«При подготовке бюджета мы руководствовались двумя основными задачами. Первая — восстановить рост реальных доходов населения <…> Основная задача в ближайшую трехлетку — динамику реальных доходов населения вывести на положительные уровни. <…> Вторая задача — продолжить те темпы экономического роста, которые мы видим начиная с конца 2016 года. В текущем году мы ожидаем темпы роста более двух процентов ВВП, и основная задача заключается в том, чтобы на протяжении трехлетки вывести темпы роста экономики не ниже мировых» — так представил проект бюджета на 2018–2020 годы министр финансов РФ Антон Силуанов в Совете Федерации в начале октября.
К сожалению, обе эти цели представленному проекту федерального бюджета окажутся, скорее всего, не под силу — на это указывает слишком много факторов. Но аппаратный и политический опыт Антона Силуанова, несмотря на то что в своей трудовой деятельности он ни разу, фигурально выражаясь, не шагнул за порог Минфина, действительно велик. Рискнем предположить, что министр финансов прекрасно знает: с резким снижением инфляции, которое сейчас наблюдается (по данным на начало октября, рост цен в годовом выражении замедлился уже до 3%), рост реальных доходов населения вещь уже почти решенная. И если благодаря замедлению инфляции и цикличности экономики они выйдут в положительную зону, это можно будет записать на счет авторов бюджетной политики.
А вот с экономическим ростом может получиться не так здорово. Напомним, в конце минувшего года президент ФР Владимир Путин поставил перед правительством задачу выйти на темпы роста выше мировых уже на рубеже 2019–2020 годов. Макроэкономический прогноз, положенный в основу подготовленного Минфином трехлетнего бюджета, основан на предположении о замедлении мирового экономического роста (до 2,8% к 2020 году) — правительственные эксперты считают, что к этому моменту возможности посткризисного восстановительного роста будут исчерпаны, темпы роста в развивающихся странах, вносящих основной вклад в темпы прироста мирового ВВП, замедлятся. Но вот незадача: мировая экономика растет сейчас на 3,5–3,6% (прогноз МВФ относительно роста мирового ВВП на 2017 и 2018 годы соответственно). Замедление в 2019–2020 годах, конечно, может произойти, но сможем ли мы догнать даже замедлившуюся мировую экономику? Между тем вопрос высоких темпов роста для России, без преувеличения, жизненно важен. Во-первых, без этого не обойтись, если мы хотим наращивать свой несырьевой экспорт и занимать существенные доли на мировых рынках. Во-вторых, именно высокие темпы роста — основное условие преодоления бедности и большого неравенства в доходах (об этом «Эксперт» подробно писал в № 38 за 2017 год, см. «Не в отдельно взятой стране»). Соответственно, нам надо расти на 5–6% ежегодно. Но проблема в том, что государство не делает для этого роста ничего. Экономический рост не является целью денежно-кредитной политики, как нам не устает объяснять ЦБ. Но и целью бюджета экономический рост тоже не является — такой вывод можно сделать из анализа главного финансового документа страны.
Давно уже не только нефть
В 2018 году российский ВВП должен достичь, как ожидают в правительстве, 97,46 трлн рублей, объем доходов федерального бюджета составит 15,18 трлн рублей (на 504 млрд рублей больше, чем в 2017 году). Расходы же, напротив, немного снизятся — с 16,6 до 16,5 трлн рублей. Ожидаемый дефицит — 1,33 трлн рублей (около 1,3% ВВП), к 2020 году он должен ужаться до 0,8% ВВП — сжатие произойдет за счет роста доходов и одновременного урезания расходов (см. графики 1 и 2). В реальном выражении (в ценах 2017 года) доходы федерального бюджета за два года, 2015–2016-й, упали на 3 трлн рублей — почти на 20%. При этом расходы в 2015–2016 годах практически не менялись. Но зато нас ждет экономия в будущем году: в реальном выражении расходы федерального бюджета снизятся сразу на 800 млрд рублей, с 16,88 до 16 трлн (и еще до 15,5 трлн в реальном выражении в 2019-м, это будет год самой сильной экономии).
Мы рассмотрели основные показатели федерального бюджета в более широкой перспективе, взяв данные за десять лет — с учетом прогнозных 2019 и 2020 годов. Разговоры о «нефтяной игле», которые продолжаются до сих пор, очевидно должны уже уйти в прошлое: увеличить доходы бюджета планируется в основном за счет ненефтегазовых поступлений (см. график 3). Основной состав этих поступлений (за некоторым исключением) — НДС и акцизы, объем поступлений от которых за десять лет, с 2011-го по 2020-й, вырастут более чем в два с половиной раза и составят почти 5 трлн рублей. Доходы от налогов на пользование природными ресурсами вырастут в полтора раза, до 3,6 трлн рублей, а вот поступления в бюджет от экспортной пошлины (доходы от внешнеэкономической деятельности) серьезно снижаются: в 2020 году они составят лишь 2,6 трлн рублей, 56% от уровня 2011 года.
