«Если ты вводишь пошлины против своих союзников, невольно возникает вопрос: а кто же тогда твой враг?» — недоумевал 8 марта президент Европейского центрального банка Марио Драги после подписания президентом США Дональдом Трампом указа о введении ввозных пошлин на сталь (25%) и алюминий (10%). Указ не распространяется только на Канаду и Мексику. Ввести пошлины на продукцию этих стран пока не позволяют правила Североамериканской зоны свободной торговли (NAFTA). Однако особые условия для канадских и американских партнеров могут отменить в любой момент: Трамп считает NAFTA «худшим торговым соглашением, которое когда-либо заключали США», и всерьез думает о его пересмотре.
Покупай американское
О намерении ввести пошлины на импорт отдельных товаров Трамп говорил еще в ходе предвыборной кампании. В своей экономической программе он указывал, что США теряют деньги из-за того, что другие страны (особенно Китай) злоупотребляют свободным доступом на американский рынок и демпингуют. Авторами экономической программы Трампа стали Уилбур Росс и Питер Наварро — в администрации президента они заняли серьезные посты и начали последовательно осуществлять свой план защиты Америки от «нечестной» торговли. Росс возглавляет министерство торговли США, а Наварро занимает пост советника Трампа по торговле.
По замыслу минторга США, пошлины должны заставить американские компании покупать сталь и алюминий у местных производителей, ведь импортный металл автоматически подорожает. В результате Трамп рассчитывает убить одним указом сразу двух зайцев: создать новые рабочие места в сталелитейной и алюминиевой промышленности и обеспечить страну достаточным количеством стратегических металлов. Есть у этой меры и скрытая политическая цель: администрация Трампа ожидает, что ограничения на импорт повысят уровень доверия к президенту среди промышленников и простых рабочих.
На выборах 2016 года Трамп победил во многом благодаря поддержке американских промышленных кругов. Президент ассоциируется у промышленников со старой доброй Америкой, на рынке которой господствовали американские товары. Трамп одержал победу в промышленных штатах, которые больше всего пострадали от конкуренции с иностранной продукцией: Мичигане, Северной Каролине, Огайо, Пенсильвании и Висконсине. Поддерживают Трампа и профсоюзы, лидеры которых призывают президента выйти из NAFTA и направить промышленность США на новый путь развития. Трамп планирует выдвигаться на второй срок — и терять голоса простых американцев не намерен.
Однако аргументы о рабочих местах и возрождении американской металлургии как минимум спорны. Среди американской элиты ввод пошлин вызвал серьезные дискуссии. Директор Национального экономического совета Трампа Гэри Кон, бывший президент банка Goldman Sachs, даже ушел в отставку в знак несогласия с новым указом. Демократ и сторонник свободной торговли, Кон пытался отговорить Трампа от подобных протекционистских мер, однако это ему не удалось. Против пошлин выступил и глава Торговой палаты США Томас Донохью. Он заявил, что его ведомство обеспокоено возможностью начала торговой войны, которая, по его мнению, подвергает риску экономическое развитие страны.
Показательно, что против решения Трампа выступили не только демократы, которые и без того осуждают практически каждое решение президента-республиканца, но и его сторонники по партии. Накануне подписания указа 107 членов Республиканской партии из палаты представителей — почти половина всех республиканцев палаты — обратились к Трампу с письмом, в котором выражали опасения относительно введения пошлин и предупреждали о возможных нежелательных последствиях. Они призвали Трампа не вводить пошлины на импорт сразу из всех стран, а вместо этого сконцентрироваться на Китае, ведущем «нечестную торговлю». Но Трампа негативные последствия не пугают, даже если они выльются в полномасштабную торговую войну. В своем твиттере президент даже заявил, что «торговая война — это здорово, в ней легко победить».
