Москва официально вписана в мировую «ось зла» вместе с Ираном и Северной Кореей. Уменьшения санкционного давления не будет — ожидается дальнейшая эскалация. Санкционный закон номер 3364 стремительно прошел обе палаты Конгресса США и был утвержден так единодушно (419 голосов против трех в Палате представителей, 98 голосов против двух в Сенате), что недовольный Дональд Трамп не посмел наложить вето, хотя и назвал его «весьма ущербным».
«Он представляет желание американского народа увидеть, что Россия предпринимает шаги для улучшения отношений с Соединенными Штатами», — забавно оправдывается хозяин Белого дома. Выражайтесь точнее, господин президент: закон представляет желание американских элит увидеть капитуляцию элиты российской. Продолжение международной эскалации никак не выгодно и не интересно простым американцам, которых уже год, как приходится распалять фантазиями о российских хакерах. Не выгодно и простым россиянам, которые выступают невольными жертвами санкционных атак на российские компании и элиту. Сами, мол, виноваты со своим Путиным и 86%. Корректируйте цифры.
Но это все тонкости. Конгресс установил рамки холодной войны и объяснил своим союзникам, что Россия отныне нерукопожатный контрагент, а сомневающимся оппонентам — что никакие Трампы не остановят антироссийскую политику, санкции на годы и десятилетия. Российским элитам сегодня предстоит крепко призадуматься, как жить дальше и, главное, в какой стране мира.
Закон о санкциях (Сountering America’s Adversaries Through Sanctions Act, H.R. 3364) представляет собой многослойную платформу-конструктор, части которой разбираются, исключаются, дополняются и активизируются в любой момент по желанию политического руководства Соединенных Штатов, причем как Конгресса, так и самого президента. Отдельные положения вступают в действие немедленно, некоторые остаются на усмотрения Дональда Трампа «в интересах национальной безопасности». Это комплексный, но довольно гибридный закон, который будет применяться в зависимости от внутренней и внешнеполитической ситуации.
Законодатели собрали воедино все претензии к России по поводу Крыма и Донбасса, Сирии, подрыва кибербезопасности США, вмешательства в американские выборы, а также энергетической политики в Европе, действиям в Евразии, нарушении прав человека. Появилась и новая — политическая — тематика: коррупция и финансовые преступления российских элит. В документе сгруппированы все предыдущие санкции, начиная с «Акта Магнитского», часть из них усилены и персонифицированы. Если коротко перечислять секторы давления, то это технологии в сфере нефте- и газодобычи, строительство газопроводов, приватизация госкомпаний, зарубежное кредитование и рынок ОФЗ (см. Рагу, приправленное ненавистью: краткий дайджест H.R.3364). Важно отметить, что санкции расширены за счет экстерриториальности, то есть могут распространяться на иностранные компании или физические лица, которые взаимодействуют с российскими бизнесом и властью. То есть по факту Россия отныне не только считается врагом Соединенных Штатов, но и недвусмысленно объявлена нерукопожатной как для союзников США, так и для остального мира, работающего в долларовой системе.
Конгресс США кодифицировал санкции на десятилетия, напомнив о пресловутой поправке Джексона—Вэника, которая вопреки здравому смыслу просуществовала два десятилетия после развала Советского Союза. Для отмены закона теперь требуется консолидированное решение обеих палат парламента и обеих партий, а это явление редкое. Впрочем, с 1974 года Россия ни единого дня не прожила без американских санкций. А экономика страны успела приспособиться к давлению последних лет.
Толчок к давно назревшим решениям
Период адаптации российской экономики к санкциям США и ЕС закончился, по большому счету, к исходу позапрошлого года. Диапазон оценок непосредственного ущерба от санкций лежал в пределах 1–1,1% годового ВВП. При этом целый ряд секторов хозяйства получили мощный импульс к развитию (подробнее см. «Спасибо господину Обаме», «Эксперт» № 23 за 2016 год).
