Еще недавно Калининградская область была лидером территориального развития в России. Именно здесь была впервые создана модель, которая позволила диверсифицировать экономику, с нуля создав целые отрасли обрабатывающей промышленности. Но даже на пике развития регион не смог полностью использовать свой потенциал. А сегодня столкнулся с рядом системных ограничений, которые привели к исчерпанию прежних источников роста.
Региону нужна новая экономическая модель развития. Помочь этому может закон о Калининградской области, который весной планируется внести в Государственную думу. Он призван содействовать модернизации местной экономики, дать возможность «острову Калининград» выживать и развиваться в непростых геополитических условиях.
Если новая модель будет реализована, Калининград сможет стать для России «точкой входа» на европейские рынки сбыта высокотехнологической продукции, на международные рынки технологий и инвестиционного капитала.
Периферия или окно в Европу?
Калининградская область занимает в России особое место. Это единственный регион страны, погруженный в самое сердце Европы. Теоретически это дает несомненные выгоды не только экономике области, но и страны в целом. Например, импорт технологий и оборудования может помочь размещению здесь импортозамещающих производств и в конечном итоге способствовать технологическому развитию других регионов. Близость к развитым странам Евросоюза позволяет наращивать экспорт.
Но к реализации этих возможностей в регионе приступили не сразу. С распадом СССР Калининградская область оказалась в окружении нескольких государственных и таможенных границ, превратившись в российский эксклав (корректно называть регион «полуэксклавом», но для простоты примем привычный читателю термин). Закрылись традиционные рынки сбыта, были разорваны производственные связи и технологические цепочки. Чрезвычайно усложнилась логистика.
1990-е годы были целиком посвящены борьбе за выживание, и эта борьба оказалась гораздо острее, чем в «материнской» России. Если в среднем по стране в 1991–1998 годах промышленное производство упало на 50%, то в Калининграде — на 70%. На дефолт 1998-го экономика региона отреагировала спадом на 9,5% (в пять раз больше, чем в России в целом) и ростом цен, вдвое превышавшим общероссийский показатель.
Рождение прибалтийского тигра
Чтобы критическая ситуация не переросла в катастрофическую, правительство России в экстренном порядке вводило в Калининградской области специальные экономические режимы. Калининград стал экспериментальной площадкой, где опробовались макроструктурные инновации, которые затем были заимствованы другими регионами страны.
В начале 1990-х федеральное правительство создало на всей территории Калининградской области свободную таможенную зону с беспошлинным ввозом европейских товаров, сырья и комплектующих, которая продолжает действовать до сих пор. А в 2006 году впервые в России здесь появилась особая экономическая зона (ОЭЗ) с налоговыми льготами для резидентов. Безусловно, это была более современная модель, нацеленная на привлечение крупных инвесторов и стимулирование импортозамещения.
Буквально за десятилетие Калининград прошел путь от перевалочной базы для европейских товаров, поставляемых в другие регионы России, до стремительно развивающейся территории, где удалось локализовать обрабатывающие производства — мебельные, электротехнические, автомобильные.
Из региона-проблемы Калининградская область превратилась в один из локомотивов территориального развития страны. В 2000-е темпы ее экономического роста были стабильно выше среднероссийских. Здесь выпускалось до 40% российской мебели, треть электроники и телевизоров. Казалось, регион наконец-то начал отрабатывать свою миссию преобразователя российской экономики, о чем свидетельствовала сама структура товарного обмена: из «большой» России в Калининград поставлялись сырье и топливо, регион же отвечал поставками продукции с высокой добавленной стоимостью — бытовой техники, автомобилей, продуктов питания и т. д.
Однако затем ситуация стала меняться не в лучшую сторону.
Почему тигр не прыгнул
Главная причина видится в том, что местная ОЭЗ не сумела адаптироваться к изменившимся экономическим условиям. Среди российских регионов усилилась конкуренция за инвесторов, началось создание локальных ОЭЗ в Калуге, Липецке, Татарстане и на других территориях, где тоже предоставлялись льготы по налогу на прибыль, имущество и землю. Вдобавок конкурирующие ОЭЗ зачастую предоставляли бесплатное подключение к инженерным сетям, льготы по транспортному налогу, а для резидентов калининградской ОЭЗ таких преференций не предусмотрено.
