Президент США выступил с инициативой реформировать структуру ООН. Что настораживает в этой далеко не новой инициативе, на этот раз прозвучавшей из уст Дональда Трампа? Прежде всего, проект реформы из десяти пунктов сводится к сокращению членских взносов, сотрудников аппарата, совершенствованию структуры организации, ликвидации дублирующих друг друга подразделений. При этом Трамп не стал предварительно согласовывать проект с постоянными членами Совбеза. Никак не затронул он — до поры? — вероятность изменений в Совете Безопасности. А это ключевой вопрос.
Инициативу Трампа проясняет обнародованный проект федерального бюджета США на 2018 год. В условиях катастрофического роста госдолга расходы Вашингтона на ООН и ее программы в прежнем объеме 10 млрд долларов ежегодно уже неподъемны. В проекте сокращаются расходы на миротворческие миссии ООН на один миллиард долларов, а взносы в бюджет международных организаций урезаются на 44%. Постпред США в ООН Ники Хейли уже пригрозила пересмотреть все миротворческие миссии. С целью повышения эффективности их работы, конечно. И сокращения расходов на полмиллиарда долларов.
Но есть еще одно необходимое для Вашингтона сокращение — сокращение значимости и влияния России. Если называть вещи своими именами, то надо признать: от былого величия СССР постперестроечной России досталось лишь ядерное оружие, природные ресурсы и членство в Совете Безопасности ООН с правом вето. Отказ от этого права в сегодняшних политических и экономических реалиях мгновенно превратит Россию из великой державы в одну из уже многочисленных стран, обладающих ядерным оружием. Не в КНДР или Пакистан, конечно, но даже не в Индию. Ресурса для сохранения своих привилегий в случае коренной реформы ООН у нас нет. А потому любая трансформация этой организации пока будет не в нашу пользу.
Консервация не выход
ООН существует более семидесяти лет. Мир за это время очень изменился. Индия уже давно не колония Великобритании, а быстро развивающаяся держава. Разгромленная и разделенная Германия объединилась и вновь стала главной политической и экономической силой в Европе. С Бразилией, в очередной раз подтверждающей латиноамериканскую поговорку «Куда свернет Бразилия, туда свернет и вся Латинская Америка», невозможно не считаться. Как невозможно не считаться с традиционным лидером арабского мира Египтом, при всех его нынешних проблемах. И все эти страны вне Совета Безопасности, что нисколько их не дискредитирует. Наоборот, бьет по авторитету и влиянию Совбеза и самой ООН. Но изменение статуса тех же Германии, Индии, Бразилии возможно — или с увеличением государств с правом вето, или с отказом от права вето вообще. Оба варианта для России неприемлемы. Отсюда позиция постпреда России в ООН Василия Небензи: «ООН не нуждается в радикальном реформировании».
Но консервация ООН в нынешнем виде тоже невозможна. Можно, конечно, произвести «сокращения дублирующих, избыточных или частично совпадающих функций, включая главные органы ООН»: упразднить наконец Совет по опеке, ликвидировать непонятно почему существующее при действующей Всемирной организации здравоохранения самостоятельное подразделение по СПИДу. Но все подобные «реформы» лишь косметика.
Стареющая, не поспевающая за временем структура ветшает, трещит по швам и вот-вот развалится. Те же Соединенные Штаты давно уже не обременяют себя согласованиями и поисками консенсуса в Совете Безопасности. И без всякой санкции ООН решают свои вопросы, как умеют, — в Югославии, Ираке, а теперь и в Сирии. Результаты известны.
Беда в том, что у России нет вообще никаких предложений по неизбежной реорганизации и совершенствованию ООН. По крайней мере, ни МИД, ни другие органы государственной власти никаких внятных предложений не обнародуют. И теряют инициативу.
Право вето
Первостроитель ООН Андрей Громыко вспоминал, как тяжело было добиться легитимации права вето для стран-победительниц в уставе организации. Практически Советский Союз предъявил ультиматум, а Громыко даже покинул совещание по уставу, требуя согласия на ветирование. Жизнь доказала, что вето в некоторых ситуациях единственный способ добиваться компромисса. И единственная возможность оставшейся в меньшинстве страны не допустить игнорирования своих жизненных интересов и интересов своих союзников.