Уже пробовали
В США более восьмидесяти лет не было президента-протекциониста. Слишком сильны были воспоминания о Великой депрессии, чудовищное воздействие которой на американскую экономику усугубил закон Смута—Хоули 1930 года. Закон повысил и без того высокие таможенные пошлины на импорт более чем 20 тыс. товаров, несмотря на возражения американских экономистов и промышленников. Зарубежные партнеры США не замедлили ввести ответные меры, и в результате торговой войны объем торговли между США и Европой рухнул втрое.
В 1933 году к власти в США пришел Франклин Делано Рузвельт, который начал курс на либерализацию американской торговли. В 1934 году он подписал закон о взаимных торговых соглашениях, позволявший президенту вести переговоры о сокращении пошлин с главами других стран.
Со времен Рузвельта практически все американские президенты, и республиканцы, и демократы, придерживались мнения, что свободная торговля безусловное благо. Определенные протекционистские меры принимались (в США до сих пор действует введенный в 1960-х «куриный налог» — 25-процентная пошлина на импорт в США легких грузовиков, введенная в ответ на европейскую пошлину на американскую курятину), но в целом все политики придерживались либеральной торговой политики. Демократ Джон Кеннеди утверждал, что невозможно защитить экономику, возводя стены из таможенных пошлин. Аналогичного мнения придерживался и республиканец Рональд Рейган, предупреждавший, что торговые барьеры навредят распространению новых технологий. Впрочем, это не помешало Рейгану ввести пошлины на японские мотоциклы и электронику, а также квоты на поставки стали и японских автомобилей.
Последние двадцать лет США были одним из главных апологетов глобализации и устранения торговых барьеров. Триумфом неолиберального пути стали инициированные предыдущей администрацией США переговоры о создании Транстихоокеанского партнерства (в прошлом году Трамп подписал указ о выходе США из этого соглашения, одним росчерком пера сведя на нет переговорные усилия своих предшественников).
Заметные попытки защитить промышленность страны предпринимались пятнадцать лет назад, когда в 2002 году Джордж Буш-младший подписал указ о введении пошлин на импорт стали. Пошлины Буша не распространялись на импорт из Канады и Мексики. Что любопытно, инициатива закончилась провалом. Буш преследовал те же цели, что и Трамп: надеялся повысить занятость на американских сталелитейных заводах. Однако уже в середине 2002 года комитет малого бизнеса в сенате США заявил, что повышение цен на сталь, неизбежное при введении пошлин, напротив, приведет к массовым увольнениям. В комитете подсчитали, что из-за пошлин на сталь потеряют работу от 36 тыс. до 74 тыс. американцев. На каждое рабочее место, созданное благодаря пошлинам, пришлось бы по восемь уничтоженных рабочих мест. В декабре 2003-го Буш был вынужден отменить пошлины. Комиссия по международной торговле США оценила ущерб от указа Буша в 30 млн долларов.
Жизненный путь и многочисленные высказывания Трампа дают основания полагать, что он окажется упрямее Буша. Еще в 1980-х Трамп, тогда еще не политик, а бизнесмен, обрушивался в прессе и на телевидении на обилие японских товаров на американском рынке. «Мы позволяем Японии заполонять наш рынок их товарами. Это не свободная торговля <…> Они приходят на наш рынок и продают здесь свои автомобили, видеомагнитофоны, они задавили наши компании», — говорил Трамп в 1988 году. Теперь он считает своим главным торговым врагом не Японию, а Китай, но риторика осталась прежней.
Безусловно, между указом Трампа и законом Смута—Хоули 1930 года есть различия. Указ Трампа вводит пошлины не на 20 тыс. товаров, а только на сталь и алюминий. По подсчетам Чада Бауна, научного сотрудника Института мировой экономики Петерсона, годовой объем импорта стали и алюминия в США составляет 46 млрд долларов — всего 2% всего американского импорта. К тому же в 1930 году мировая экономика и без таможенных законов США испытывала серьезные трудности и многие страны склонялись к политике протекционизма, чтобы попытаться поднять свою промышленность. Сейчас же глобальное сообщество, наоборот, осуждает протекционизм Трампа, и маловероятно, что европейские лидеры поступятся своими принципами и развяжут настоящую торговую войну из-за 2% импорта США. Тем не менее торговые партнеры Америки, недовольные указом, могут ввести определенные ответные меры — например, Евросоюз уже пригрозил США повышением пошлин на американские бурбон, арахисовое масло, клюкву, сталь и апельсиновый сок.
