русская кожа” из Рязани поставляет продукцию другому заемщику ФРП — компании “Сибеко” (Свердловская область), которая выпускает современные сиденья для железнодорожного транспорта и автобусов. Еще одно кожевенное предприятие, ВКП ЛТ из Смоленской области, поставляет сырье заемщику ФРП из Московской области — компании “Паритет”, которая производит спецобувь для работы на сложных промышленных объектах и в экстремальных климатических условиях. Людиновский тепловозостроительный завод будет использовать дизельный двигатель нового поколения ДМ-185 Уральского дизель-моторного завода при производстве магистрального тепловоза для восточных регионов РФ. Еще одни заемщики ФРП и одновременно соседи по Липецкой области пока только намечают сотрудничество. Производитель станков “Интермаш” в качестве поставщика электродвигателей планирует привлечь компанию “Генборг”».
Проблема в том, что без проработанной концепции федеральной экономической политики попытки заниматься стратегическим управлением в условиях либеральной рыночной экономики могут закончиться плачевно. А региональные точки роста к тому времени будут уже разрушены эффективными менеджерами. Есть и еще один серьезный риск: выдавленные из регионов технологи-хозяйственники прекратят оказывать воздействие на федеральную политику (пусть оно сегодня и не слишком очевидно). В отсутствие конкуренции идей и региональных требований монополия на определение экономического курса станет еще более жесткой, а ошибки технократов приведут к деградации всего хозяйственного комплекса страны.