Финансовый сектор. Создана и заработала национальная платежная система «Мир», уязвимость от тотального доминирования международных платежных систем ликвидирована. На базе ЦБ создана система поддержки валютных расчетов, альтернативная SWIFT. Так что теперь, если нас все же отключат от системы SWIFT, мы спокойно «окуклимся». По крайней мере, в части внутренних расчетов. В международных расчетах отключение РФ от SWIFT станет гораздо большей головной болью для наших контрагентов. Значительная часть внешних заимствований российских нефинансовых компаний замещена валютными и рублевыми кредитами российских банков, а последние, в свою очередь, стали замещаться рублевыми облигационными займами внутри страны.
Реальный сектор. Мощнейший импульс к импортозамещению получили нефте- и газодобыча, АПК, ряд подотраслей оборонно-промышленного комплекса. В зависимости от технологической сложности и капиталоемкости производств эти процессы находятся на разном расстоянии от результата, но везде прогресс очевиден. В АПК мы видим бурный рост производства в птицеводстве, свиноводстве, производстве сыров. В нефтедобыче — по разработке и внедрению отечественных технологий для наклонного и горизонтального бурения. В ОПК налицо значительный прогресс в освоении выпуска собственных вертолетных и судовых газотурбинных двигателей.
Можно ли говорить о серьезном ужесточении санкционного режима США в отношении России после вступления в силу закона 3364? «Скорее нет, чем да, — считает Сергей Осмачек, вице-президент по торговым операциям Альфа-банка. — На данный момент наиболее чувствительными выглядят санкции, связанные с трубопроводными проектами».
Представители «Газпрома» заявляли, что часть средств от европейских участников проекта они получили еще до введения новых санкций. Согласно предварительным договоренностям, европейские компании должны были оплатить примерно 50% стоимости газопровода. «Турецкий поток» «Газпром» строит на свои деньги, тут никаких дополнительных сложностей от апдейта американских санкционных мер последовать не должно.
Теперь что касается поставок товаров и услуг для новых трубопроводов. Для «Северного потока» привлекались импортные трубы. Так, немецкий производитель труб большого диаметра Europipe GmbH надеялась покрыть своей продукцией 40% совокупной потребности в трубах для второй ветки «Северного потока — 2». Однако если немцев, следуя букве санкционного закона, выдавят из проекта, для «Газпрома» потеря будет невелика. Российские металлурги (ОМК и ТМК) с удовольствием покроют все выпавшие объемы трубных поставок.
Возможно, произойдет и смена компаний-генподрядчиков, которые непосредственно занимаются трубоукладкой. Вплоть до сегодняшнего дня это были европейские компании. Например, «Турецкий поток» прямо сейчас строит Swiss Allseas (Швейцария), первую очередь «Северного потока» строили Saipem (Италия) и Technip (Франция; в этом году вошла в состав британской группы TechnipFMC).
Весьма вероятны некоторые «трения» в работе еврооблигационного рынка российских эмитентов. В июне этого года, еще до принятия американского санкционного закона, имел место прецедент прекращения европейским клиринговым центром Euroclear расчетов по номинированным в долларах США еврооблигациям российской компании Alliance Oil в связи с тем, что два юрлица — поручителя по бумагам попали в санкционный, причем «антисеверокорейский», список минфина США.
Господин Осмачек из Альфа-банка считает риски распространения этих ограничений на еврооблигации других российских эмитентов небольшими: «Euroclear тоже должен разбираться с новыми ограничениями. Это у них занимает какое-то время. Поэтому они на всякий случай приостанавливают расчеты с облигациями, связанными с санкционными компаниями, до прояснения ситуации».
Худший сценарий, рассуждает Осмачек, — включение старых еврооблигаций санкционных компаний в ограничительные списки, но пока нигде об этом речи не идет. «Если это произойдет, — продолжает вице-президент Альфа-банка, — то теоретически держатели таких еврооблигаций могут иметь проблемы с получением причитающегося им денежного потока по еврооблигациям не из-за нежелания эмитента платить, а из-за искусственно введенных ограничений. Купировать такие проблемы теоретически можно. На это должна быть воля эмитента и держателей облигаций. Как вариант, можно внести изменения в эмиссионную документацию и внести какие-то правки, касающиеся расчетов».
Отдельного внимания заслуживает вероятность заморозки российского портфеля гособлигаций США. Если мы правильно продрались сквозь сложносоставную юридическую формулировку параграфа 242 американского санкционного закона, возможность этого предусмотрена Конгрессом.
