Великобритания уходит из Евросоюза отнюдь не по-английски, скрупулезно разбирая каждый спорный вопрос и до последнего отстаивая свои интересы. Финальные переговоры о брекзите начнутся только в марте 2018 года, объявил председатель Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер. Но процесс запущен, минувшей осенью прошел первый, предварительный этап согласований. Сложностей великое множество, ведь в Римских договорах, заложивших основу Евросоюза в его нынешнем виде, не был разработан «план отступления», предусматривающий четкую пошаговую схему выхода той или иной страны из ЕС. Спустя полвека развод получается слишком болезненным, так что и в Великобритании, и, само собой, в Евросоюзе появляется все больше желающих повернуть дело вспять.
Блокпосты первой фазы брекзита
Пятнадцатистраничным «докладом о прогрессе» завершилась первая фаза переговоров по брекзиту в декабре минувшего года. Премьер-министр Великобритании Тереза Мэй и Жан-Клод Юнкер достигли компромисса по трем пунктам: обеспечение прав граждан, размер финансовых обязательств и обустройство границы с Ирландией. Правда, на согласование только этих вопросов у Лондона и Брюсселя ушло полтора года. Впереди еще десяток сложных тем.
Одно из главных условий успешного перехода ко второй фазе переговоров — решение вопроса финансовых обязательств перед Евросоюзом. В данном случае на большие уступки относительно своей первоначальной позиции согласился Лондон. Ведь изначально «брекзитеры» заявляли, что не собираются ничего выплачивать ЕС. Однако обсуждаемая на встречах сумма (около 50 млрд фунтов стерлингов, или чуть более 57 млрд евро) — это не «откуп за брекзит», а исполнение уже подписанных текущих финансовых обязательств в бюджете ЕС до 2020 года, которые Великобритания утвердила, будучи членом Евросоюза. По сути, в этой цифре нет ничего сверхъестественного. С учетом того, что бюджет ЕС утверждается на семь лет, от Великобритании никто не требует сиюминутных выплат. Сумма «откупа» делится на несколько частей, которые вряд ли ударят по британской казне. Для сравнения: чистый вклад Великобритании в бюджет ЕС в 2015 году составил 8,5 млрд евро. Сегодня на деньги Соединенного Королевства рассчитывают различные фонды и агентства, их получают в виде зарплат и пенсий в том числе британские граждане. Это не алименты, а британский долг перед ЕС, который страна должна погасить в течение нескольких лет.
Легче всего Лондону и Брюсселю было достичь договоренности о правах граждан. Дело в том, что брекзит автоматически аннулирует договоры, гарантирующие правовой статус граждан Евросоюза на территории Великобритании и британцев, проживающих и работающих в странах ЕС. «Евросоюз с самого начала настаивал на сохранении юрисдикции Европейского суда. Однако для сторонников выхода из Евросоюза это была та “красная линия”, которую они не могли перейти, — объясняет ситуацию в беседе с «Экспертом» руководитель Центра политической интеграции Института Европы РАН Людмила Бабынина. — Вопрос долго и жестко обсуждался, но в итоге Лондон и Брюссель пришли к компромиссному решению».
Согласно договоренностям, права граждан де-факто будут обеспечивать британские суды, но при этом законодательство Великобритании будет соотнесено с европейскими нормами и правилами. Более того, граждане в течение восьми лет смогут обращаться в европейские суды за консультацией и для решения спорных ситуаций.
Вопрос, касающийся ирландской границы, остается наиболее сложным и наименее проработанным. Об этой проблеме благополучно забыли на время референдума и не вспоминали до октября 2016 года, когда стороны впервые очертили список основных спорных моментов. Республика Ирландия — единственная страна ЕС, которая имеет сухопутную границу с Соединенным Королевством. Теперь Северная Ирландия как часть Великобритании покинет таможенный союз и единый рынок Евросоюза, в то время как Ирландская Республика останется в составе ЕС. Необходимо определяться с форматом пограничной инфраструктуры и контроля, что для обеих территорий, глубоко интегрированных в экономическом и социальном плане, чревато серьезными потерями.
