Минфин последовательно приучает регионы к бюджетной дисциплине: в этом году доходы регионов повышаются не за счет экономического роста, появления новых налогоплательщиков и наращивания производства, а за счет ужесточения бюджетной и платежной дисциплины и изменения правил учета доходов и расходов. Вот уже и налоговые сборы в консолидированном бюджете увеличились на 19% по сравнению с аналогичным периодом 2016 года, сообщает ФНС.
Дисциплина, безусловно, важна, но рост налоговых поступлений не должен вводить в заблуждение: роста инвестиционной активности в регионах нет. Это, конечно, не означает полного отсутствия инвесторов и реализуемых ими проектов — они есть, но в основном там, где у местных властей есть долгосрочная стратегия и видение перспективного развития. А вот четкое исполнение инструкций главного финансового ведомства ведет лишь к развитию бюджетной дисциплины и наращиванию долгового финансирования бюджетов. Казалось бы, Минфин преследует благую цель — достичь максимума доходов и минимума расходов. Но такой сугубо балансовый подход может зарубить на корню всякий экономический рост. Ведь кроме прямого эффекта от налоговых льгот в виде прироста налоговых поступлений существуют косвенные эффекты, которые чаще всего оказываются за пределами бухгалтерского и финансового учета.
Журнал «Эксперт» опросил четыре региона — Белгородскую, Тюменскую, Ленинградскую и Калужскую области, — чтобы разобраться в истинном влиянии налоговых льгот на развитие местной экономики.
Долги простят за рост
Вообще, разговоры о повышении эффективности региональных льгот в правительстве ведутся еще с 2012–2013 года. В этом году подготовить методику оценки неэффективных льгот поручил глава правительства Дмитрий Медведев по итогам инвестфорума в Сочи. Позже, уже при рассмотрении бюджета на 2018-й и плановый период 2019 и 2020 годов, глава Счетной палаты Татьяна Голикова указала на необходимость оценки в том числе социально-экономического эффекта по итогам предоставления льгот и освобождений, доля которых в неполученных доходах бюджета достигает 42%. А в конце сентября поручение Минфину представить методику оценки эффективности налоговых льгот на заседании Госсовета дает уже глава государства. Напомним, тогда президент Владимир Путин объявил о старте с января 2018 года программы реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам регионов, с тем чтобы помочь им снизить долговую нагрузку на бюджеты. Дело в том (подробнее см. «Оттолкнулись от дна и всплывают», «Эксперт» № 45 за 2017 год), что, воспользовавшись возможностью брать бюджетные кредиты практически без ограничений, многие регионы попали в ловушку: с наступлением кризиса 2014 года оказалось, что генерируемых доходов недостаточно для того, чтобы расплачиваться по долгам, выполнять свои социальные обязательства и «майские указы». Для решения проблемы региональные правительства вышли на открытый рынок, где и пытались гасить пожар маслом — занимать средства на рынке под рыночный процент.
Теперь закредитованным регионам должна помочь реструктуризация: став участником программы, регион получит право выплачивать лишь 5% задолженности по бюджетным кредитам до 2020 года включительно, а затем, в зависимости от показателей экономического роста (он должен быть не ниже инфляции), может погашать задолженность по 10% в год до 2029 года. Такой маневр позволит регионам высвободить 428 млрд рублей только в ближайшие два года. «Эти средства должны быть направлены на оздоровление финансов, на сокращение бюджетного дефицита, на снижение кредиторской и другой задолженности», — заявил президент.
Конечно, в действительности эти средства не поступят в распоряжение регионов, им лишь не придется привлекать дополнительные средства для погашения кредитов. И для местных властей на первый план выходит вопрос: как наращивать доходы региональных бюджетов?