Не ожидается и резкого роста поступлений от приватизации — 2016 год с его масштабной сделкой по продаже пакета «Роснефти» был исключением. Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, на протяжении 2018–2020 годов будут составлять 584,619 и 542 млрд рублей в год соответственно. Правда, тут расчеты Минфина скорее всего не оправдаются: ведомство Силуанова вновь заложило в бюджет увеличение минимального уровня норматива перечисления дивидендов по принадлежащим государству акциям до 50% чистой прибыли — но 2016 и 2017 годы показали, что далеко не все госкомпании выполняют эту норму и правительство спокойно к этому относится.
Завершая разговор об основных статьях доходов, отметим, что самым активно растущим за десять лет обещает стать налог на прибыль — к 2020 году, согласно проекту бюджета, он вырастет более чем вдвое к показателю 2011 года, с 332 до 884 млрд рублей.
Главный враг
Но вернемся к ближайшему будущему. Проект трехлетнего бюджета сверстан исходя из довольно консервативных оценок поступлений от нефти (см. таблицу). Пока реальность превосходит осторожные ожидания: и нефть, и рубль стоят дороже, чем заложено в прогнозе на этот год. Соответственно, в 2017 году дефицит федерального бюджета обещает быть намного меньше ожидавшихся 1,9 трлн рублей. Так, по данным Счетной палаты РФ, дефицит федерального бюджета по итогам января–августа составил 400,2 млрд рублей. При этом Резервный фонд с января по октябрь даже немного увеличился — с 972 до 986 млрд рублей, ФНБ снизился незначительно — с 4,36 до 4,2 трлн рублей. Следующие три года дефицит бюджета будет финансироваться в основном за счет госдолга, Резервный фонд будет исчерпан в этом году (по крайней мере, к концу года он целиком должен пойти на финансирование дефицита бюджета — хотя дефицит растет медленнее, чем ожидалось, так что, вероятно, в Резервном фонде что-то останется), а вот ФНБ продолжит свое существование, и две трети его активов (около 3 трлн рублей) будет размещено на счетах в Банке России. Фактически изъятые из экономики и не работающие на нее деньги.
Вместе с тем никто не ждет, что при улучшении внешнеэкономических условий и росте доходов сверх запланированного Минфин откажется от сокращения расходов. «Новые бюджетные правила, принятые в этом году, задают с 2018 года жесткий алгоритм определения величины бюджетных расходов в зависимости от базовой цены на нефть, — напоминает Елена Пенухина, руководитель группы бюджетных исследований ЦМАКП. — При этом предполагается, что все дополнительные доходы, полученные от превышения фактической цены над базовой (40 долларов за баррель. — “Эксперта”), должны направляться в нефтегазовые фонды (точнее, после объединения фондов — в ФНБ). Другое дело, если дополнительные доходы будут обеспечены увеличением ненефтегазовых доходов, — такой прирост может быть направлен на увеличение расходной части бюджета».
У Минфина нет цели сократить расходы во что бы то ни стало, полагает заместитель начальника Центра экономического прогнозирования Газпромбанка Максим Петроневич. Он согласен с тем, что фактические нефтегазовые налоги и налоги на импорт могут оказаться выше плана — так и произошло, когда в течение этого года план по расходам был увеличен на 472 млрд рублей. Дополнительные нефтегазовые доходы, согласно правилу, будут аккумулироваться и в начале года, следующего за отчетным, и размещаться в Фонде национального благосостояния. При этом средства Резервного фонда, вероятно, будут полностью потрачены в течении 2017-го, восполняться он не будет, а дополнительные нефтегазовые доходы будут перечислены в ФНБ, добавляет г-н Петроневич.
Главный монстр, которого хочет за три года победить Минфин, — дефицит бюджета. Аргументы, которые министерство приводит в пользу жесткого сокращения дефицита, звучат солидно, но на деле они не убедительны. «Постепенное сокращение структурного дефицита федерального бюджета создаст благоприятные условия для сохранения инфляции на целевом уровне, откроет дополнительное пространство для снижения равновесных реальных процентных ставок в экономике и устранит предпосылки для повышения налоговой нагрузки, обеспечив, таким образом, переход экономики к целевому макроэкономическому равновесию, благоприятствующему инвестиционной модели роста», — говорится в пояснительной записке к проекту трехлетнего бюджета.
