Финансы российских регионов демонстрируют позитивную динамику — в 2017 году Минфин, впервые с 2008-го, отмечает сокращение задолженности регионов по государственному долгу. В министерстве рассчитывают, что закрепить результат поможет программа реструктуризации бюджетных кредитов. Напомним, в начале октября президент Владимир Путин объявил о старте программы реструктуризации бюджетных кредитов для регионов в ближайшие семь лет. По оценке правительства, под действие реструктуризации попадет около 700 млрд рублей бюджетных кредитов, которые подлежат погашению в 2018–2019 годах. Предлагается продлить на семь лет срок возврата бюджетных кредитов, предоставленных регионам в 2015–2017 годах, предусмотрев погашение в 2018–2019 годах 5% суммы основного долга, в 2020-м — 10%, в 2021–2024-м — равными долями по 20% суммы основного долга.
Судя по всему, реструктуризация подоспела весьма вовремя — уже в конце октября депутаты Верховного совета Хакасии обратились к премьер-министру РФ Дмитрию Медведеву и спикеру Государственной думы Вячеславу Володину с просьбой выделить региону дополнительно 28,5 млрд рублей для покрытия срочных долгов, которые регион не в состоянии оплатить самостоятельно. За помощью в федеральный центр обратились также Карелия и Удмуртия.
В то же время в начале ноября правительственная комиссия по региональному развитию под руководством Дмитрия Козака рассмотрела предложение Минфина об ужесточении расходной дисциплины в регионах. Министерство считает целесообразным относить затраты регионов на предоставление налоговых льгот на доходы, если такие льготы неэффективны и ведут к увеличению госдолга. Согласно предложению Минфина, необходимо разделить стимулирующие налоговые льготы на эффективные и неэффективные. В число вторых следует включить льготы, которые ведут к увеличению госдолга и не приносят доход. Похоже, Минфин твердо решил помочь регионам навести порядок в финансах.
Всем должны
Совокупный государственный долг субъектов РФ неуклонно увеличивался последние десять лет. Если в 2008 году сумма госдолга регионов составляла всего 458,7 млрд рублей, то к концу 2016-го она достигла невероятных 2,3 трлн рублей (см. график 1). Среди факторов, которые влияли на рост госдолга регионов, есть как сугубо экономические, например неблагоприятная конъюнктура на мировых рынках и финансовые кризисы, так и политические. В частности, исполнение «майских указов» президента от 2012 года по повышению уровня жизни граждан нередко происходило за счет заемных средств — рост собственных доходов не всегда успевал за политической волей руководства регионов и страны.
«Основная причина роста долга — значительный структурный дисбаланс между расходными обязательствами регионов, на которые давит необходимость выполнять социальные указы президента, и умеренно растущими доходами, — считает Карен Вартапетов, директор группы государственных финансов S&P Global Ratings. — Дефицит регионы покрывают заимствованиями, в том числе рыночными (кредиты и облигации). Бюджетные кредиты, которые предоставлял Минфин в последние годы, помогли, но слабым регионам все равно приходилось привлекать коммерческие займы, которые требуют ежегодного рефинансирования. Расходы на обслуживание и погашение долга у некоторых слабых регионов превышают достаточно высокий уровень 20 процентов бюджетных доходов».
Интересно, что наращивание долгов происходило в основном за счет бюджетных и коммерческих кредитов (см. графики 2 и 3), тогда как объем облигационных займов последние десять лет увеличился не так сильно. Это связано с тем, что облигационные займы более сложный и менее гибкий инструмент для привлечения средств, чем банковское кредитование.
Кредиты избранным
По мере повышения долговой нагрузки на региональные бюджеты федеральное правительство принимало меры, чтобы снизить эту ношу. С 2015 года стали действовать ограничения на привлечение бюджетных кредитов: теперь их могут получить лишь те регионы, помощь которым предусмотрена федеральным бюджетом на определенные цели, причем не без превышения определенных лимитов. И если раньше бюджетные кредиты были общедоступны, то теперь сам факт получения такого кредита становится признаком, подтверждающим надежность и платежеспособность субъекта федерации. Так, намерение правительства предоставить бюджетный кредит Волгоградской области в аналитическом отчете агентства АКРА по присвоению рейтинга облигационному займу региона отмечается как один из положительных факторов. По мнению аналитиков, это позволит существенно сэкономить на процентных расходах и избежать шокового воздействия на долговой портфель области. Обратной стороной медали и одновременно результатом более взвешенного подхода к выдаче бюджетных кредитов является условие, согласно которому должник обязуется досрочно выплатить задолженность при нарушении требований кредитного соглашения — эти требования касаются прежде всего бюджета региона-должника. Например, нарушение ковенанты (фактический дефицит оказался выше утвержденного) в 2016 году привело к тому, что Волгоградская область вынуждена была погасить основную часть бюджетного кредита на 21,3 млрд рублей.