Каждый день границу протяженностью около 500 км и пересекающую примерно 300 улиц различных поселений переходят до тридцати тысяч человек, которые отправляются на работу из Ирландской Республики в британскую Ирландию и обратно. В 2016 году объем торговли между Великобританией и Ирландией составил около 60 млрд евро. Однако экономические издержки не самое страшное, к чему может привести замена прозрачной границы на реальную.
«Если Великобритания отменит часть европейского законодательства, то по разные стороны границы будут действовать разные стандарты и разные правовые системы, — предупреждает Людмила Бабынина. — В этом случае граница может стать проблемой сразу для двух Ирландий, поскольку пострадает трансграничный бизнес и возникнут сложности со свободным передвижением жителей обоих частей острова. С другой стороны, возвращение пропускных пунктов станет неприятным напоминанием о десятилетиях вооруженного противостояния».
В 1998 году ирландское и британское правительство подписали Белфастское соглашение (так называемое Соглашение Страстной пятницы), дополненное в 2006 году соглашением в Сент-Эндрюсе. Документ положил конец вооруженному противостоянию в Северной Ирландии, в ходе которого за без малого тридцать лет погибли более трех с половиной тысяч человек. Тот факт, что обе страны входили в состав Евросоюза, во многом способствовал реализации этого соглашения, так как между странами отсутствовали физические границы. После ухода Великобритании из ЕС Соглашение Страстной пятницы может оказаться под угрозой — так считает, например, бывший премьер-министр Великобритании Тони Блэр.
«Создание границы с Евросоюзом на территории Ирландии фактически приведет к повторению ситуации, которая уже много лет существует на Кипре. Граница между Северным Кипром и Республикой Кипр, входящей в ЕС, разделяет страну на два экономических и политических блока и является постоянным источником напряженности», — считает эксперт в области миростроительства и управления кризисными и чрезвычайными ситуациями Наталья Пискунова.
Прозвучало предложение закрепить за Северной Ирландией особый правовой режим и таким образом оставить «мягкий» вариант границы с Ирландской Республикой. Однако в этом не заинтересован Лондон — такой градуированный подход к собственным регионам нелогичен с точки зрения британской государственности. Особый статус Северной Ирландии приведет к возобновлению споров о принадлежности территорий, суверенитете, легитимности властных структур, а также о контроле передвижения людей и товаров из Великобритании в Ирландию и обратно.
К тому же практически сразу после предложения Ирландии оставить Северную Ирландию в правовом поле ЕС о подобном желании заявила и Шотландия. Это может спровоцировать усиление движения за независимость в Эдинбурге. Можно предсказать также отток бизнеса из континентальной части Великобритании на территорию Северной Ирландии ради европейских льгот. Подобный сценарий вполне может привести к экономическим проблемам и политическим протестам в Соединенном Королевстве.
На данный момент Республика Ирландия и ЕС заняли конструктивную позицию, не требуя от Великобритании сиюминутного технического решения проблемы. Несмотря на взаимоисключающие требования, Дублину уже были даны гарантии, что жесткой границы не будет. Возможно какое-то уникальное решение ирландской проблемы. «Мы не сможем окончательно решить ирландский вопрос, пока не получим представления о новых условиях, начав разговор о них с Евросоюзом. И чем раньше он начнется, тем лучше», — заявил британский министр международной торговли Лиам Фокс.
Вторая часть европейского балета
Дискуссии в рамках следующего этапа должны начаться уже до конца января. Речь пойдет об условиях переходного периода, принципах торгово-экономического соглашения и вопросах безопасности. Вторая фаза переговоров обещает быть еще более сложной, считает канцлер ФРГ Ангела Меркель.
Минимальные расхождения во взглядах сторон отмечаются разве что в сфере обороны и безопасности. Тут Брюссель и Лондон договорятся относительно просто: стороны заинтересованы в продолжении сотрудничества для сохранения стабильности в регионе. Великобритания уже заявила, что не хотела бы потерять доступ к информационным базам ЕС и Шенгенской информационной системе, равно как и выходить из оборонных структур ЕС. В том числе из Европола, в котором Великобритания сегодня проявляет заметную активность.