Битва за эффективность
Инструментов тут у регионов не так много — и главным из них остаются разного рода налоговые послабления, которые обещаются инвесторам. Теперь же этот инструмент тоже обрастает множеством условий. Дело в том, что Минфин предложил увязать эффективность предоставляемых регионам льгот с экономическим ростом и предоставлением субвенций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта федерации. Делается это тоже для снижения долговой нагрузки на региональные бюджеты.
Льготы Минфин предлагает разделить на три категории — социальные, финансовые и стимулирующие. Первые две категории будут отражаться в составе расходов в бюджетах регионов, что позволит сократить размер отражаемых доходов и более точно показывать, сколько денег нужно для выравнивания бюджетной обеспеченности.
Стимулирующие налоговые льготы, к числу которых и относятся инвестиционные, будут разделены на эффективные и неэффективные. Эффективные будут также отнесены на расходы и тем самым уменьшат доходную часть бюджета региона. А вот неэффективные льготы по-прежнему будут учитываться в составе доходов.
Оценивать эффективность льгот предлагается по формуле, в которой будут учтены фактические объемы выпадающих налоговых доходов и темпы роста налоговых поступлений за пять последовательных лет действия льготы. Такой мониторинг льгот, считают в Минфине, будут стимулировать регионы более тщательно формировать инвестиционную политику и более осторожно применять налоговые стимулы.
Однако в регионах такие нововведения не вызывают энтузиазма. Эффективность предоставляемых льгот, объясняют на местах, надо оценивать не только по росту объемов налоговых поступлений от новых производств, но и по косвенным эффектам, которые для местной экономики ничуть не менее важны.
Можно ли обмануть экономику
Сейчас привлечение инвестиций в регионы — головная боль региональных правительств, и налоговое стимулирование — одна из важнейших частей их инвестиционной политики. Основные налоги, по которым применяются льготные ставки, — это налог на имущество и налог на прибыль в части региональной составляющей. Реже применяются льготы по земельному и транспортному налогам.
Различия в инвестиционной привлекательности регионов чаще всего заключаются в деталях: на какой срок предоставляется льгота, какой проект может на нее рассчитывать, где находится инвестиционная площадка и каков размер предлагаемой налоговой скидки. Так, в Тюменской области, одном из регионов — лидеров по темпам роста экономики, нулевая ставка налога на имущество является одним из стартовых условий для инвестиционного проекта с вложениями в обрабатывающие отрасли более 300 млн рублей. Затем, по мере реализации проекта, ставка налога на имущество постепенно повышается. Неудивительно, что удельный вес обрабатывающих секторов в структуре ВРП Тюменской области с 2006 по 2016 год вырос почти в четыре раза.
Налоговые преференции Калужской области более дифференцированы по видам экономической деятельности, по срокам окупаемости инвестиций и объемам вложений. Там от уплаты налога на имущество на год освобождаются инвесторы, вкладывающие в производство не менее 100 млн рублей, участники соглашений по специальным инвестиционным контрактам (СПИК) и региональным инвестиционным проектам (РИК), причем по мере роста суммы вложений увеличивается и срок действия льготы. В Белгородской области льготы по этому налогу предусмотрены для шести категорий налогоплательщиков — тех, кто развивает молочное животноводство, выращивает зерновые или строит теплицы. В Ленинградской области условия освобождения от уплаты налога на имущество почти не отличаются для резидентов индустриальных парков, концессионеров и других инвесторов.