Теперь с помощью бюджетных кредитов Минфин будет поддерживать не всех желающих, а либо действительно нуждающиеся регионы, либо те, где есть инвестиционные инициативы. «Бюджетные кредиты никуда не денутся. Просто их выдача не будет такой массовой, как по итогам опубликования “майских указов” — тогда их брали потому, что надо было здесь и сейчас решать задачи, поставленные президентом», — комментирует Андрей Пискунов, старший директор, руководитель группы суверенных и региональных рейтингов АКРА. По оценке АКРА, в федеральном бюджете 2018–2019 годов на бюджетные кредиты будет предусмотрена сумма в пределах 100–150 млрд рублей.
Вздохнули свободно
Чаще всего региональные министерства использовали банковские механизмы и займы Федерального казначейства для текущего погашения кассовых разрывов и прочих долгов. «В начале года регион брал какой-то кредит у Управления Федерального казначейства. Он практически бесплатный (0,1 процента годовых) и выдавался на 50 дней. По окончании этого срока регион идет в банк, занимает в банке на четыре-пять дней, возвращает долг в казначейство, оформляет новую заявку в казначейство и гасит задолженность перед банком. По сути дела, коммерческая часть долга была активна не больше двух-трех месяцев в году. Остальное время регион использовал фондирование от УФК», — рассказывает о механизмах работы с задолженностью в регионах Андрей Пискунов.
Очевидно, что часто займы на открытом рынке лишь способствовали дальнейшему погружению регионов в долговую яму: регионы вновь и вновь занимали там, чтобы погасить ранее взятые на себя обязательства. В результате долги не уменьшались, а росли, ведь за привлечение средств в банках и эмиссию необходимо платить проценты. Единственный способ расплатиться по долгам раз и навсегда — повысить доходы бюджета.
Дополнительные условия для получения бюджетных кредитов были первым шагом правительства и Минфина к снижению закредитованности регионов. Следующим стало повышение бюджетной дисциплины. «Сейчас активно идет работа над созданием условий для поддержания сбалансированности региональных и местных бюджетов, разрабатываются меры по ограничению роста дефицита и уровня их долга», — пояснили «Эксперту» в пресс-службе Минфина. Теперь региональные министерства должны утверждать запланированные расходы следующего года не позже первого квартала текущего, следить за равномерным освоением и расходованием средств в течение года и так далее. В итоге впервые за девять лет по итогам первого полугодия 2017-го отмечено снижение госдолга регионов. «За январь–июль отмечается снижение государственного долга субъектов на 136 млрд рублей. При этом в 45 регионах наблюдается снижение госдолга на 176,4 млрд рублей, в 31 регионе — увеличение на 40,4 млрд рублей», — приводит данные мониторинга Минфин. Важно, что сократились как долги перед государственным бюджетом, до 1,085 трлн рублей на 1 августа 2017 года, так и перед коммерческими банками — до 1,03 трлн рублей.
Еще одной причиной сокращения регионального госдолга могло стать исполнение регионами требований Минфина по сокращению расходов.
«Минфин выкрутил руки регионам, и они сократили свои расходы, — считает Александр Дерюгин, директор Центра исследований региональных реформ Института прикладных экономических исследований (ИПЭИ) РАНХиГС. — В процентах к ВВП у нас сейчас один из самых низких уровней расходов в региональных бюджетах».
Еще одна причина того, что регионы смогли вздохнуть с облегчением — наконец-то их доходы выросли: помог экономический рост.