Что касается торгово-экономических отношений, то, скорее всего, между ЕС и Великобританией будет подписан договор о зоне свободной торговли (ЗСТ). Причем речь пойдет об углубленном формате, так называемой ЗСТ плюс. Вопрос в том, насколько этот «плюс» к ЗСТ будет большим и что туда будет внесено. Кроме того, вызывают сомнения сроки подготовки будущего типа интеграции. Любое соглашение о ЗСТ, тем более продвинутой, требует много времени. К примеру, соглашение с Канадой Евросоюз готовил семь лет. А тут на все про все остается лишь полтора года.
Непонятно и то, как Великобритания будет торговать на внешней арене. Страны ЕС, к числу которых недавно относилась и сама Великобритания, не представлены отдельно в международных экономических организациях, в том числе в ВТО. Как только Лондон покинет ЕС, к нему автоматически перестанут применяться все соглашения о преференциальной торговле, которые существуют у Евросоюза. Кроме того, Великобритании придется с нуля заключать новые соглашения в рамках ВТО с каждым из 164 ее участников. Это равноценно повторному вступлению в организацию, то есть опять-таки займет много времени, сил и ресурсов, в первую очередь человеческих. Осложняет обстановку и тот факт, что в Великобритании долгое время не было министерства внешней торговли. Его создали только сейчас, при Терезе Мэй.
ЕС по-прежнему остается главным торговым партнером Великобритании, хотя объемы в последнее время сокращаются — за пятнадцать лет доля экспорта в Евросоюз в общем обороте внешней торговли Великобритании уменьшилась более чем на 10% (см. таблицу 3). В 2016 году совокупная доля ЕС составила 48,5%, в том числе 54% импорта и 43% экспорта. Причем 38% экспорта пришлось на сферу услуг.
Именно о взаимодействии в сфере услуг сторонам будет договориться сложнее всего. Все дело в формате отношений, который каждая из сторон видит по-своему. Великобритания не хотела бы терять доступ на рынок услуг ЕС, в первую очередь финансовых. Однако Евросоюз непреклонен: либо единый рынок действует целиком, либо он не действует вообще. Покинув ЕС, Великобритания теряет возможность использовать свое «право паспортизации», которое позволяет британским компаниям, предоставляющим финансовые услуги в ЕС, осуществлять операции и предоставлять свои услуги по всей еврозоне. С учетом того, что британская сфера услуг составляет 80% экономики страны и обеспечивает три четверти ВВП, для Лондона это означает большие потери. По подсчетам Центра исследований экономики и бизнеса (CEBR), если британские компании не смогут получить доступ к европейскому рынку услуг, это уменьшит ВВП Великобритании на сумму от 25 млрд до 36 млрд фунтов в год, а сама страна по размеру экономики опустится с шестого на восьмое место в мире.
Однако это не единственная британская проблема. По данным минфина страны, объем национального ВВП может существенно упасть и вследствие ежегодного недобора налогов, который составит от 38 млрд до 66 млрд фунтов. Кроме того, уже сейчас из-за брекзита возникла новая для Великобритании опасность дезинвестирования, или ухода глобальных инвесторов. По расчетам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), к 2030 году Соединенное Королевство потеряет пять процентов, а остальные страны ЕС — примерно один процент к 2020 году. И это еще не самые пессимистические прогнозы.
Ключевым нерешенным вопросом в экономической сфере остается судьба лондонского Сити. Сегодня на берегах Темзы в банковском и финансовом секторе работает около миллиона человек. По оценкам экспертов, в первый день выхода Великобритании из ЕС главный финансовый центр Лондона потеряет 10,5 тыс. рабочих мест, а в перспективе — до 40 тыс. Специалисты аудиторской компании Ernst & Young (EY) сообщают, что после референдума в июле 2016 года 31% из 222 компаний, которые отслеживала EY, заявили, что переместят большинство своих операций и персонала из Великобритании в другие деловые и финансовые центры. В связи с этим несомненную выгоду от брекзита получат Дублин и Франкфурт; рассматриваются и другие европейские центры, такие как Амстердам, Люксембург, Париж и Мадрид. С другой стороны, создание дочерних компаний на территории Евросоюза видится дорогостоящим и неэффективным решением. К тому же Лондон чрезвычайно удобен для финансовых операций американцев, чья экономика является крупнейшей в мире, отметил исполнительный директор Goldman Sachs Ллойд Бланкфейн.