Впоследствии в России были созданы территории особого социально-экономического развития (ТОР) в Сибири и на Дальнем Востоке с облегченными платежами в социальные фонды (мощный стимул для создания высококвалифицированных рабочих мест и развития «умной» экономики). Появилась беспрецедентная по количеству налоговых и неналоговых льгот свободная экономическая зона в Крыму.
Привлекательность калининградской ОЭЗ на этом фоне серьезно снизилась. Ситуацию усугубило падение курса рубля, что привело к удорожанию импорта оборудования, комплектующих и сырья. Модернизация региональных предприятий оказалась затруднена, упала и конкурентоспособность товаров на рынках Евразийского экономического союза, учитывая транзитные издержки и потерю таможенных преференций.
Интересно, что эксперты осознавали эти риски местной экономики уже давно. Так, десять лет назад в книге «Калининградская область: новые вызовы, новые шансы» под ред. Г. З. Бунатяна делался вывод о необходимости разработки новой экономической модели, которая должна быть ориентирована на производство высокотехнологичных товаров и на специализированные услуги, в том числе предназначенные для экспорта.
Новые правила игры
Задача создать для Калининградской области «новые экономические правила» была поставлена президентом России. В октябре 2016 года Владимир Путин на встрече с исполняющим обязанности губернатора области Антоном Алихановым наделил его мандатом на разработку рамочного закона о Калининградской области. «Надеюсь, что вы сделаете всё возможное для того, чтобы регион — а регион стратегически важный для нашей страны — развивался нужными темпами и дальше. Вы были одним из авторов подготавливаемого сейчас, по сути, плана стратегического развития региона… Надо будет довести эту работу до конца вместе с правительством Российской Федерации», — заявил российский президент.
Областному руководству во главе с Антоном Алихановым удалось разработать, а затем защитить в правительстве комплекс важных новаций: особый визовый режим, льготы по платежам в социальные фонды и т. д. В то же время ряд положений, например о нулевом внутреннем НДС, был вычеркнут из документа по настоянию федеральных министерств.
Впрочем, работа над документом продолжается. По нашему убеждению, здесь нужно тщательнее присмотреться к международному опыту развития эксклавов. Примером для Калининграда могут стать успешные эксклавы — Гонконг, Макао, британский Гибралтар. И особое внимание стоит обратить на западноберлинский опыт.
Геополитически положение Западного Берлина было весьма схожим. Он тоже оказался в не самом дружественном географическом окружении. Для обоих регионов характерны системные транзитные ограничения и удаленность от развитых центров материнского государства, что означает потерю конкурентоспособности местных товаров. В обоих случаях изначально наблюдался резкий разрыв производственных связей с другими регионами страны, и это усугубило экономический спад. Отсутствовали и средства на «реанимацию» экономики, остро не хватало квалифицированных кадров, инвесторы не хотели вкладываться в городскую экономику из-за политических рисков.
Западный Берлин называли «сейсмографом», остро реагирующим на малейшие изменения у своих границ (Калининградская область, тоже переживает экономические кризисы сильнее «материнской» России). Тем не менее городская экономика справилась. Была выстроена система экономических стимулов, позволившая Западному Берлину не только выживать, но и устойчиво развиваться. Более того, впоследствии именно западноберлинские наработки были применены при реформировании экономики Восточной Германии. Здесь тоже можно усмотреть аналогию с Калининградской областью, в свое время ставшей образцом для создания зон со специальным экономическим режимом в других регионах России.
Между тем западноберлинский опыт в российской экономической науке изучен недостаточно. Пришлось восполнить этот пробел, проведя полноценное исследование в тесном взаимодействии с Немецким институтом экономических исследований (Берлин), специалисты которого в свое время участвовали в разработке законодательства по развитию немецкого эксклава. По нашему убеждению, главные выводы исследования стоит учесть и при разработке нового закона о Калининградской области.