Такое широкое распространение льготы по налогу на имущество организаций не случайно. «В логике инвестора, вкладывающего значительные средства в создание капитальных объектов, налог на имущество является антиинвестиционным, — сказал “Эксперту” Владимир Якушев, губернатор Тюменской области. — Если вы владеете старым заводом, созданным в советское время, имущество которого амортизировано, выводите и не реинвестируете прибыль, то налог на вас практически не распространяется. И напротив, если вы вложили миллиарды рублей и создали новые рабочие места — вам сразу же ставят 2,2 процента от суммы ваших капитальных инвестиций к выплате. Это не стимулирует к инвестициям и развитию экономики — если нет системы стимулирующих льгот». Глава Тюмени подчеркивает: льготы предоставляются для проектов и объектов, которых на момент принятия решения чаще всего вообще не существует. И если льгот не будет, то они и не появятся. «Далеко не секрет, что большинство индустриальных проектов не имеют супердоходности и балансируют в коридоре рентабельности пять-семь процентов реже — 10–15 процентов, — рассказывает г-н Якушев. — Такие проекты, и это тоже следует понимать, на 70–80 процентов от общего объема строятся еще и на заемные (привлеченные) средства. Учитывая, что стоимость таких средств на рынке составляет от 10 до 15 процентов, плюс если площадку надо покупать либо дорого арендовать, обустраивать ее, сети тянуть… Можете посчитать вероятность реализации новых промышленных проектов без системной и комплексной государственной поддержки. Иначе говоря, не много желающих брать кредит под 15 процентов годовых и строить заводы с пяти-семипроцентной рентабельностью, при том что надо изначально нести кучу неокупаемых затрат, а проценты и налоги платить сразу. Экономику не обманешь».
Субъекты федерации также могут устанавливать пониженную ставку налога на прибыль в части, уплачиваемой налогоплательщиками в бюджет региона. С 2017 года размер этой части составляет 17%. До этого года соотношение региональной и федеральной частей было иным: в бюджет субъекта зачислялось 18%, а 2% поступало в федеральный бюджет. Регионы вправе снижать свою долю требований по налогу на прибыль от инвесторов до нуля и часто пользуются этим правом для привлечения их на свою территорию.
В опрошенных «Экспертом» регионах условия предоставления льгот по налогу на прибыль регулируются на основании комплексного индивидуального подхода, как в Тюменской области, либо рядом нормативных актов, в которых подробно описаны условия предоставления льгот с дифференциацией по срокам и видам, как, например, в Калужской области. Есть и третий вариант: так, в Ленобласти определен круг инвесторов, для которых налог на имущество может быть обнулен, а ставка налога на прибыль снижена до 13,5% — как для резидентов ОЭЗ.
Посчитайте физлиц
Денежный эффект от привлечения инвестиций можно увидеть на примере Калужской области. За последние десять лет региону удалось в четыре раза увеличить налоговые поступления, с 17,6 до 77,4 млрд рублей. При этом налоговые доходы, поступающие в консолидированные бюджеты, выросли с 11,6 до 45,4 млрд рублей. А объем налоговых поступлений от резидентов индустриальных парков и инвестиционных площадок области за 2012–2016 годы составил 28,5 млрд рублей. Конечно, это не рекорд, но в регионе подчеркивают, что из года в год наращивают свой промышленный и производственный потенциал и показывают положительный эффект от налоговых преференций, невзирая на финансовые кризисы и неблагоприятную внешнюю среду.
В Ленинградской области положительный эффект льгот вроде бы не очень очевиден: при объеме выпадающих доходов по региональным налогам в 2015 году 15,02 млрд рублей, в 2016-м — 9,88 млрд рублей, сумма налоговых платежей от налогоплательщиков, которым предоставлены налоговые льготы, в 2015 году составила 1,7 млрд рублей, а в 2016-м — 3,1 млрд рублей. Однако в регионе обращают внимание не только на положительное сальдо по поступающим налогам, но и на косвенные эффекты от налогового стимулирования. В Ленинградской области таковыми считают создание 34 тыс. рабочих мест и рост платежей по налогу на доходы физических лиц до 1,5 млрд рублей.
«В ходе реализации инвестиционных проектов за последние пять лет выручка организаций, получающих налоговые преференции, увеличилась на 20 миллиардов рублей (в два раза), объем инвестиций — на шесть миллиардов рублей (в пять раз), количество рабочих мест — на три с половиной тысячи человек (в два раза). Заработная плата в этих организациях выросла почти на 40 процентов», — рассказывает Владимир Боровик, заместитель губернатора — начальник департамента финансов и бюджетной политики Белгородской области.