Как может выглядеть сценарий «войны гособлигаций» США и РФ, спровоцированной новым американским санкционным законом? Для какой из сторон ущерб от сброса бумаг противоположной стороны будет более ощутимым?
Обратимся к цифрам. По состоянию на конец мая 2017 года Россия держала в американских госбумагах 108,7 млрд долларов, свидетельствуют данные ФРС. Причем с конца октября прошлого года этот портфель увеличился (зачем? — непонятно) на 34,1 млрд долларов, или на 46%. Для российской финансовой системы это более чем значимая величина — в американский госдолг вложено почти 27% наших золотовалютных резервов (ЗВР). Однако на фоне размеров госдолга США наш портфель микроскопический — он составляет менее 2% только той его части, которая находится у нерезидентов.
«В то же время у США вообще нет российского суверенного долга. Есть только у институциональных инвесторов и международных банков, — напоминает Сергей Осмачек. — Если бы США запретили им держать каким-то образом наши прежде всего локальные облигации, ОФЗ, то эффект от вынужденной ликвидации был бы существенным, так как в некоторых длинных выпусках ОФЗ доля нерезидентов заметно превышает 50 процентов. В целом доля нерезидентов на рынке ОФЗ — чуть более 30 процентов». Поэтому потенциальный ущерб для России в брутальном сценарии взаимного сброса либо взаимной заморозки портфелей государственных ценных бумаг будет существенно больше, чем у США.
Отсюда напрашивается стратегия постепенного вывода наших ЗВР из американских бумаг. Возможно, это просто совпадение, но уже на фоне обсуждения санкционного законопроекта в июне этот процесс начался — вложения РФ в госдолг США за один месяц сократились на 5,8 млрд долларов, и наша страна переместилась с 13-го на 14-е место в списке крупнейших держателей американского госдолга.
Декларация без права и морали
«Читать закон немножко бессмысленно», — огорошил нас директор Института права и развития НИУ ВШЭ Алексей Иванов. — Потому что на самом деле он не будет работать так, как он написан. Посмотрите на судьбу большинства законов такого плана (а законов таких много). Был закон по эмбарго Кубы, закон по иранским санкциям, закон о торговле с врагом времен Первой мировой, принятый для экспроприации немецких активов, и так далее. Они задают некий политический тренд. Но не работают как операционный документ. Принятый сейчас новый закон по санкциям — это политическая декларация, которая дает исполнительной власти возможность игнорировать любые нормы международного права, морали, экономических законов в отношении трех стран: Ирана, Северной Кореи и России».
Вся соль в особенностях англосаксонской правовой традиции и американской политической системы, в которой Конгресс обладает определенными экстраординарными полномочиями для вторжения в сферу деятельности исполнительной власти. Однако по конституции именно президент вершит внешнюю политику и парламентарии не могут забрать его полномочия или реально заставить вводить те или иные ограничения. В США разделение законодательной и исполнительной власти работает. И американский законодатель вынужден искать непрямые способы влияния на внешнюю политику президента. В документе прописано, что президент должен наложить санкции, если узнает о совершении того или иного деяния. Но у Конгресса нет явных механизмов его понуждения. Тут конституция США скорее на стороне президента.
«Конгресс опутал Трампа сетью законодательных нитей, обложил неким набором инструментов. Будут ли эти инструменты исполняться, зависит от политической ситуации, — продолжает Алексей Иванов. — Может ли президент творчески обойти эти законодательные путы при реализации внешней политики? Конечно. Вот мы видели историю с Кубой. Действует эмбарго, акт Конгресса, все жестко. Но Обама пошел мимо Конгресса, начал вести линию на улучшение отношений: поехал с Кастро встретился. Разрешил полеты, разрешил инвестиции. Сделал очень многие вещи, которые в принципе противоречили духу, логике того закона. Если Трамп захочет, он сможет обойти закон, конечно. Вопрос, зачем ему это нужно и каковы политические издержки».