Что одному хорошо, то другому брекзит
Так или иначе, брекзит повлечет за собой комплексные изменения как на Британских островах, так и в европейской части материка. И если для Лондона последствия будут в большей степени экономическими, то ЕС столкнется с вызовами политического характера.
Прежде всего, в Европейском союзе изменится баланс сил. После брекзита вся структура ЕС будет функционировать иначе. С Лондоном из Евросоюза уйдут 60 млн человек, освободится 73 места в Европарламенте и исчезнет один голос, что закономерно приведет к перераспределению веса европейских государств. Однако стоит учитывать не только количественные показатели, но и качественные. «Внутреннюю конфигурацию ЕС нужно просчитывать не только в зависимости от веса государства и численности населения, но и от его позиции и активности внутри Евросоюза», — считает Людмила Бабынина.
Так, выход Великобритании ослабит позиции сторонников свободной торговли. В экономической сфере важного союзника теряет Германия, которая, как и Великобритания, всегда поддерживала либеральный подход к развитию экономики. Больший вес будут иметь более протекционистски настроенные страны Южной Европы, а также Франция. Интересно посмотреть, как в новых условиях будет работать франко-германский тандем. Во многих экономических вопросах Лондон был союзником Берлина. С другой стороны, Франция и Великобритания прекрасно договаривались в вопросах, связанных с обороной.
Трудно придется мелким странам Евросоюза, которые тесно связаны с Великобританией не только в сфере экономики и торговли. Традиционно на британскую политику ориентируются скандинавские страны, Нидерланды, в меньшей степени Бельгия, Португалия и, естественно, Ирландия. Однако на уровне субгруппировок (Вышеградская группа, Бенилюкс, страны Балтии) и других альянсов государства скорее выиграют, получив больше влияния в ЕС.
Существуют и сугубо положительные моменты брекзита для Евросоюза. Так, в переговорах с Великобританией 27 государств ЕС демонстрируют завидное единство. И хотя многие эксперты и политики говорят о выходе Великобритании из Евросоюза как о провале попытки формирования наднациональной Европы, на деле это не совсем так. «Выход Великобритании никаким образом не усугубил системный кризис. Даже Греция не захотела выходить из Евросоюза», — комментирует ситуацию российский политолог, кандидат философских наук Константин Труевцев. Таким образом, в идейном плане желание Великобритании отделиться от ЕС никак не подорвало европейскую интеграцию. Более того, без Великобритании Евросоюзу будет намного легче сформулировать новые принципы своего развития. Возможно, потеря одного из членов только сплотит союз, породив крепкую связь между остальными его участниками.
Уже сейчас ЕС запускает проекты, которые были бы невозможны при членстве Великобритании. Показательно объединение усилий Евросоюза в сфере обороны и безопасности. Речь идет о старте европейского проекта постоянного структурированного сотрудничества (PESCO) — собственного оборонного инструмента Европы. Пока Великобритания была полноценным членом ЕС, осуществить его было практически невозможно. Лондон долгое время выступал против создания европейской армии и любого военного союза, альтернативного по своим функциям НАТО. Кроме того, страны Евросоюза запустили проект европейской прокуратуры. Показательно, что в обоих случаях стран — участниц проектов значительно больше, чем этого требует необходимый минимум: 23 и 20 государств соответственно.
А вот Великобритания уходит с грузом технических проблем. В тот момент, когда Лондон покинет Евросоюз, на британской территории автоматически перестанут действовать регламенты Евросоюза. Директивы, которые принимает ЕС, тоже будут пересмотрены. «В рамках договора о вступлении Великобритании в ЕЭС 1972 года в британское законодательство было инкорпорировано около 90 тысяч разного рода регламентов, директив и других документов прямого действия, регулирующих деятельность банков, финансовых компаний и других финансовых институтов на территории страны. Более 50 процентов действующих в настоящее время на лондонском финансовом рынке нормативных актов основаны именно на директивах ЕС», — подчеркивает ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН Алексей Портанский. Все это создаст дополнительную нагрузку на законодательные органы Великобритании. Кроме того, Лондону потребуются специалисты, которые будут заниматься вопросами торговли. В противном случае процесс развода может затянуться. Подобные перспективы могут вызвать еще большее разочарование британцев в брекзите, которое и так нарастает с каждым днем.
