О проблеме привлечения частных инвестиций в обновление инфраструктуры страны вот уже многие годы говорят на всех экспертных площадках самого высокого уровня. Правда, серьезных дискуссий о барьерах на этом пути, как правило, не получается: если спрашивать о проблемах реальных инвесторов, которые уже вложили существенные средства в реализацию инфраструктурных проектов, картина выходит далеко не радужной, кросс-секторальной и многослойной. И серьезно разбираться с ней с трибун, конечно же, не с руки.
Итоги 2017-го
Несмотря на активный и возрастающий интерес к инвестициям в инфраструктуру на всех уровнях власти, итоги 2017 года оказались более чем скромными. С одной стороны, на рынке инфраструктурных проектов зафиксирован растущий спрос на частные инвестиции. Органы власти всех уровней в прошлом году заявили о намерениях передать в концессию на 50% больше инфраструктурных объектов, чем годом ранее. Однако если посмотреть на количество объявленных концессионных конкурсов, то произошло снижение примерно на треть: 1310 конкурсов в 2017 году против 1836 в 2016-м. То есть регионы вывели на рынок значительно меньше проектов, чем в прошлом году. Очевидно, что при растущем спросе на строительство и модернизацию объектов инфраструктуры уменьшение количества конкурсов — сигнал к тому, что нужно выявить барьеры. Что мешает сегодня регионам готовить проекты для привлечения частных инвестиций?
По количеству заключенных в прошлом году концессионных соглашений никакого прорыва тоже не произошло. Даже с учетом некоторых погрешностей в подсчете, в том числе связанных с запаздыванием при публикации соответствующих данных, соотношение числа заключенных концессионных соглашений в категории проектов с объемом инвестиционных обязательств от 100 млн рублей и больше выглядит как тихое сползание вниз: примерно 50 концессионных соглашений было в 2016 году и 40 — в 2017-м.
Кстати, всю основную статистику по заключенным концессионным соглашениям, где счет контрактам идет на тысячи, формируют проекты малой категории, с объемами инвестиционных обязательств до 100 млн рублей. А тех, что выше этого порога, — средних и крупных концессионных проектов — в России сейчас реализуется, по самому оптимистическому счету, не больше 150 суммарным объемом инвестиций не выше полутора триллионов рублей. Даже без учета вклада государства в реализацию этих концессионных проектов показатель полтора триллиона рублей дает ориентиры по предполагаемому вкладу частных инвесторов в инфраструктуру России на ближайшие двадцать лет.
При этом доля институциональных инвестиций в уже принятых обязательствах по финансированию инфраструктурных проектов чрезвычайно мала. За тринадцать лет действия федерального закона о концессионных соглашениях в России было осуществлено всего 26 выпусков концессионных облигаций суммарным объемом 89 млрд рублей. Через этот инструмент были привлечены инвестиции в 16 крупных инфраструктурных проектов. Никаких иных финансовых инструментов, через которые деньги институциональных инвесторов могли бы приходить в инфраструктуру, пока не существует. Сейчас идет активная работа по нормативному донастраиванию инструмента специализированных обществ проектного финансирования (СОПФ); это во многом разошьет сверхузкие места на пути частных инвестиций, однако панацеей СОПФ не станут. Да и выход на рынок для них будет делом непростым.
Необходимые инвестиции
Сколько России нужно, чтобы двигаться в парадигме современных потребностей экономики и ожиданий современного уровня жизни ее граждан? В качестве возможных и посильных ориентиров российские эксперты сейчас называют четыре процента ВВП. Но это будут инвестиции догоняющие.
В мае прошлого года был опубликован доклад ОЭСР «Инвестируя в климат, инвестируем в рост», в котором мировые потребности инвестирования в инфраструктуру рассматриваются с точки зрения устойчивого развития и роста, повышения качества жизни людей и исполнения Парижского соглашения по климату. Исходя из таких ориентиров ежегодная глобальная потребность в инвестициях в инфраструктуру во всем мире была оценена ОЭСР в 6,3 трлн долларов плюс 0,6 трлн — на «климатическую совместимость». Итого 6,9 трлн долларов в год.
В рамках инициативы G20 Глобальный инфраструктурный центр с недавнего времени представляет аналитический сервис по оценкам потребностей инвестиций в инфраструктуру по пятидесяти странам мира, включая Россию, а также оценивает разрыв между текущими тенденциями (читай: возможностями) и потребностями.
В рамках данной методологии учитываются следующие сектора: энергетика, телекоммуникации, транспорт (аэропорты, порты, железные и автомобильные дороги), водоснабжение. На предлагаемом горизонте на метауровне потребность в инвестициях в российскую инфраструктуру оценивается примерно в 1,8 трлн долларов при существующих трендах в 1,1 трлн долларов. Получается разрыв в 727 млрд долларов, или 66% текущих возможностей.