Принятый Конгрессом закон — это не понятный свод правил о том, что можно или нельзя делать, а, скорее, широкий мандат на экстраординарные меры. Проблема экстраординарности санкций в том, что их применение практически невозможно оспорить в американском суде, например в случае, если то или иное лицо или организация, в том числе из Европы или Китая, подпало под санкции, хотя не совершало описанных в законе действий. Это еще одна особенность англосаксонской правовой традиции, в рамках которой очень тяжело оспорить применение экстраординарных полномочий. Поэтому, к слову, полицейские в Штатах редко получают наказание за чрезмерное применение силы, в том числе с летальным исходом. Пока шериф носит значок и пистолет — это его, а не суда усмотрение, как ему применять силу в экстраординарной ситуации. В этой логике, пока Россия — по американским понятиям — страна вне закона, находящаяся под постоянным подозрением, американская администрация имеет экстраординарные полномочия, как у шерифа в неблагополучном районе Детройта, то есть фактически действует за рамками судебного контроля. В Европе, кстати, ситуация иная — там уже есть прецеденты успешных судебных процессов, в результате которых применение санкций Еврокомиссией было признано незаконным.
Можно предположить, что относительная необязательность для Дональда Трампа включать те или иные положения санкционного закона позволяют Москве медлить с таким же комплексным, зеркальным и жестким ответом. Стоит посмотреть, как будет развиваться дальше не столько геополитическая ситуация, сколько внутриполитическая обстановка внутри самих Соединенных Штатов.
Трамп без козырей
Впрочем, никаких иллюзий: Дональд Трамп связан очень крепко. Даже встроенная оговорка про национальные интересы, во имя которых президент может отказаться от санкций, прописана весьма искусно и необычно для документов такого рода. Ведь Конгресс может пересмотреть любое президентское решение в рамках документа и в течение 30 дней наложить на него свое вето. То есть запустить маховик внутриполитического конфликта. И кто же сядет договариваться с главой государства, который имеет ограниченные полномочия в проведении геополитики? Переговоры России и США отныне усложняются в разы.
«Этот закон как торт “Наполеон”, в нем много слоев и модальностей, — объясняет Иван Тимофеев, программный директор Российского совета по международным делам. — Документ написан так, что он исключает любые компромиссы. Какой смысл Кремлю идти на компромиссы по Украине или Сирии? Понятно, что тогда всплывет, к примеру, тема прав человека. Съел один слой “Наполеона”, а их там остается еще десяток. Кроме того, в этом законе впервые кодифицированы вещи, связанные с антироссийской политикой. Это большая проблема, которая усложняет работу дипломатов. Любые переговоры могут быть обесценены».
Интересно, что и в самих Соединенных Штатах многие эксперты с большим недоумением встретили этот закон. Меган О'Салливан, профессор по мировой политике факультета государственного управления имени Кеннеди Гарвардского университета, считает, что нынешние санкции не являются эффективным инструментом, поскольку исполнительная власть лишена гибкости в переговорах, имея на руках лишь кнут, но не пряник. «Новый закон существенно ограничивает способность США проводить прагматичную стратегию в отношении России, которая стремится к сотрудничеству в некоторых областях и принимает конфронтацию в других. Администрация Трампа не может с уверенностью обещать, что позитивный шаг Москвы будет встречен ответными действиями со стороны США. Ни одна страна не понимает такой опасности лучше России благодаря опыту с поправкой Джексона—Вэника».
При этом Меган О'Салливан отмечает интересную лазейку для Белого дома. У исполнительной власти США в рамках закона есть инструменты давления на европейских и азиатских союзников, дабы те привели свою политику в отношении России в русло жестких санкций Вашингтона, например отказались от инвестиций или трансфера технологий. Однако Трамп может проявить гибкость и, напротив, позволить компаниям из третьих стран заместить место, скажем, американских поставщиков, чтобы ослабить давление на Москву и получить хоть какие-то сильные позиции на переговорах.
Но стоит ли российским элитам в принципе полагаться на переговоры с Вашингтоном, изучая лазейки для смягчения санкций? Похоже, этап отсроченных надежд окончательно завершен, предстоит адаптация к новым реалиям. Американский Конгресс ставит российским элитам жесткий ультиматум.