Уйти нельзя остаться
На британском референдуме в 2016 году 52% респондентов проголосовали за выход из ЕС и лишь 48% за то, чтобы остаться. Спустя полтора года ситуация в корне изменилась. От долгого процесса развода устали не только главы европейских государств, но и сами британцы. «Последний раз, когда сторонники выхода лидировали над противниками, был в феврале 2017 года, и с тех пор в общественном мнении наблюдается плавный перевес в пользу членства в ЕС», — утверждает глава исследовательского отдела агентства BMG Майкл Тернер. Как показывают данные опроса, проведенного BMG в начале этого года, в случае неудачного для Великобритании исхода переговоров с Евросоюзом 57% британских граждан хотели бы получить возможность еще раз проголосовать по поводу брекзита. Согласно опросу Comres, в случае проведения повторного референдума 55% британцев выступили бы за сохранение членства Великобритании в ЕС. Наиболее активно идею второго референдума поддерживает молодежь от 18 до 34 лет, чья доля среди сторонников возвращения в ЕС составила 73%, а также сторонники Лейбористской партии: среди них 74% — приверженцы сохранения европейского гражданства. Тем не менее сама партия лейбористов, для которых результаты опросов оказались весьма «неудобными», энтузиазма британцев по поводу проведения второго референдума явно не разделяет. «Мы не поддерживаем это и не призываем ко второму референдуму», — выразил общее мнение партийной верхушки лидер лейбористов Джереми Корбин.
А в Евросоюзе такому «брекзитоскептицизму» только рады. «Наши сердца по-прежнему открыты на случай, если Лондон изменит свое мнение», — заявил председатель Евросовета Дональд Туск. Его поддержал Жан-Клод Юнкер, подтвердивший, что «для британцев дверь ЕС по-прежнему открыта».
Но пока стороны усердно пытаются найти компромисс в «евроразводном» процессе. Вопрос в том, какое время займет поиск договоренностей и какой в итоге получится формат отношений.
«Есть несколько вариантов развития событий. Первый сценарий будет развиваться в формате взаимодействия по линии “страна — международная организация”. Для его реализации в Великобритании и ЕС могут быть созданы новые структуры с целью координации взаимодействия сторон. Второй сценарий представляет собой взаимодействие по линии двусторонних связей, то есть заключение Великобританией новых договоров с некоторыми странами Евросоюза по отдельности. Этот сценарий опасен тем, что может привести к дестабилизации взаимодействия и координации общей торговой и экономической политики ЕС, а также к усилению конкуренции между отдельными странами ЕС в борьбе за более выгодные условия сотрудничества с Великобританией», — считает Наталья Пискунова.
Британское правительство не отрицает необходимости переходного периода. Уже в своей речи во Флоренции (сентябрь 2017-го) Тереза Мэй заявила о важности промежуточного этапа для британских граждан и национального бизнеса, которые иначе просто не успеют адаптироваться к новым реалиям. В ЕС предложили устроить транзитный период по норвежской модели. При таком варианте, с одной стороны, на территории Великобритании будет действовать европейское право, а также все правила и нормы ЕС. С другой стороны, Лондон не будет представлен в европейских институтах, соответственно, он не будет принимать решений и не сможет представлять свои интересы на уровне ЕС.
Дата окончательного выхода Великобритании из Евросоюза назначена на 29 марта 2019 года. Если не будет единогласного решения Евросовета, то Великобритания покинет ЕС автоматически. К тому же не факт, что страна сама захочет продлевать свое пребывание в ЕС. В условиях глобализации и взаимозависимости мировых рынков брекзит представляет собой вызов всей системе экономических и политических взаимодействий, а также системе международной безопасности. За два года полностью выйти из состава Евросоюза Великобритании вряд ли удастся, так как спешный выход может завести ее в ловушку: старые связи и структуры будут разрушены, а новые — еще не созданы.