Не бойтесь экспериментов с НДС
В 1950 году, почти сразу после превращения города в эксклав, окруженный территорией ГДР, был принят рамочный Закон о содействии экономике Западного Берлина. Впоследствии его нормы корректировались, а названия менялись, но заданный вектор оставался прежним. Главные задачи заключались в продвижении западноберлинских товаров на рынки Западной Германии, в стимулировании инвестиционной активности в городе, в поддержке рынка труда, а также в «геополитическом выравнивании» уровня жизни в Западном Берлине и в «материнском» государстве.
Поддержка западноберлинской экономики подразумевала льготы по НДС как для производителей услуг и товаров, так и для покупателей. Размер списания НДС в отдельных случаях мог доходить до 15% стоимости товара. Законодатели не боялись экспериментировать с НДС, хотя налог был одним из «бюджетообразующих». И это оправдало себя. Промышленность города быстро восстановила свои позиции на западногерманских рынках, а местные предприятия встроились в межрегиональные производственные цепочки. Интересно, что система льгот косвенно поддерживала и экспорт товаров за пределы Западной Германии.
Позже, в процессе модернизации закона о Западном Берлине, была установлена прямая зависимость льготы по НДС от глубины переработки. Цель — переориентировать городскую экономику с производства «простых» товаров на выпуск высокотехнологичной продукции с высокой добавленной стоимостью.
Расчет льгот по НДС производился на основе «берлинской добавочной стоимости» (чтобы предприятие могло подключиться к льготному режиму, она должна была составлять не менее 10%). Помимо прочего, в нее разрешили включать прибыль, тем самым ее увеличивая и обеспечивая более высокие льготные ставки по списанию НДС. Вкупе со льготами на доходы юридических лиц это позволяло предприятиям накапливать собственные средства для реинвестирования. Дополнительными мерами были 30-процентная льгота по налогу на доходы физлиц и 22,5-процентная льгота по налогу на дивиденды, что также расширяло базу для реинвестирования.
Не боялись идти на эксперименты с НДС и в других эксклавных образованиях. Скажем, в Гонконге налога на добавленную стоимость не предусмотрено вообще, а равно отсутствуют налоги на прирост капитала и на доход в виде дивидендов или процентов. Единственный тип налога, который взимается с гонконгских компаний, — налог на прибыль (corporate tax). Отсутствует НДС и в британском Гибралтаре, здесь необходимо уплачивать лишь пошлину на импортируемые товары. (Политика налоговых льгот в части НДС, к которой в свое время прибегали развивающиеся страны, успешно осуществившие догоняющую модернизацию, подробно описана в исследовании «Финансовые стратегии модернизации экономики: мировая практика» под редакцией Я. М. Миркина.)
Льготы в обмен на инвестиции
Но вернемся к Западному Берлину. Принципиально, что поддержка инвестиционной активности там исходила из простого, но действенного принципа «льготы в обмен на инвестиции». Государство активно участвовало в инвестиционных вложениях предприятий путем выдачи инвестиционных субсидий, кредитов, а также безвозмездных и безвозвратных дотаций в рамках госполитики по «улучшению структуры региональной экономики» (в отличие от России, где дотации имеют исключительно межбюджетный характер, в ФРГ они могли предоставляться и субъектам предпринимательства). Кроме того, предусматривалась ускоренная амортизация.
Инвестиционные субсидии доходили до 40% расходов на покупку или изготовление движимого или недвижимого имущества, дотации составляли 23%. Два этих инструмента могли предоставляться предприятию одновременно. В первом случае — автоматически, на основании письменного заявления в налоговый орган. Во втором случае — на основании специальной заявки, которую затем рассматривали в министерстве экономики или в отделении федерального банка.
Отметим, что самые большие субсидии предоставлялись предприятиям обрабатывающей промышленности, а также в сфере научных исследований и разработок.
Инвестиционная поддержка государства позволила резко повысить инвестиционную активность бизнеса. Очень важно, что получить ее, как и льготы по НДС, могло любое западноберлинское предприятие, отвечающее заданным критериям (определенное количество сотрудников, превышение 10-процентного порога добавочной стоимости и проч.).