Примечательно, что в КНР картина выглядит принципиально иной: потребность в инфраструктурных инвестициях в Китае за аналогичный период оценивается в 28 трлн долларов при существующем тренде 26 трлн долларов — разрыв в 1,9 трлн долларов за весь оцениваемый период, или 7,3% от складывающихся трендов. То есть при значительно меньшей базе в существующих объемах инвестиций в инфраструктуру (в абсолютном выражении) по сравнению с Китаем недофинансирование в России прогнозируется в относительном выражении на порядок больше. И Россия на предложенном временном отрезке представляется догоняющей, если не отстающей, с постоянно увеличивающимся расхождением между потребностями и возможностями.
Если исходить из складывающейся в России методологии понимания инфраструктуры, то в оценках ОЭСР отсутствуют важные и фондоемкие именно для нашей страны сферы: социальная инфраструктура (здравоохранение, образование, культура, физкультура и спорт, туризм, индустрия отдыха и др.), жилищно-коммунальное хозяйство и городская инфраструктура, горячее водоснабжение и теплоснабжение, абсолютно новая подотрасль обращения с отходами, инфраструктура развития отдельных территорий (Арктика, Дальний Восток, Крым и др.). С учетом расширенного толкования инфраструктуры потребности России в инвестициях, спрогнозированные аналитиками ОЭСР, представляются заниженными.
В России в настоящее время отсутствует общая методология оценки потребностей инвестиций в инфраструктуру. Не проведена оценка ее состояния, отсутствует единый реестр инфраструктурных объектов и проектов. Проблемная зона — информационно-аналитическое обеспечение этой сферы. Стратегические документы отраслевого развития, которые приняты в РФ, были подготовлены в разное время и не совпадают друг с другом как по срокам действия, так и по длительности периода стратегирования. К тому же эти документы в первую очередь ориентированы на инвестиции в новые объекты и greenfield-проекты. Они не содержат, за исключением отрасли ЖКХ, ориентиров относительно потребностей в инвестициях для модернизации и развития существующей инфраструктуры (brownfield), в результате даже при стопроцентной реализации стратегий развития диспропорции между фактическими инвестициями и потребностями в них сохраняются.
Естественное общее свойство всех отраслевых стратегических документов — объективная ориентация на нормативы в инфраструктуре (как правило, действующие со времен СССР), а также на возможности источников инвестирования всех форм и уровней (федеральный и региональные бюджеты, внебюджетные источники).
В то же время расчет потребностей, основанных на современных подходах к качеству жизни, организации комфортной городской среды, включая «умные» города, «зеленые» инвестиции, устойчивое развитие и проч., предполагают иную систему координат. Поэтому при обсуждении возможностей увеличения инвестиций в ту или иную сферу в экспертных оценках и материалах высокого уровня речь, как правило, идет о бюджетных маневрах, что отражает возможности в рамках существующих бюджетных ограничений, но никак не свидетельствует о потребностях в инвестициях той или иной сферы инфраструктуры.
По нашему мнению, опережающее развитие страны в долгосрочной перспективе закладывается прорывными инвестициями в инфраструктуру. Китай начиная с 2000-х годов вкладывает в инфраструктуру 8–10% ВВП, Индия — 4–6%; Россия пока обсуждает необходимость осуществления бюджетного маневра в районе 2% ВВП, а в качестве целевых ориентиров звучит цифра 4%.
При попытке оценить потребности России в инфраструктурных инвестициях в парадигме опережающего развития мы должны ориентироваться на современную экономику и создавать новое качество жизни людей в глобальной парадигме устойчивого развития. Для этого нам нужно ежегодно направлять на эти цели не менее 8% ВВП.
Пенсионные резервы
Те, кто станет утверждать, что в России на эти цели нет денег, будут правы лишь частично, причем в отдельной маленькой части. Да, в России стало значительно меньше иностранных инвестиций. Но мы ведь и свои деньги не можем поднять! Только в пенсионной системе страны находятся пять триллионов рублей, а вложили мы всего 89 млрд рублей — таковы реалии российского рынка длинных денег. После фактической ликвидации в России пенсионной накопительной системы как-то неловко даже говорить, что во многих странах наряду с негосударственными фондами в свою и зарубежную инфраструктуру активно вкладывают деньги национальные пенсионные фонды.
В январе 2018 года, например, крупнейший пенсионный фонд мира, Государственный пенсионный инвестиционный фонд Японии (Government Pension Investment Fund, GPIF), по результатам конкурса нанял японскую управляющую компанию Sumitomo Mitsui Asset Management для управления инвестициями в инфраструктурные активы. В феврале GPIF выбрал вторую управляющую компанию для этих же целей. По состоянию на конец 2016 года активы фонда составили 1,08 трлн евро. Объем инвестиций в инфраструктуру и недвижимость может составить порядка пяти процентов активов GPIF.
