Правительство планирует уже в конце этого года запустить принципиально новую федеральную программу продовольственной помощи малоимущим слоям населения. Предполагается, что около 15 млн граждан России, чей доход ниже прожиточного минимума (около 10 тыс. рублей), смогут ежемесячно получать на дебетовую банковскую карту системы «Мир» около 1400 рублей в виде баллов, которые могут быть использованы в магазинах на приобретение пищевых продуктов только отечественного производства. Минпромторг ожидает получить от Минфина на это 140 млрд рублей.
В следующем году расходы на питание малоимущих составят уже 214 млрд и далее увеличатся до 240 млрд рублей. Столь неожиданное введение довольно сложной системы господдержки как минимум приводит в растерянность, поскольку при обсуждении бюджета этого года подобное распыление суммы, сравнимой с четвертью нынешнего объема Резервного фонда, не планировалось. Тем более что нет ясности, по каким критериям будут отбирать получателей этой помощи, на основании каких расчетов и принципов составят набор этой дополнительной продуктовой корзины и, главное, как будет организован процесс монетизации виртуальных баллов граждан. Просчеты неизбежно приведут к тому, что большая часть бюджетных средств простимулирует серый рынок пищевых продуктов и осядет в карманах коррупционеров.
У кого заберут деньги
Предпринимательское сообщество уже около десяти лет обсуждает с правительством идею перенять опыт США, где с середины 1990-х действует программа Food Stamp Program — ежемесячная выдача реальных денег на питание (126 долларов) малоимущих гражданам. Почему Минпромторг столь внезапно вынул эту карту из-под сукна, в принципе понять можно. Уже через год президентские выборы, а россияне все больше скатываются за грань бедности, где сейчас находится уже от 10 до 18% жителей страны. По данным Росстата, по сравнению с октябрем 2014 года падение реальных доходов населения в ноябре 2016 года составило 12,7%, средний размер назначенных пенсий за тот же период снизился на 7,7%, а потребительские цены выросли на 23,5%.
«В ходе наших исследований качества и достаточности питания разных слоев населения мы еще в 2014 году выяснили, что десятая часть населения по числу потребляемых ежесуточных калорий живет на уровне голода, — говорит директор Центра агропродовольственной политики ИПЭИ РАНХиГС Наталья Шагайда. — Поэтому необходимость накормить часть населения страны назрела давно. Но говорить при этом о повышении инвестиционной активности предприятий через стимулирование спроса пока не приходится ввиду распыления средств по отраслям».
Безусловно, никто не против, что голодные россияне за счет бюджета съедят лишний кусок мяса (а на 1400 рублей можно есть ту же курицу или свинину каждый день), но непонятно, на каком основании эту акцию уверенно выдают за эффективный рычаг экономического воздействия на АПК и экономику в целом. Заместитель министра промышленности и торговли Виктор Евтухов каким-то образом посчитал, что раздача денег населению сможет «обеспечить бюджетную эффективность в размере минимум два рубля вклада в ВВП на каждый рубль, вложенный по программе».
То есть даже в случае успешной реализации программы на 140 млрд рублей экономика получит мультипликативный эффект почти в 300 млрд, что составляет доли процентов ВВП объемом 86 трлн рублей. Так что о существенном воздействии на экономику говорить не приходится. По разным оценкам экспертов, 140–200 млрд рублей в год на продукты дополнительно могли бы повысить оборот предприятий сельского хозяйства в среднем на 1%. «Но это в том случае, если бы деньги взяли из дополнительных нефтегазовых доходов бюджета, — говорит директор Центра конъюнктурных исследований Института статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ Георгий Остапкович. — Если серьезно секвестровать другие меры господдержки, то возможный мультипликативный эффект от продовольственных карт будет изначально нивелирован, поскольку деньги будут изъяты из той же экономики».