В 2017 году доходы региональных бюджетов показали рост на 10% по состоянию на конец июля накопленным итогом в среднем по стране. «В целом по регионам у нас ситуация лучше, чем в прошлом году, потому что темпы роста выше. При этом может сложиться впечатление, что это Москва всех тащит, потому что у Москвы темпы роста 16,5 процента. Но мы ведем отдельный мониторинг регионов-доноров, они и все остальные показывают рост 110 процентов к уровню прошлого года», — приводит аналитические данные Александр Дерюгин. При этом доходы росли равномерно по всем видам доходов — как налоговым, так и неналоговым.
Однако в ряде регионов уровень доходов все же сократился по отношению к уровню прошлого года. Среди них Тамбовская область, где доходы составляют 90% к уровню 2016 года, Кабардино-Балкария — 86%, Республика Ингушетия — 82%, Ханты-Мансийск — 80%, Сахалинская область — 71%. «Да, есть регионы, где все печально, но в целом температура по больнице неплохая. В целом все выглядит прилично», — считает Александр Дерюгин.
К числу регионов с долговой нагрузкой, превышающей уровень собственных доходов, эксперты относят Костромскую, Смоленскую и Псковскую области, Республику Карелия, Кабардино-Балкарию, Мордовию и Хакасию.
Дошли до рынка
Основная часть долговой нагрузки должна быть погашена регионами в 2017–2019 годах. Утратив дешевый и удобный источник средств в виде бюджетных кредитов, региональные министерства финансов были вынуждены более активно привлекать средства на открытом рынке по более высоким рыночным же ставкам и на менее выгодных условиях. Если бюджетные кредиты и казначейские займы выдавались по минимально возможным ставкам 0,1%, то на открытом рынке процентные ставки по кредитам в банках учитывают и размер ключевой ставки, и уровень инфляции, и кредитный рейтинг региона.
При этом, выбирая между банковским кредитом и выпуском облигаций, региональные министерства финансов зачастую отдавали предпочтение банковскому кредитованию. «Банковский заем в принципе короче и более гибок по условиям. Можно подписать кредитную линию на год, на два, а потом в виде дополнительных соглашений с банком попытаться снизить ставку, по мере снижения ключевой ставки. С облигациями ситуация несколько иная: если вы выпустили семилетнюю бумагу, то приговорены на семь лет к этой ставке, к этому купону», — поясняет ситуацию с региональными займами Андрей Пискунов.
Теперь, когда ставки сильно упали, регионы активно начали рефинансироваться, выбирая для этого и облигационный рынок. Так, Свердловская область в 2017 году заняла 10 млрд рублей для рефинансирования обязательств по банковским кредитам. «Ставки за пользование кредитными средствами снижены с 12,15 до 8,5 процента годовых, что позволит ежегодно снижать расходы на обслуживание этих кредитов более чем на 700 миллионов рублей», — рассказала «Эксперту» заместитель губернатора и министр финансов Свердловской области Галина Кулаченко.
На погашение долгов привлекают средства с помощью облигационного займа и в Кемеровской области: «В 2017 году область привлекает и направляет рыночные заимствования на погашение долговых обязательств, подлежащих исполнению в текущем году, а также на рефинансирование кредитов с более высокой процентной ставкой», — сообщил «Эксперту» заместитель губернатора Кемеровской области по финансам, начальник главного финансового управления области Игорь Малахов. Кемеровская область в этом году, как и Свердловская, выходила на рынок облигаций для привлечения 9 млрд рублей на семь лет под 8,2% годовых. Эмиссия была организована для замещения займов кредитных организаций, подлежащих погашению в 2019–2020 годах, полученных под более высокую процентную ставку (от 10,56 до 9,33% годовых).
Хакасию подкосили налоги
Из обращения Верховного совета Хакасии к федеральным властям следует, что в 2017 году госдолг республики вырос до 24,7 млрд рублей и составил 137% от собственных доходов. Причем более половины — это коммерческий долг, на обслуживание которого регион тратит около 2,5 млрд рублей в год. «Дефицит республиканского бюджета на 1 октября 2017 года составил 2,3 миллиарда рублей. На конец года дефицит ожидается на уровне 10 процентов собственных доходов бюджета в связи с планами по погашению долговых обязательств за счет собственных средств», — рассказали «Эксперту в отделе государственного долга и государственных заимствований министерства финансов Республики Хакасия.