Риск рикошета
США — четвертый крупнейший в мире производитель стали (78,5 млн тонн в 2016 году) после Китая, Японии и Индии. Однако собственной стали Америке хронически не хватает, и от четверти до трети внутреннего потребления стабильно покрывается импортом. Среди крупнейших производителей стали США являются абсолютным чемпионом по ее нетто-импорту — 21,7 млн тонн в 2016 году.
Крупнейший экспортер стали в США — Канада. Второе место занимает Бразилия. Заметны и российские металлургические компании: в совокупности в 2017 году они поставили в США стальной продукции на 2,7 млрд долларов. Китай занимает 11-е место среди экспортеров стали в США — всего 2% в общем объеме американского импорта стали. Но продолжающийся в стране два десятилетия рост производства и экспорта стали привел к насыщению глобального рынка и снижению цен. Страны ЕС по отдельности не входят в десятку крупнейших поставщиков стали на американский рынок, но их совместные поставки составляют 10% американского импорта стали.
Производство алюминия в США испытывает серьезные проблемы: с 2015 года оно снизилось на 50%. Американские промышленники винят в этом Китай, снижающий мировые цены на металл. Чтобы покрыть потребность в алюминии, американцы были вынуждены увеличить импорт — в 2017 году он более чем вдвое превышал экспорт. Импорт алюминия занимает 0,8% в общем импорте США, и главным поставщиком является Канада.
США производят из стали и алюминия множество высокотехнологичных изделий, включая самолеты и промышленные станки. Сторонники пошлин указывают на стратегическую важность металлов для оборонного комплекса, однако и здесь повышение цен способно навредить. Новые пошлины способны поднять цены на металлы и повысить стоимость продукции ведущих гигантов — Boeing, GM, Caterpillar и др.
Что касается КНР, то, как ни странно, значительная доля импорта из этой страны уже обложена антидемпинговыми пошлинами. До вступления Китая в ВТО в 2001 году пошлинами было покрыто менее 2% импорта США из этой страны. На протяжении всех последующих лет американцы постепенно усиливали защиту от Китая. Особенно сильно это проявлялось как раз в сталелитейной промышленности. По данным Института мировой экономики Петерсона, к 2004 году 5% импорта США из Китая было покрыто пошлинами, а к 2012-му — уже 9,2%.
Новые пошлины не приведут к значительному повышению этой доли, а вот для остальных стран ситуация очень сильно ухудшится. На протяжении двух десятилетий США ослабляли пошлины для третьих стран (кроме Китая) — доля обложенного пошлинами импорта из третьих стран в 1999 году составляла 5%, к 2013-му снизилась до 1,3%, а после новых решений способна превысить 6%. Еще больший урон пошлины могут нанести Канаде, но Трамп пока не торопится отгораживаться торговыми барьерами от партнеров по NAFTA.
Дональд Трамп уверяет, что пошлины на импорт поспособствуют созданию новых рабочих мест в производстве стали и алюминия. Однако велика вероятность, что он ошибается. С 1990 года производство металла в США находилось примерно на одном уровне (не считая краткосрочного падения, обусловленного кризисом 2008 года). При этом число занятых в металлургической промышленности снижалось: если в 1990 году в производстве металлов были заняты 692 тыс. человек, то к 2003 году их число сократилось до 466 тыс., а к настоящему моменту — до 376 тыс. Благодаря автоматизации производительность труда в металлургической промышленности растет, и рабочих для производства того же объема продукции требуется все меньше. Трамп мыслит категориями XX века, не учитывая влияния современных технологий. Даже если на некоторое время число рабочих мест вырастет из-за увеличения объема производства, уже скоро автоматизация возьмет свое и количество рабочих в металлургической промышленности продолжит сокращаться, несмотря на пошлины.