При этом Минфин оставляет за скобками, что таргетирование инфляции — задача не бюджета, а ЦБ, и цель уже не только достигнута, но и перевыполнена.
«Минфин старается достичь нулевого первичного дефицита (то есть за вычетом расходов на обслуживание долга), — поясняет эксперт Экономической экспертной группы Наталия Краснопеева. — К 2019 году поставлена цель выйти на сбалансированность бюджета именно на первичном уровне. Финансирование дефицита за счет средств нефтегазовых фондов и других источников финансирования прежде всего влияет на инфляцию. Для того чтобы сдерживать инфляцию, ЦБ может повышать ставку (чем выше ставка, тем больше население сберегает и тем меньше инвестиционная активность). Таким образом, снижение дефицита бюджета позволяет ЦБ снижать ключевую ставку, что в теории должно положительно влиять на инвестиционную активность, а значит, и впоследствии может повлиять на ускорение экономического роста». При этом эксперт оговаривается, что нельзя уверенно говорить о значимой взаимосвязи между этими показателями (инфляции и низкого дефицита. — “Эксперт”), но в любом случае сокращение бюджетного дефицита обеспечивает ЦБ хорошую почву для продолжения успешной политики. «Если раньше мы могли позволить себе более высокий уровень расходов, то сейчас у нас более ограниченные возможности, — объясняет логику Минфина Наталия Краснопеева. — Весь переходный период начиная с 2015 года мы использовали на покрытие дефицита средства из Резервного фонда, однако средства заканчиваются, а доходы по-прежнему низкие. В этой ситуации увеличение расходов бюджета повлечет за собой увеличение дефицита бюджета, который нужно чем-то покрывать, а поскольку средств фондов уже практически нет, необходимо увеличивать долг, и это не самая лучшая альтернатива. Сейчас достаточно низкий уровень долга в процентах ВВП — наше преимущество».
Кстати, сам Минфин весьма вольно относится и к декларированному неповышению налоговой нагрузки, и к самой инфляции — достаточно вспомнить повышение акцизов на бензин с 2018 года. Глава Счетной палаты Татьяна Голикова уже предупредила, что решение повысить с 2018 года акцизы на бензин повлияет на инфляцию и увеличит период проведения умеренно жесткой денежно-кредитной политики.
Минфин же продолжает продвигаться в казуистике и говорит о неповышении налоговой нагрузки так: «Ключевым принципом налоговой политики на трехлетний период является принцип фискальной нейтральности — неповышение совокупной фискальной нагрузки для добросовестных налогоплательщиков». Эта трактовка открывает путь к активно обсуждавшемуся в начале года маневру «21/21»: повышение с 18 до 21% ставки НДС с понижением с 30 до 21% суммарных страховых взносов; вполне вероятно, что правительство скоро вернется к нему. О негативном влиянии НДС на экономику «Эксперт» не раз подробно писал (см., например, «Добавленное зло», № 34 за 2016 год) — напомним, что в российских условиях НДС препятствует обновлению фондов, заставляет нефтегазовый сектор раньше времени выводить из эксплуатации скважины, серьезно удорожает товары, которые везут в отдаленные регионы, не говоря уже о том, что, будучи вынужденным также платить НДС по закупаемым товарам и услугам, государство фактически работает себе в убыток (собираемость НДС всего лишь около 40%).
Резать не дожидаясь
На чем же планирует сэкономить Минфин? Практически на всем. В номинальном выражении к 2020 году вырастут расходы на национальную безопасность, межбюджетные трансферты, расходы на обслуживание долга, на образование и здравоохранение, а также некоторые другие, но это обманчивый рост. Дело в том, что расходы на трансферты регионам, образование и здравоохранение серьезно снижаются в реальном выражении с 2011 года, и в ближайшие три года можно будет говорить лишь о некоторой их стабилизации — но никак не о возвращении их на уровень 2011 года, не говоря уже о росте. Так, в реальном выражении с 2011 по 2017 год расходы бюджета на образование упали на 20% (и в следующие три года снизятся еще на 1% в ценах 2017 года). Трансферты регионам имели неоднородную динамику, в этом году они на 16% ниже в реальном выражении, чем в 2011 году, а в 2020-м будут ниже на 22%. Очень сильно снижены расходы на здравоохранение — почти на 37% к 2011 году, а к 2019-му они снизятся еще на восемь процентных пунктов (п. п.) — таким образом, в 2019 году в реальном выражении государство потратит на здравоохранение почти вдвое меньше, чем в 2011 году. «В течение предыдущего десятилетия изменения в структуре расходов бюджетной системы в России шли в направлении, противоположном ее движению в странах ОЭСР, — говорится в комментарии экспертов Центра развития» НИУ ВШЭ Натальи Акиндиновой и Андрея Чернявского. Так, в период с 2007 по 2015 год средняя доля расходов на здравоохранение в бюджетах стран ОЭСР увеличилась с 17,0 до 18,7%, а в России за тот же период она сократилась с 12,1 до 10,8%. Доля расходов на образование в бюджетах стран ОЭСР в последнее десятилетие сохранялась на уровне около 13%, в то время как в России она снизилась с 11,8 до 9,9%. Сохранение существующих расходных приоритетов на фоне планируемого снижения общего объема расходов относительно ВВП в ближайшие годы больше отдалит Россию от развитых стран и приблизит ее к государствам третьего мира».