В феврале 2018 года Пенсионный фонд Аляски (The Alaska Permanent Fund Corp), Институт социального обеспечения Кувейта (The Public Institution for Social Security of Kuwait), а также английская компания RPMI Railpen, управляющая активами Пенсионного фонда работников железнодорожного транспорта Великобритании (The Railways Pension Scheme), объявили о вложении 700 млн долларов в создание совместной компании для инвестирования на рынке прямых и альтернативных инвестиций.
Институциональные инвесторы — это новые инвесторы и новые возможности для инфраструктурного развития в разных странах.
Внутренний потенциал
Национальный инвестиционный потенциал развития инфраструктурных инвестиций в нашей стране используется крайне слабо. Даже те деньги, которые есть в стране (средства банков, пенсионных и страховых компаний, населения), не ориентированы на задачу инфраструктурного роста.
Параллельно с проектными облигациями на российском финансовом рынке, к сожалению, пока не развиваются инфраструктурные фонды, создаваемые частными управляющими компаниями. По данным аналитического агентства Preqin, в мире объем привлеченных средств у фондов, инвестирующих в инфраструктуру, в 2017 году достиг рекордного показателя — 160 млрд долларов. Более половины инфраструктурных фондов превысили первоначально установленные целевые размеры, и только шесть процентов фондов смогли привлечь средства в объемах меньше запланированных.
Крупнейшим фондом, сформированным в 2017 году, стал Global Infrastructure Partners III с объемом 15,8 млрд долларов. Он также является крупнейшим сформированным фондом в истории инфраструктурных инвестиций. На начало 2018 года 166 инфраструктурных фондов находятся в стадии формирования и планируют в этом году привлечь в общей сложности не менее 122 млрд долларов.
Хотя задача преодоления инфраструктурного разрыва — проблема комплексная, возможности мобилизации финансовых ресурсов во многом зависят от развития финансового рынка. И в этом смысле в России наблюдается еще один — почти уникальный — разрыв. По данным последнего индекса глобальной конкурентоспособности Всемирного форума, Россия по развитию инфраструктуры занимает 35-е место среди 137 стран (впереди большинство стран ЕС, Северная Америка, Канада, Австралия, страны АТР). В то же время по показателю развития финансового рынка мы, как уже упоминалось, лишь на 108-м месте.
Такого невероятного гэпа между позициями по показателю развития инфраструктуры и по развитию финансового рынка нет больше ни у одной страны мира. И для решения задач опережающего развития экономики в условиях сложившихся ограничений финансовый рынок должен научиться аккумулировать имеющийся в стране потенциал и направлять его в нужное русло.
При этом в экономике России должны создаваться условия, при которых инвестор и инвестиции будут надежно защищены.
Что делать?
Для того чтобы имеющиеся в России деньги можно было эффективно инвестировать в инфраструктуру (а потом возвращать), необходимо:
1. Выбрать ключевые области инфраструктурного инвестирования — например, транспорт и ЖКХ. Сформулировать простую и понятную формулу целеполагания, понятную не только управленцам и экспертам, но и всему населению. Разработать десятилетний план инфраструктурных инвестиций.
2. Для привлечения и стимулирования к инвестированию средств НПФ утвердить меры поддержки концессионных/инфраструктурных облигаций (опыт ЕС). Причем поддержка необходима в первую очередь в тех случаях, когда само государство не выполняет принятых обязательств. При определенных условиях концессионные облигации с госгарантиями обязательно заинтересуют не только институциональных инвесторов, но и часть населения.
3. Разрешить пенсионным фондам, соответствующим определенным критериям и имеющим необходимые компетенции, инвестировать средства в инфраструктурные проекты в качестве прямых, а не только портфельных инвесторов (лучший опыт — в Канаде).
4. Создать на российском финансовом рынке отсутствующий в настоящее время механизм инфраструктурных фондов. Это можно сделать на базе нормативного регулирования по закрытым паевым фондам недвижимости. Для доступа к инфраструктурной доходности небольших фондов можно создавать инфраструктурные платформы (имеющийся опыт — пенсионная инфраструктурная платформа в Великобритании)
5. Образовать не только координирующий орган высокого административного уровня, но и независимый экспертный совет (либо комиссию) высокого уровня (опыт «двуглавой» системы стратегического управления инфраструктурными инвестициями есть в Великобритании, Австралии, Канаде), который будет на ежегодной основе готовить и публиковать отчет о выполнении инфраструктурного плана страны.