Границы открыты
Американский санкционный закон не останавливается на разноплановом давлении на экономику России. В него зашиты инструменты репрессий политической и экономической элиты нашей страны, причем активировать их можно в любое время и в отношении любых лиц, не приглянувшихся «партнерам». Если раньше адресные санкции были увязаны с украинским или сирийским кейсами, а также с «делом Магнитского», то теперь поводом для точечного преследования может быть просто близость к российской власти с формальным «обвинением» в коррупции. Действенным пропагандистским и репрессивным механизмом станут три ежегодных доклада Минфина, ЦРУ и Госдепартамента США о состоянии дел в российской элите. Это отчет об «олигархах и квазигосударственных структурах» (статья 241), доклад о влиянии санкций на операции с российскими долговыми обязательствами и иными финансовыми продуктами (статья 242), а также изучение незаконных финансовых операций физических лиц или компаний, связанных с Россией, отмывание денег, вывод в офшоры (статья 243).
То есть американский закон без всякого стеснения обязывает госструктуры вмешиваться во внутренние дела России, в то время как ранее такая политическая интервенция проходила по мелким подведомственным актам и через некоммерческие структуры. Такие действия особо не скрывали, но и не афишировали, прикрываясь заботой о развитии демократии и защите прав человека. Теперь же маски сброшены, а цель указана явно — российская правящая элита.
Как это будет работать? Первый доклад — о российских олигархах и квазигосударственных структурах — мы увидим уже скоро, в январе-феврале 2018 года, то есть в разгар президентской кампании. На самом деле отчет может оказаться попросту малоинформативной отпиской (в законе не указаны ни параметры документа, ни требуемые положения, ни ответственность за «качество» исследования). А может содержать подробные и персонифицированные данные о представителях российской элиты, о степени «их вовлеченности в коррупцию», об «источниках дохода, активах, инвестициях и бизнес-интересах как конкретных лиц, так и членов их семей». Кроме того, закон требует от президента отреагировать на выводы доклада и наложить санкции на россиян, «проштрафившихся» в глазах американских вершителей судеб. Впрочем, Трампу оставлена лазейка — он может проигнорировать требование «в интересах национальной безопасности Соединенных Штатов», а потом долго и нудно объясняться с «ястребами».
Российские элиты, которые четверть века врастали в западный мир как политическими и предпринимательскими связями, так и в мировоззренческом и бытовом плане (скупая недвижимость, отправляя семьи и детей за границу учиться, лечиться, наслаждаться благами), получили четкий сигнал: давление подразумевается бессрочное, и отката в обозримом будущем не будет. И хотя Владимир Путин еще в 2002 году предупреждал: «Замучаетесь пыль глотать, бегая по судам» за границей, а в начале 2010-х и вовсе запустил процесс национализации элиты, большинство представителей правящего сословия надеялись пересидеть посткрымские санкции и вернуться к прежнему комфортному мироустройству. Некоторые экономические гуру и по сей день выстраивают стратегии развития страны с прицелом на активную коммуникацию с западным рынком.
Иллюзия разрушена, настало время четкого выбора. Если в краткосрочном санкционном сценарии практически вся российская элита консолидировалась вокруг Владимира Путина (как минимум на словах), то в долгосрочной перспективе бесперебойных атак на отечественную экономику и персонифицированном давлении это решение для многих будет не столь легким.
«Адаптация российских элит к новой реальности лежит за пределами контроля самих элит и зависит от двух факторов, — считает политолог Алексей Зудин, член экспертного совета фонда “Институт социально-экономических и политических исследований”. — Прежде всего, это общероссийское единство, прочный союз Владимира Путина и российского общества. В этом смысле, решение о санкциях стало стратегическим просчетом прежнего руководства США, обусловленным “комплексом победителя”: верой в незыблемость однополярного миропорядка, высокомерием и презрением ко всем остальным. России навязывался образ “коррумпированной диктатуры”, основанной на круговой поруке власти, и элит, поглощенных личным обогащением. Российское общество объявлялось бессильным и необратимо отчужденным от государства, нулевой политической величиной. В такой стране руководство и элиты можно безнаказанно давить санкциями и шантажировать угрозой изоляции. Но события в России и в мире пошли “поперек” политических расчетов американского истеблишмента. У нас появился политический лидер, руководствующийся принципиально иными мотивами и целями — патриотизмом, политической ответственностью, длинным горизонтом планирования, лидер, главным источником политической силы которого стала устойчивая поддержка российского общества. Сделав страну устойчивой для внешнего давления, общероссийское единство, центром которого стал Владимир Путин, превратилось и в главный фактор трансформации российских элит. Санкции наносят ущерб, но достигнуть своей цели не могут.