Правительство пока только ищет источник финансирования этой программы. Логично предположить, что средства найдут в Резервном фонде. Но он в прошлом году сократился на 73,3%, или в 3,7 раза, до нынешних 972,13 млрд рублей. В прошлом году впервые с момента образования фонда он был потрачен на латание дыр бюджета, так что министр финансов Антон Силуанов опасался исчерпания запасов уже к началу этого года. Секвестровать действующие меры господдержки тоже дальше некуда: социальные указы Владимира Путина и без того выполняются со скрипом, а субсидирование того же АПК было сокращено в прошлом году на 14%, до 204 млрд рублей, и будет существенно сокращаться дальше. Многие участники рынка опасаются, что часть финансовой нагрузки по новой госпрограмме возложат на региональные бюджеты. «Если на нищенствующие регионы повесят софинансирование этой программы, то о ней сразу можно забыть, — говорит генеральный директор ЗАО “Совхоз имени Ленина” Павел Грудинин. — Ежегодно федеральные субсидии остаются не выбраны аграриями не потому, что мы не успеваем собрать какие-то документы, а потому, что регионы не софинансируют или очень сильно отсеивают получателей господдержки. Кроме того, региональные ведомства научились уже отчитываться и подтасовывать цифры. Например, заявляют, что тысячи человек получили новый вид соцподдержки. Посчитаешь, оказывается на человека в год вышло всего по девять рублей помощи».
Плохой еды станет больше
Мало того, что не ясно, откуда возьмут деньги; правительство, похоже, пока не понимает, кому именно их раздадут. Представления о том, что в России около 15 млн человек живут за чертой бедности, — очень обобщенные, скорее теоретически выведенные данные, поскольку до сих пор в регионах используют разные методики и критерии определения степени социальной обеспеченности населения.
«От того, насколько правильно определят, кто в самом деле нуждается в дополнительном питании, а кто нет, будет зависеть и то, в каком количестве дойдут выделенные средства до производителей пищевой продукции, — говорит президент Национальной мясной ассоциации Сергей Юшин. — У нас нет единой эффективной системы определения доходов граждан. Представляете, сколько у нас тех же самозанятых, которые не показывают свои доходы, индивидуальных предпринимателей, которые занижают свои заработки до прожиточного минимума, и так далее? А сколько, например, официально безработных и сдающих недвижимость в аренду рантье, которые тоже бросятся получать продовольственные карты?» Проблема в том, что по-настоящему голодный человек, вероятнее всего, действительно потратит 1400 рублей на дополнительное питание, в то время как сытый за счет продкарты скорее сэкономит на что-либо иное. Как показывает опыт тех же США, часть денег неизбежно окажется на черном рынке, поскольку малоимущие граждане регулярно продают свои карточки за полцены.
Безусловно, производители продовольствия и ритейлеры в условиях почти двухлетнего снижения спроса будут рады любым вливаниям денежных средств на рынок. При том что объем розничного оборота товаров и услуг за два года снизился на 15,4%, продажи пищевых продуктов сократились более чем на 10%. Поэтому теоретически 240 млрд рублей по программе продкарт могли бы прибавить к обороту продовольствия (13,7 трлн в 2016 году) около 1,7%.
Но от того, насколько разумно они будут распределены внутри отрасли через систему продкарт, может зависеть и расклад сил на рынке. Например, Минпромторг рассчитывает, что продкарты помогут малоимущим гражданам покупать недоступные прежде свежие мясо, рыбу, овощи, дорогие сыры и прочее, что в целом поддержит всех сельхозпроизводителей, вплоть до средних и мелких фермеров. «Расчеты далеки от реальности, поскольку фермерам вряд ли что-то достанется от этой программы, их продукцию, более дорогую, чем у агрохолдингов, но и более качественную, малоимущие не станут покупать даже на дополнительные средства, — уверен генеральный директор Ассоциации фермерских хозяйств Сергей Балаев. — В продмагах, например, вы сыра не найдете, только сырный продукт из пальмового масла, так же как нет там и колбасы из мяса. Фермеры сбывают продукцию в больших городах, где малоимущих меньше, да и выбор дешевых продуктов у них там больше».
При всей серьезности темы Минпроторг пока не приглашал представителей отраслевых аграрных объединений к обсуждению механизмов реализации новой программы. Хотя очевидно, что без глубокой компетентной проработки проекта вместе с производителями и продавцами всей отрасли может быть нанесен непоправимый урон. Например, в зоне риска могут оказаться те же сыроделы, которые воспользовались антисанкциями и за счет инвестиций в новое оборудование нарастили объемы производства почти на треть за два года. «Теперь получается, что большая часть выделенных миллиардов простимулирует рост низкоценовых сегментов продовольствия с их низким переделом, а главное — вызовет рост производства фальсифицированной продукции, конкуренцию с которой добросовестный производитель и так с трудом выдерживает, — продолжает Сергей Балаев. — Малоимущие потребители в подавляющем большинстве смотрят на цену, а не на качество, чем пользуются фальсификаторы. В итоге отрасль снизит наработанное с годами качество и глубину передела».
