В октябре 2016 года в ходе обучения по программе РАНХиГС для региональных управленческих команд представители Ленинградской области сформулировали и запустили реализацию проекта «Госуправление 2.0: следуя приоритетам». Основные идеи этого проекта были сформулированы статье «Госуправление 2.0: заставить чиновника мыслить как бизнесмен (см. «Эксперт» № 1 за 2017 год). Для изменения ситуации предлагалось приложить усилия к интеграции стратегии в управление за счет разработки плана реализации в формате карт сбалансированных показателей и реформы системы госпрограмм; увеличения управленческой автономии; внедрения методик бережливого производства на региональном уровне; внедрения проектного управления и реформирования системы работы с кадрами на госслужбе.
Под руководством губернатора Ленинградской области Александра Дрозденко за год напряженной работы по внедрению привычных для бизнеса, но необычных для госслужбы инструментов управления появились первые практические результаты и пища для скрупулезного анализа.
В Ленинградской области актуализирована стратегия региона, утвержден план ее реализации, внедрены все обязательные элементы системы проектного управления.
С самого начала мы определили, что план должен стать не формальным, а, напротив, очень практическим документом, который поможет любому руководителю использовать стратегию ежедневно. Поэтому было решено отойти от привычного чиновникам многостраничного набора пунктов и в соответствии с принципами SMART разработать карту по каждому из ключевых направлений.
Каждая стратегическая карта умещается на листе бумаги и содержит четыре «слоя»: ресурсы, управление, внутренние изменения, результаты для конечного пользователя (бизнес, население).
В качестве примера возьмем здравоохранение. Очевидно, что для людей важно, чтобы медицинская помощь была доступна, поликлиники — от регистратуры до кабинета врача — отвечали высоким стандартам качества, в регионе были созданы условия для здорового образа жизни. Это так называемые публичные цели, результат, который будет оценен «конечным клиентом» стратегической карты. Для достижения этой цели органы власти должны провести «внутренние изменения» — сконцентрироваться на развитии первичной, скорой помощи, санитарной авиации. Для этого в перспективе «ресурсы» необходимо привлечь частный капитал в развитие первичного звена здравоохранения, снизить дефицит врачей, а в перспективе «управление» создать схемы маршрутизации пациентов, информатизации здравоохранения или внедрить телемедицину.
Второй пример — развитие промышленности. Для бизнеса как для «конечного потребителя» важны доступ к производственным площадкам и инфраструктуре, технологиям, кадровым и финансовым ресурсам. Для этого органы власти должны провести конкретные «внутренние изменения»: сконцентрироваться на создании сети индустриальных парков, организации территорий опережающего развития с льготным налогообложением, стимулировании модернизации действующих предприятий. Поддерживающими являются «ресурсы», например привлечение федеральной помощи, подготовка высококвалифицированных кадров для промышленности, а разрезе «управления» речь идет о создании кластерных структур, формировании экспортной инфраструктуры и снижении административных барьеров через реализацию целевых моделей АСИ.
Таким образом, план представляет собой свод четких целей и задач развития региона, оцифрованных с помощью конкретных показателей и увязанных между собой.
Теперь наша задача в том, чтобы все ключевые бюджетные решения в регионе принимались именно исходя из стратегических карт. Для этого предстоит длительная коучинговая работа с членами правительства области, руководителями комитетов и ведомств.
Кстати, именно об этом часто забывают разработчики аналогичных документов, предполагая, что основная работа завершается после их утверждения. Считаю, что на самом деле не менее года придется потратить только на то, чтобы превратить план в устойчивый управленческий институт.
Вслед за разработкой плана реализации стратегии мы приступили к реформе областных государственных программ. Первое: скелетом госпрограммы становится соответствующая стратегическая карта (раздел плана реализации стратегии), за счет этого обеспечивается стопроцентная синхронизация госпрограмм с перспективными целями. Например, в программе развития экономики мы оставили только три части, касающиеся благоприятного инвестклимата, поддержки промышленности и развития малого бизнеса, исключив из нее шесть подпрограмм, выполнение которых не приведет к достижению целей стратегии.