«Такой порядок предусмотрен, и мы считаем, что он не ухудшает положение работающих пенсионеров. Это же их выбор» — так прокомментировал Антон Силуанов отмену индексации пенсий работающим пенсионерам на 2018 год. Социальная политика, куда включен бюджетный трансферт ПФР, — самая крупная статья расходов федерального бюджета, и Минфин приложил много усилий, чтобы ужать ее если не в абсолютном, то хотя бы в относительном выражении. Напомним, ПФР обеспечивает собственные расходы доходами от сборов лишь на 60%, так что в 2018–2020 годах федеральный бюджет будет вливать в ПФР 3,39, 3,34 и 3,44 трлн рублей соответственно (от 3,44% ВВП в 2018 году до 3,12% ВВП в 2020-м).
Особое опасение вызывает сокращение расходов на национальную оборону. На минувшей неделе глава совета Центра стратегических разработок (ЦСР) Алексей Кудрин и директор Центра исследований международной торговли РАНХиГС Александр Кнобель опубликовали статью, в которой утверждают, что российская экономика росла бы быстрее, если бы государство в 2011–2017 годах не наращивало расходы на оборону — речь якобы идет о 0,3 п. п. ежегодно. В либеральных кругах мысль о том, что деньги надо тратить не на «бряцание оружием», а на «человеческий капитал», весьма популярна, однако расчеты ученых подтверждают, что на самом деле расходы на оборону ведут к росту экономики — не только за счет пресловутого госзаказа (который обеспечивает функционирование предприятий и их контрагентов и занятость населения), но и в более долгосрочной перспективе — за счет создания и обкатки новых технологий.
Заведующий лабораторией анализа и прогнозирования производственного потенциала и межотраслевых взаимодействий ИНП РАН Александр Широв напоминает, что в последние годы развитие национальной обороны велось сразу по нескольким направлениям: увеличение закупок вооружений и военной техники, финансирование НИОКР оборонной тематики, развитие военной инфраструктуры, повышение денежного и других видов довольствия военнослужащих и др. «Несмотря на то что расходы на армию многие считают непроизводительными, это не совсем так, — комментирует гипотезу о “лишних” оборонных расходах Александр Широв. — Прежде всего, каждое из описанных направлений обладает собственным мультипликативным эффектом, то есть приводит к дополнительному формированию производства и доходов в результате прямых и косвенных взаимодействий в экономике. Наибольший эффект в данном случае имеет производство вооружений и военной техники, которое предполагает задействование большого числа смежных производств и сравнительно мало зависит от импорта. По нашим оценкам, текущий мультипликатор российской оборонки на ВВП достигает 0,7–0,8. То есть на каждый рубль увеличения производства в экономике формируется примерно 70–80 копеек дополнительных доходов (налогов, зарплат, прибыли). Например, в условиях 2015 года гособоронзаказ составлял примерно два триллиона рублей — это значит, что за счет мультипликативных эффектов дополнительный рост ВВП от его реализации составил не менее 1,4 триллиона рублей или 1,6 процента ВВП. Следует также иметь в виду, что модернизация предприятий в рамках увеличения средств, выделяемых средств по гособоронзаказу, позволила расширить экспортный потенциал российской оборонки, профинансировать ряд НИОКР, что также обладает значительным эффектом на формирование доходов будущих периодов».