С 1946 года право вето применялось в 257 случаях. Чаще всего им пользовалась наша страна — 122 раза. Первым воспользовался правом вето СССР 16 февраля 1946 года. И до 29 февраля 1984-го ветировал только в одиночку. Абсолютное большинство отечественных вето — по проблемам Ближнего Востока.
Первое вето Российской Федерации случилось 11 февраля 1993 года. С 1984 по 1993 год наша страна, Михаил Горбачев с Борисом Ельциным, были согласны со всем происходящим в мире. Мы в статусе РФ ветировали всего 17 раз. Причем с 2007 года — восемь раз совместно с Китаем.
Соединенное Королевство — именно под таким названием фигурирует в документах ООН Великобритания, как и Франция, впервые вспомнили о своем праве вето лишь 30 октября 1956 года в связи с кризисом на все том же Ближнем Востоке. США впервые воспользовались правом вето только 17 марта 1970 года. И, очевидно взяв пример с СССР, успели ветировать 79 раз.
Организация мира
Спор о реформе Организации Объединенных Наций, если отбросить мелкие разногласия о методике исчисления членских взносов и другие технические вопросы, сводится к количеству постоянных членов Совета Безопасности, их континентальному представительству и реорганизации и сокращению аппарата организации.
Само создание ООН — одно из главных завоеваний человечества после Второй мировой войны. Две мировые войны ХХ века, когда жертвы стали исчисляться десятками миллионов, доказали жизненную необходимость создания площадки для поиска межгосударственных компромиссов, предотвращения войн, эпидемий. Среди задач, стоящих перед ООН предоставление гуманитарной помощи, защита женщин, детей, здоровья.
В массовом представлении ООН — это Совет Безопасности с пятью постоянными странами-членами, имеющими право вето, и Генеральная Ассамблея, на которой ежегодно в сентябре обсуждается совместная деятельность по важнейшим международным вопросам. Еще три действующих органа ООН относятся к главным: Экономический и Социальный советы (координация сотрудничества в экономической и социальной областях), Международный суд (разрешение международных споров) и Секретариат, то есть аппарат ООН во главе с Генеральным секретарем.
Именно сотрудники Секретариата реализуют принятые ООН программы поддержания мира, использования космического пространства в мирных целях, контроля над наркотиками, охраны окружающей среды, соблюдения прав человека, гуманитарной помощи, защиты беженцев, различные региональные программы. По сути, это международный персонал, выполняющий повседневную работу не только в штаб-квартире, но и по всему миру.
Нельзя не упомянуть и организации ООН, скромно именуемые «вспомогательными», «специализированными»: Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Детский фонд (ЮНИСЕФ), Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), Международная организация гражданской авиации (ИКАО), Международная организация труда (МОТ), Всемирная организация интеллектуальной собственности (ВОИС), Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО), наконец, Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), из членства в которой руководству США достало ума 12 октября выйти: Вашингтон распрощался с ЮНЕСКО из-за якобы антиизраильской ориентации этой организации. Хотя США с 2011 года не выплачивали положенные взносы: очень характерная экономия на образовании и культуре.
Всего основных программ и подразделений ООН 42. Руководители этих структур составляют малоизвестный, но, по сути, главный орган по руководству и координации повседневной работы ООН, планирования, реализации ее проектов — Группу старших руководителей (ГСР). Россия в ГСР представлена двумя дипломатами. Это Юрий Федотов, директор отделения ООН в Вене, и директор-исполнитель Управления по контролю над наркотиками и предупреждению преступности, а также недавно назначенный заместитель Генерального секретаря ООН по контртеррористическому управлению Владимир Воронков.
Штат Секретариата на 30 июня 2016 года — 40 131 человек.
Цена мира
Работа в Секретариате ООН очень интересна, престижна, актуальна. Но после знакомства с бюджетом организации поражает скромным уровнем оплаты. Забавно, что даже при экстерриториальности ООН ее сотрудники облагаются налогами и платят их в бюджет своего ведомства.
ООН традиционно принимает бюджет на два года. Действующий бюджет на 2016–2017 годы принят 23 декабря 2015-го Генеральной Ассамблеей на общую сумму 5 401 794 400 долларов, что на 2,3% меньше бюджета на предыдущие два года (2014–2015). Еще 531 347 800 долларов запланировано получить от налогов сотрудников Секретариата.