При этом только лишь в Белгородской области «Эксперту» рассказали об отмене неэффективных льгот: «По итогам оценки эффективности налоговых льгот с 1 января 2017 года были отменены льготы для двенадцати категорий плательщиков налога на имущество, в результате чего в бюджет области в 2017 году дополнительно поступит 56 миллионов рублей, в 2018-м — 20 миллионов рублей. В ноябре текущего года правительство Белгородской области внесло в Белгородскую областную думу проекты законов об отмене с 1 января 2018 года налоговых льгот для трех категорий плательщиков налога на имущество организаций и четырех категорий по налогу на прибыль ввиду их невостребованности и неэффективности. Сумма дополнительных поступлений в бюджет области от отмены льгот составит в 2018 году 0,6 миллиона рублей, в 2019 году — 0,2 миллиона рублей».
В Калужской области оценка эффективности налоговых льгот проводится ежегодно, и сейчас неэффективных льгот в регионе нет, сообщили «Эксперту». Так же оценивают результат налоговых преференций в Тюменской области.
«Мы не считаем, что у нас есть неэффективные льготы. Прежде всего потому, что рубль, изъятый из экономики, и рубль, оставленный в экономике, нередко работают с несопоставимой степенью эффективности. Рубль, оставленный в экономике, успевает еще и совершить пять-семь оборотов в год и принести новый социальный и бюджетный эффект, пока рубль, изъятый в бюджет, целый год ждет своей очереди, — поясняет Владимир Якушев. — Рассмотрим этот тезис на примере введения льгот для ИТ-отрасли. Весь годовой объем налоговых поступлений от малого ИТ-бизнеса в бюджет региона оценивался в три с половиной миллиона рублей. А реализация только одного ИТ-проекта, который заработал после принятия такой льготы, дала совокупный бюджетный эффект порядка 25 миллионов рублей в год. И таких проектов все больше, и эффект будет идти по нарастающей. Потому сугубо монетарный подход в таких вопросах иногда просто губителен для процессов экономического развития».
К сожалению, даже наиболее благополучные регионы могут надеяться только на частные инвестиции — собственных возможностей финансировать проекты у регионов практически не осталось из-за накопленных долгов (кроме самых богатых субъектов). Так, по свидетельству представителей Белгородской области, последние семь лет прирост собственных доходов замедлился и область стала прибегать к рыночным займам уже не в инвестиционных целях, а для погашения текущих обязательств. «Для решения проблем недостатка собственных средств и сбалансированности бюджета Белгородская область была вынуждена привлекать заемные средства в банках и из федерального бюджета. Если до 2008 года осуществлялся только выпуск облигационных займов исключительно на инвестиционные цели, то в сейчас государственные заимствования утратили свою инвестиционную направленность и полностью использовались на текущие нужды в целях финансирования дефицита областного бюджета», — рассказал Владимир Боровик. В Тюменской, Ленинградской и Калужской областях рыночные займы для финансирования инвестиций тоже не используют.
При этом в той же Белгородской области о потраченных деньгах не жалеют — наоборот, там считают, что решение было стратегически правильным, и положительно оценивают итоги совершенных инвестиций: «Более 55 организаций, реализующих инвестиционные проекты по развитию молочного животноводства, птицеводства и свиноводства, получили различные виды государственной поддержки из областного бюджета. Это позволило им упрочить свои финансово-экономические позиции и достичь высоких производственных показателей, что послужило подушкой безопасности для бюджета области в период последствий мирового финансового кризиса. В этих отраслях создано более 25 тысяч новых рабочих мест» — так оценивает результаты региональной поддержки инвестиций г-н Боровик. Большая часть этой помощи и осуществлялась за счет заемных средств.