Теперь же расходы на национальную оборону будут снижены, что в совокупности с реальным снижением расходов на национальную экономику (сюда входят, как напоминает Наталия Краснопеева, расходы на транспорт, дорожное хозяйство, топливно-энергетический комплекс, исследование космического пространство, сельское хозяйство, лесное и водное хозяйство и т. д.) грозит нашему ВВП как раз «недобором веса». Напомним, на нацоборону в 2015–2016 годах мы тратили 3,1 и 3,8 трлн рублей — к 2020 году будем тратить 2,8 трлн (снижение на четверть). Расходы на национальную экономику самые высокие в этом году — 2,5 трлн, дальше будет не более 2,4 трлн рублей.
Ложный оптимизм
В целом приходится констатировать, что, несмотря на декларирование цели расти «выше мировой экономики», бюджет 2018–2020 годов этой цели никак не способствует. В этом сходятся практически все авторитетные эксперты.
«В основе концепции нынешней бюджетной политики лежит идея о приоритете бюджетной стабильности как основы для стабильности макроэкономической. При этом стабильность понимается достаточно бухгалтерски — как отсутствие дефицита и наличие резервов, — констатирует Елена Пенухина из ЦМАКП. — В целом переход к сбалансированному бюджету и возврат к накоплению фондов действительно будут способствовать повышению макроэкономической стабильности, так как означают возможность не повышать налоговую нагрузку на бизнес даже в случае резкого ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры. Кроме того, политика бюджетной консолидации будет способствовать удержанию инфляции в рамках заданных целевых ориентиров, что создаст условия для снижения процентных ставок. Однако важно понимать, что стабилизация экономики на нынешнем уровне — это консервация стабильно низких темпов экономического роста, и быстрый переход к сбалансированному бюджету происходит в том числе за счет отказа от налогового и бюджетного стимулирования экономики».
«Нынешняя бюджетная политика скорее способствует консервации сложившейся структуры экономики, чем снятию барьеров для роста, — пишут Наталья Акиндинова и Андрей Чернявский. — Расчет на то, что планируемое снижение доли бюджета в ВВП будет способствовать росту активности в частном секторе, наталкивается на гораздо более серьезные барьеры, ограничивающие действие рыночных сил <…> Сохранение темпов роста ВВП выше 2% в год и инвестиций на уровне 5–6% в год в таких условиях не представляется реалистичным сценарием даже с учетом успеха всех предполагаемых мер структурной политики. По нашим оценкам, инерционные темпы роста экономики при сохранении цен на нефть в диапазоне 50–60 долл./барр. в 2018–2020 гг. будут составлять 1,0–1,5%, что как минимум приведет к выпадающим доходам от НДС. Замедление будет связано с продолжением эффекта бюджетной консолидации и сохранением вялого потребительского спроса, который, в свою очередь, будет тормозить инвестиционную активность».
Александр Широв напоминает, что большинство развитых стран использует возможности бюджета для контрциклической политики. Например, в период кризиса 2009 года почти все страны-лидеры ЕС (Германия, Италия, Франция и др.) имели высокие темпы роста государственного потребления при снижении ВВП. В Китае пока нет необходимости прибегать к таким мерам, но и здесь государственное потребление опережало темпы роста ВВП во время кризиса в Юго-Восточной Азии в 1998–1999 годах. «В современной рыночной экономике бюджет не может брать на себя функцию локомотива роста (через перманентное опережающее увеличение государственных расходов), но он способен существенно купировать негативные последствия кризиса, формировать условия для быстрого восстановления экономики — то есть выполняет ровно те функции, которые в последнее время отсутствуют у российского бюджета, влияние которого на экономическую динамику либо нейтральное, либо отрицательное», — говорит ученый. Он также напоминает, что в последний раз значимый опережающий рост расходов бюджета в России наблюдался во время кризиса 2009 года — как раз тогда мы стали свидетелями относительно быстрого восстановления экономического роста. Можем ли мы превратить бюджет в инструмент повышения роста ВВП? Для начала, отмечает Широв, необходимо вернуться к использованию возможностей бюджета для контрциклической политики. Во-вторых, было бы целесообразно отказаться от статического рассмотрения доходов и расходов бюджета. «В конце концов, текущие бюджетные расходы инвестиционного характера в той или иной степени формируют доходы будущих периодов. Поэтому требования безусловной сбалансированности должны применяться преимущественно к регулярным расходам (государственного, социального и оборонного характера). Что касается расходов на развитие экономики, то они вполне могут финансироваться за счет дефицита бюджета, имея в виду их длящееся влияние на развитие экономики и доходы бюджетной системы. Наконец, бюджет должен ориентироваться на долгосрочные цели развития и иметь подчиненный характер по отношению к общей экономической стратегии играя роль важного, но всего лишь одного из целого ряда инструментов экономической политики», — заключает эксперт.