Нельзя не сказать и о доступном дешевом кредите. Здесь действовал тот же базовый принцип — льготы в обмен на инвестиции. Инвестиционная активность предприятий поощрялась дешевыми ссудами. От обычных банковских инвестиционных кредитов они отличались более низкой ставкой (например, в 1989 году она составляла 5,25%) и более длительным сроком погашения (не менее восьми лет). В других регионах страны ставка была как минимум на 2% больше.
Поддержка малого бизнеса в Западном Берлине тоже предусматривала льготы по НДС. А поддержка рынка труда вкупе с льготным налогообложением доходов физлиц означала 8–12-процентную добавку к заработной плате для нанятого персонала. Все это позволило удерживать трудовое население в городе, а также способствовало привлечению высококвалифицированной рабочей силы. Отметим, что такая же задача стоит и перед Калининградской областью. Проблему можно поставить и шире: сегодняшнего населения российского эксклава, а это 985 тыс. человек, недостаточно, чтобы внутренний рынок мог стать одной из опор экономического развития. Скорее всего, в будущем потребуется привлекать переселенцев из «большой» России.
В Западном Берлине существовали многочисленные дополнительные меры поддержки бизнеса и населения, например субсидирование авиаперелетов и почтовых расходов, косвенная поддержка наземных перевозок, ссуды на создание семьи. В итоге уровень жизни в Западном Берлине соответствовал западногерманскому, а зарплаты были выше. Несмотря на геополитическую неопределенность, социальное самочувствие двухмиллионного населения города было весьма неплохим.
Что касается экономического самочувствия, о нем красноречиво свидетельствует один факт. В 1930-е Берлин был крупной агломерацией машиностроительных и электротехнических предприятий. Несмотря на катастрофическое обрушение промышленности после войны и пережитую в 1948–1949 годах блокаду, благодаря работе Закона о содействии экономике Западного Берлина город вернул свою центральную роль в этих отраслях промышленности всего за восемь лет.
Впоследствии эксклав пережил не один кризис, но всякий раз преодолевал самые серьезные проблемы. Уже в новейшее время западноберлинский опыт экономического развития был заимствован современной Германией. Например, система инвестиционных дотаций и субсидий помогала развивать восточногерманскую экономику после падения Берлинской стены.
Общий успех
С достройкой моста через Керченский пролив, который свяжет Крым с Кубанью, Калининградская область останется единственным российским эксклавом. Она удалена на сотни километров от «большой» России. Учитывая нынешние геополитические реалии, обеспечение стабильной социально-экономической ситуации в регионе становится одной из важнейших задач.
Это невозможно сделать без модернизации режима, в котором сегодня функционирует калининградская экономика. Причем новый закон о Калининградской области должен обеспечить создание самой передовой экономической модели в стране. Для этого есть все основания. Только в этом случае получится сделать региональную экономику конкурентоспособной, превратив недостатки «эксклавной географии» в преимущества, как это в свое время сделали Западный Берлин или Гонконг. Кстати, последний продолжает играть важнейшую роль глобального центра транзита технологий и капиталов между Китаем и странами Запада, в частности Великобританией. Что ж, это прекрасный пример для Калининграда.
Близость к развитым промышленным европейским центрам делает Калининградскую область естественным претендентом на роль места встречи России и Евросоюза. Локализация западных фармацевтических и автомобильных производств на территории области, создание IT-кластера, привлечение производителей и глобального ритейла из Юго-Восточной Азии — это и многое другое вполне решаемая задача. Если, конечно, мы готовы вновь продемонстрировать уникальное историческое свойство России — умение усваивать мировой опыт, творчески переносить его на нашу национальную почву.
Сегодня встречаются опасения, не приведут ли широкие преференции Калининградской области к ее излишней автономизации, отрыву от основного тела страны. Но эта опасность иллюзорна. Как показал в своем исследовании «Теория анклавов» Е. Ю. Винокуров, этнокультурная общность эксклавных образований и материнского государства — самая прочная связь, которая делает невозможным такое развитие событий.
95% русского и русскоязычного населения Калининградской области гарантируют российскую идентичность региона. А значит, исчезает последний аргумент против того, чтобы сделать его «пилотной площадкой», где будут опробованы новые технологии создания диверсифицированной, высокотехнологичной экономики XXI века. Впоследствии калининградский опыт может быть успешно перенесен на другие регионы страны.