Причинами бедственного положения Хакасии стала целая совокупность факторов: отмена налога с продаж, налога на пользователей автомобильных дорог, централизация водного налога, доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию, уменьшение нормативов по отчислениям в бюджеты регионов по налогу на прибыль организаций, обнуление налога на прибыль организаций и налога на добычу полезных ископаемых для предприятий, осуществляющих в Хакасии инвестиционные проекты. Все это привело к совокупным потерям доходов на 15 млрд рублей. Кроме того, на исполнение «майских указов» президента Хакасия потратила около 6 млрд рублей.
Действительно, в 2016 году собственные доходы региона сократились на 27%, до 73% от уровня 2015 года. И несмотря на компенсационный рост доходов в 2017 году, экономическое положение Хакасии остается сложным. Однако, согласно прогнозным планам минфина Хакасии, собственные доходы республики будут расти с 17,9 млрд рублей в 2017 году до 20,28 млрд к 2020-му. Рост доходов в республике обеспечат за счет оптимизации расходов и совершенствования долговой политики.
Хакасия также планирует вступить в программу реструктуризации бюджетных кредитов, объявленную Минфином, и даже рассчитаться по долгам в течение 12 лет, так как налоговая база региона растет темпами не ниже инфляции. В регионе рассчитывают заместить коммерческие кредиты бюджетными.
Правда, есть опасения, что программа реструктуризации бюджетных кредитов, анонсированная президентом, Хакасии не очень поможет — доля бюджетных кредитов в долговом портфеле субъекта не превышает 9,5%, тогда как доля банковских кредитов составляет 46,3%, а доля государственных ценных бумаг достигает 43,9%. «Видимо, Хакасия не смогла привести в порядок свою бюджетную сеть, эффективно сократить расходы и продолжает накапливать долги. У них с начала года долг вырос, правда ненамного, на 8,5 процента по состоянию на 1 октября. А в прошлом году он вырос на 37 процентов, что довольно серьезно», — поясняет Александр Дерюгин.
Реструктуризация не повредит
Тем не менее в Минфине уверены, что именно программа реструктуризации бюджетных кредитов поможет регионам снизить долговую нагрузку. Кроме того, программа реструктуризации содержит «пряник» для тех регионов, которые будут работать над развитием экономики: в случае роста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов федерации выше уровня инфляции будет предусмотрена дополнительная возможность продления реструктуризации еще на пять лет и снижения доли ежегодного погашения суммы основного долга до 5% в 2020 году, до 10% в 2021–2028 годах и до 5% в 2029-м. «Эти предложения позволят обеспечить равномерное погашение задолженности по бюджетным кредитам и снизить объем возврата регионами бюджетных кредитов», — пояснили «Эксперту» в пресс-службе Минфина.
«Привлекательность программы заключается в распределении долговой нагрузки Кемеровской области во времени и в экономии расходов областного бюджета на обслуживание государственного долга», — считает Игорь Малахов.
В Свердловской области по состоянию на 1 октября задолженность по бюджетным кредитам составила 23,8 млрд рублей. 7,7 млрд из них должны быть выплачены в 2018 году. «При проведении реструктуризации бюджетных кредитов сумма задолженности Свердловской области, подлежащая погашению, по расчетам Министерства финансов, составляет 900 миллионов рублей», — говорит Галина Кулаченко.
«По сути дела, сейчас произошел некий тектонический сдвиг в долговых книгах, в графиках погашения, а именно увеличение сроков погашения половины долгового портфеля регионов на семь лет. Государство пошло на добровольную субординацию своих требований к регионам по отношению к требованиям держателей облигаций и банков. Кроме того, произойдет частичное списание этих бюджетных долгов, просто потому, что они выдавались по ставке 0,1 процента, соответственно, инфляция съест какой-то кусок этого долга на семилетнем горизонте», — поясняет Андрей Пискунов. Большая часть объема погашения госдолга регионов по бюджетным кредитам — около 700 млрд рублей — приходилась на 2018–2019 годы, и без программы реструктуризации с риском не справиться с выполнением своих долговых обязательств столкнулись бы в очень многих субъектах РФ. «Вы слышали крик о помощи из Хакасии. Такие крики раздавались в разных октавах с разной тональностью, но с завидной регулярностью из разных регионов. Федеральный центр понял, что если он сейчас придет к регионам за своими долгами, то либо он их не получит, либо будут дефолты по коммерческому долгу. Поэтому регионам не то чтобы что-то дали — просто решили не отбирать», — объясняет Андрей Пискунов.