Второй фактор адаптации к санкционному режиму — это то, в какой степени российскому руководству удастся выстроить эффективную экономическую и социальную политику, создать такой формат, который позволит направить энергию и творчество российских элит на решение ближайших и перспективных задач».
По мнению Алексея Зудина, главным критерием адаптации к новому санкционному режиму станет полнота и завершенность «национализации» экономической и политической элиты, продвижения к такому состоянию, когда реальные и обязывающие связи со своей страной по своей силе многократно превышают внешние связи и обязательства. Еще одним критерием станет процесс обновления российских элит. «Элитам, которые сформировались в девяностые годы и в начале нулевых, — продолжает Алексей Зудин, — по объективным причинам сложнее приспособиться к парадигме суверенного развития. И процессы здорового, естественного обновлении элит скорее будут работать на консолидацию, чем на разобщение или скрытую оппозицию. Принципиально важен фактор открытости России миру. “Национализирующимся” элитам это дает возможность по-новому утверждаться в формирующемся многополярном мире. А для тех, кто не смог приспособиться, всегда остается возможность уехать и попытать счастья за границей. Сохранение внешней открытости снижает конфликтность трансформационных процессов».
Российские элиты, которые пожелают остаться в стране, развивать государство и развиваться самим, в ближайшее время обязаны выработать новую концепцию кооперации с западным миром. Развилка очевидна. Это либо закрытая модель по иранскому сценарию. Тегеран даже после недавней ядерной сделки продолжил делать ставку на самостоятельное развитие, вкладываться в ракетную программу, врастал в арабский финансовый мир, в партнерстве с Россией одержал верх в сирийском конфликте и фактически создал крупнейшую на Ближнем востоке двухсоттысячную обкатанную в жесточайших боях армию, иностранный корпус с выходом в Средиземное море и к израильским границам. По своему был прав — Трамп дезавуировал сделку, санкции вернулись, но Иран, похоже, стал только сильнее.
В России некоторые силы также призывают к жесткому ответу на американские санкции, выходу из ВТО и прочих торговых соглашений, к замкнутой экономике, военным рельсам, государству образца холодной войны. Но это шаг слабости. Россия является частью европейской цивилизации, и странно, что она должна отказаться от этой роли в ответ на действия заокеанских политиков. Мы явно не готовы к статусу региональной державы, это неприемлемо ни с точки зрения размеров страны, ни с точки зрения ее исторического и цивилизационного значения, это, кстати, неприемлемо и с точки зрения развития Европы.
Другой вариант подразумевает гибридную модель, то есть по факту продолжение прежней политики Кремля, состоящей из аккуратных рапирных дипломатических уколов и уверенных призывов к формированию многополярного равноправного мира с сохранением всех возможных экономических и технологических связей как с Западом, так и с Востоком. Модернизация экономики должна продолжаться, пусть с визгом и скрежетом, пока дряхлеющий гегемон продолжает раскурочивать прежнюю систему.
Россия не первая страна, к которой Вашингтон официально применяет политические и экономические санкции и официально позволяет себе вмешиваться во внутренние дела в нарушение всех норм международного права. Список жертв американского мессианства занял бы полстраницы. Разница в том, что Россия сегодня слишком значимый кусок мира, способный вызвать несварение и жуткие язвенные колики американских идеологов. В ужасе от решений США Европа, которая теряет деньги даже не столько от санкций в отношении «Северного потока», сколько от вновь разрушенных экономических связей с Ираном, куда в течение последних двух лет уже были направлены значительные европейские инвестиции. Помалкивает, но мотает на ус Китай, оказавшийся на грани не только торгового, но и военного конфликта из-за Северной Кореи. Санкции США дают серьезный толчок к переформатированию прежнего мира, и российские условия очевидно привлекательнее американского диктата.
В подготовке статьи принимали участие Сергей Кудияров и Константин Пахунов