Второе: мы дали ответственным исполнителям возможность не корректировать госпрограммы при изменении до 20% объемов финансирования. За счет этого резко упрощается процесс внесения изменений в госпрограммы, снижается бюрократическая нагрузка на органы власти.
Третье: повышена роль и расширены полномочия исполнителей госпрограммы. Ведомство, обладающее таким статусом, наделяется правом перераспределять средства в рамках госпрограммы.
Четвертое: сегодня идет синхронизация программного и проектного управления за счет обязательного включения проектов в виде основных мероприятий госпрограмм. Опираясь на прорывные результаты работы федерального проектного офиса, мы создали эффективную систему управления проектами на региональном уровне. Более чем за год работы нам удалось нормативно закрепить и начать реально использовать большинство обязательных элементов проектного управления.
Был создан центральный проектный офис региона, утверждены формы документов и наглядные схемы работы с проектами, создан совещательный орган — Оргштаб по проектному управлению, который проводит губернатор Александр Дрозденко.
Нашим ноу-хау стало специальное «проектное сито», которое позволяет губернатору отсеивать второстепенные проекты, выбирая для ручного управления самые значимые.
Сейчас перед проектным управлением как перед любой внедряемой инновацией стоит ряд вызовов. Первый и, на мой взгляд, ключевой — опасность скатывания в формализм. Важно, чтобы принципы проектного управления не имитировались, а действительно использовались. Например, распространенная проблема — несоответствие участников проектов проектным ролям. Кураторам проектов, методологам требуется следить за тем, чтобы проектные команды были компактными, чтобы в их состав входили участники, работающие над проектом на постоянной основе.
Второй вызов — качество подготовки и мотивация участников проектов. Проектное управление катализирует проблемы кадрового наполнения органов власти, которые ранее были замаскированы. В какой-то момент оказывается, что в каждом комитете есть всего несколько человек, которые «тянут» почти все важнейшие проекты и объективно перегружены. Чтобы привлечь к проектной работе и других сотрудников, важно создать систему мотивации. Она должна быть весомой, но в то же время не должна разрушать стимулы для выполнения текущих задач.
Третий вызов — консервативность государственного служащего. Региональному проектному офису нужно было сделать так, чтобы сотрудники органов власти увидели преимущества системы управления проектами и поняли, что это не дополнительная бюрократическая нагрузка, а более эффективный инструмент. Здесь успешным оказался простой шаг. Большинство механизмов проектного управления мы внедряли на добровольной основе, и управленцы не восприняли их в штыки. С самого начала мы сформировали костяк из двадцати-тридцати ключевых руководителей органов власти и подразделений, которые отнеслись к внедрению проектного управления с энтузиазмом и стали «миссионерами» этих методик в тех подразделениях, которые на первых порах были настроены скептически.
Сейчас идет внедрение информационной системы управления проектной деятельностью, и мы рассчитываем, что удобный программный продукт повысит привлекательность использования методик на практике.
В 2018 году наша повестка управленческих преобразований будет сфокусирована вокруг нескольких приоритетов: внедрение элементов бережливого производства (LEAN) на госслужбе, дигитализация госуправления, а также инвентаризация и оптимизация органов власти от избыточных государственных полномочий.
LEAN предполагает безжалостное уничтожение межведомственных отчетов и процессов, никак не влияющих на результат. В части дигитализации необходимо интегрировать информационные ресурсы разных органов власти и полностью перейти на электронный документооборот. В идеале это должно привести к роботизации текущих процедур.
Эти простые на первый взгляд решения могут дать результаты, которых ждет от нас общество. Например, сокращение затрат на содержание госаппарата и сроков предоставления госуслуг, дебюрократизацию органов власти.