Наибольшая часть суммы — в этом бюджете более 1,2 млрд долларов — традиционно идет на содержание Департамента политических вопросов ООН. В его ведении находятся 12 миссий и представительств в различных частях мира, в том числе Региональный центр ООН по превентивной дипломатии в Центральной Азии.
За рамки бюджета выведены 75 000 долларов на закупки для библиотеки во Дворце наций в Женеве. Отдельно от бюджета — за счет добровольных взносов — ежегодно формируется и сумма на оказание гуманитарной помощи. В 2016 году на удовлетворение нужд 88 млн человек, оказавшихся в беде, ООН попросила страны и частных доноров выделить 20,1 млрд долларов.
Бюджет ООН формируется за счет взносов государств-членов. Рассчитывается платеж по сложнейшей, многоступенчатой, изложенной на восьми страницах убористого компьютерного текста формуле, привести которую нет никакой возможности. Ключевой показатель расчета — валовой национальный продукт за десять лет. Учитывается доход на душу населения, его численность, внешняя задолженность и множество других деталей. При этом взнос страны не должен составлять более 22% бюджета ООН.
Государства, которые не платят членских взносов в бюджет ООН в течение двух лет, лишаются права голоса в Генеральной Ассамблее. Среди них сегодня Венесуэла, Ливия и Судан.
Цена миротворчества
Финансирование миротворческих программ — отдельная статья расходов, не входящая обычно в регулярный бюджет ООН. Расходы на операции по поддержанию мира в соответствии со статьей 17 Устава Организации Объединенных Наций — обязанность каждого государства — члена Организации. Бюджеты миротворческих операций составляются на основе мандата Совета Безопасности и утверждаются Генеральной Ассамблеей. Утвержденный бюджет операций ООН по поддержанию мира на 2016/17 финансовый год составляет 8,27 млрд долларов. В ООН повсеместно подчеркивают, что эта сумма меньше полупроцента от расходов стран — членов ООН на военные цели (в 2013 году они составили 1,75 трлн долларов).
Нынешний бюджет призван профинансировать 14 миротворческих миссий в Африке из ныне проводимых 16. Еще две миротворческие миссии на сопредельных территориях — в Индии и Пакистане — финансируются из регулярного бюджета ООН. При этом нельзя не согласиться с Дональдом Трампом, подчеркивающим крайне низкую эффективность миротворческих миссий. Индо-пакистанский конфликт тянется с 1949 года, ближневосточный кризис в тупике с 1948 года, Кипр — с 1964 года, Западная Сахара — с 1991-го… Между тем поворотные арабо-израильские соглашения в Кемп-Дэвиде достигнуты без малейшего участия ООН. К конфликтным ситуациям в Центральной и Латинской Америке США обычно никого не подпускают, решая проблемы часто силовыми методами, игнорируя международное право — но решает их. Кстати, старается не подпускать «посторонних» в зону своих интересов и Россия. Но есть принципиальная разница с США: Москва предпочитает «замораживать» ситуацию, сохранять статус-кво на неопределенное время. Очевидно, полагая, что зависимость конфликтующих сторон выгоднее справедливого решения.
Кстати, Организация Объединенных Наций не имеет собственных вооруженных сил. Военный и полицейский контингент для каждой из проводимых миссий, предоставляются государствами — членами ООН на добровольной основе. Они же платят зарплату миротворцам в соответствии с национальными нормами. ООН компенсирует затраты стран, направляющих своих военнослужащих для участия в миротворческих операциях, в размере 1332 доллара на военнослужащего в месяц. Для военнослужащих из небогатых стран — из постсоветских государств, к примеру, — ооновские компенсации представляются огромным доходом. Многие страны безвозмездно предоставляют дополнительные ресурсы на поддержку операций ООН: транспортные средства, оснащение.
Недавно ушедшая в отставку постоянный представитель США при ООН Саманта Пауэр, выступая в Конгрессе, пугала конгрессменов, что если США урежут финансирование организации, то главную роль в ней станут играть Россия и Китай. «Мы главенствуем в мире отчасти потому, что главенствуем в ООН. Если мы свяжем себе руки и лишим эту организацию финансирования, которое используется для усилий по урегулированию конфликтов… то это чрезвычайно сильно навредит интересам США», — заявила Пауэр.