Но установить требования по качеству и составу продукции, которую будут отпускать по продкартам, невозможно. Кроме того, пока не ясно, будет ли перечень отпускаемых по продкартам продуктов открытым (например, все съедобное, кроме импортного, алкоголя и табака) или закрытым, как сейчас среднестатистическая продуктовая корзина. Понятно, что от этого будет зависеть и рост спроса по отдельным видам производства пищевой отрасли, но как такой список определить с учетом интересов и потребителей, и производителей — непонятно. «Проблема в том, что пока не сформирован согласованный с ФИЦ питания и Минздравом набор продуктов, которые включали бы в себя все необходимые для организма микроэлементы и питательные вещества и при этом укладывались по стоимости в столь ограниченную сумму, — говорит председатель “Союзмолока” Андрей Даниленко. — Одно и то же число калорий можно получить с помощью самых разных продуктов. Мы считаем важным участие ученых и экспертов в формировании такой оптимальной по цене и качеству корзины».
Сколько вешать в баллах?
Крупнейшие ритейлеры уже заявили о готовности участвовать в программе продовольственных карт, а Минпромторг обещает в ближайшее время представить архитектуру процессинга программы — способ доведения денег из бюджета на карты потребителей в виде баллов, списания их при покупке в розничных сетях и далее обмена баллов на рубли и доведения их до поставщика продукции. Ритейлерам необходимо будет потратиться на техническое дооснащение, поскольку необходим автоматический контроль целевого расходования средств госпрограммы.
Но поскольку сама система автоматизирована и привязана через интернет к межбанковским платежам, то можно представить себе необходимый объем техоснащения в регионах. В глубинке подчас нет ни одного магазина с платежным терминалом, если интернет и проведен, то работает с перебоями. «Операционные и технологические издержки при реализации программ стимулирования спроса не должны превышать 0,1–1 процент от всего объема, — говорит президент ООО “Радиус Груп” Дмитрий Мариничев. — Здесь, судя по всему, расходы будут превышены в десятки раз». Как сообщают СМИ, из 140 млрд рублей, которые должны выделить в этом году, около 13 млрд составят так называемые вспомогательные расходы. В следующем году — еще больше.
«Если между госбюджетом, потребителем и производителем возникнет излишняя чиновничья или банковская надстройка, то об эффективности госпрограммы не может быть речи, — уверен исполнительный директор “Союзмолока” Артем Белов. — Например, уже звучат инициативы проводить отбор производителей и продавцов, которые будут допущены к участию в программе, а это чревато нарушением правил честной конкуренции. Еще хуже, если государство начнет проводить интервенции, закупая и потом распределяя продовольствие в поселениях, где нет процессинга, — это уже повысит административные затраты, приведет к расхищению денег. Например, в США на карты гражданам поступают реальные доллары, у нас зачем-то все усложняют балльной системой. А это значит, что нужен дополнительный орган, который все это будет считать и сводить».
Одной из причин того, что по итогам прошлого года инвестиции в сельское хозяйство впервые за шесть лет сократились более чем на 8% (до 490 млрд рублей), стало сокращение прямой господдержки АПК. Если в 2017 году господдержку отрасли через прямые субсидии и компенсации капитальных затрат сократили на 11%, до 214 млрд рублей, то в 2018-м аграрии получат и того меньше — 196,2 млрд рублей, а в 2019-м всего 192,3 млрд. Между тем именно такая форма стимулирования инвестиционной активности позволила нам впервые за двадцать пять лет достичь рекордов в свиноводстве и полностью избавиться от импортозависимости в птицеводстве. Создание тысяч новых сельхозпредприятий при софинансировании со стороны государства обеспечили десятки тысяч рабочих мест и главное — конкурентную среду.
Так что та же свинина на фоне общего подорожания продуктов на 5% подешевела в прошлом году сразу на 9% и, безусловно, стала доступнее малоимущим. По идее, сочетание прямых и косвенных мер господдержки позволяет дирижировать как социальной политикой, так и экономической. Например, тем же птицеводам и свиноводам стимулирование спроса населения за счет госбюджета позволило бы сейчас преодолеть кризис перепроизводства. Но для этого нужна тонкая настройка всей системы, которая не прописана пока даже схематически. Это больше всего и пугает, когда целая парадигма регулирования рынка меняется в столь сжатые сроки и без должной экспертной проработки.