Дональд Трамп не должен забывать, что введение пошлин на импорт в первую очередь отразится на потребителях стали и алюминия, ведь именно они будут платить эти дополнительные 25 и 10%. Заботясь о сталелитейной и алюминиевой промышленности, Трамп может навредить американским производителям, использующим сталь и алюминий в производстве своей продукции. Цены на металлы вырастут, компании, производящие продукцию из этих материалов, начнут испытывать финансовые трудности и увольнять работников — все по сценарию Буша 2002 года.
Если Трамп хочет «поднять» сталелитейную и алюминиевую промышленность, ему следует не вводить пошлины, а развивать экспорт. По данным минторга США, американская продукция составляет всего 2% мирового экспорта стали, в то время как Китай занимает 24%. Со стороны правительства Трампа было бы логичнее поощрять экспорт и помогать небольшим производителям попадать на международный рынок, вместо того чтобы запирать свою сталь на внутреннем рынке. Тем более что внутренний рынок США, в отличие от развивающихся стран, находится в зрелом состоянии — расти быстро он не может в принципе, поскольку рост потребления металлов подразумевает масштабное строительство инфраструктуры и зданий, которые в США уже есть.
Но здесь стоит вспомнить и другое предвыборное обещание Трампа — провести восстановление инфраструктуры (включая реконструкцию ряда наиболее загруженных автомагистралей) и потратить на это 1–1,5 трлн долларов Если Трампу удастся найти финансирование на фоне роста долга страны и запустить обновление инфраструктуры, то внутренний рынок США действительно получит импульс.
Ответ партнеров пока символический
Торговые партнеры Трампа крайне негативно отреагировали на введение пошлин. Президент Европейского совета Дональд Туск заявил, что цель Евросоюза — сохранить жизнь мировой торговле. Глава Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер предупредил, что действия США будут иметь последствия. Юнкер пояснил, что Европа может ввести пошлины на бурбон, мотоциклы Harley-Davidson и джинсы.
По мнению руководителя экономического департамента Института энергетики и финансов Марселя Салихова, такой выбор товаров для введения ответных пошлин обусловлен политическими причинами. «Они выбрали те товарные позиции, которые имеют политический аспект и также имеют достаточно сильное политическое лобби в Вашингтоне. Отсюда мотоциклы (у Harley-Davidson основной завод находится в Висконсине, а спикер палаты представителей Пол Райан представляет штат Висконсин в Конгрессе) и клюквенный соус. Это целенаправленный выбор», — пояснил Салихов. Но товары, названные Юнкером, могут нести и символическое значение: бурбон, Harley-Davidson и джинсы — символы Америки XX века.
Европейский комиссар по торговле Сесилия Мальстрем, говоря об ответных мерах, добавила к списку Юнкера и другие товары: арахисовое масло, апельсиновый сок, клюкву.
Глава МИД Германии Зигмар Габриэль также высказался против американских пошлин. «ЕС должен решительно ответить на пошлины США, которые угрожают тысячам рабочих Европы. В Вашингтоне не должны сомневаться на этот счет», — подчеркнул он.
Китай также воспринял указ Трампа как угрозу свободной торговле и пообещал ввести ответные меры. «Учитывая сегодняшнюю глобализацию, торговая война — неправильный путь. В результате она принесет только вред. Китаю придется принять вполне оправданные ответные меры», — заявил министр иностранных дел КНР Ван И.
Россия также обеспокоена новыми пошлинами на сталь и алюминий. Пресс-секретарь российского президента Дмитрий Песков заявил, что Россия тщательно анализирует ситуацию. При этом российские производители стали и алюминия в один голос начали заявлять, что американские пошлины на импорт на них не повлияют.
По мнению Марселя Салихова, убедить Трампа отменить пошлины партнеры США смогут, если введут коллективные ответные меры. «Это покажет Трампу, что коллективно торговые партнеры будут всегда сильнее по сравнению с одними США», — поясняет эксперт.
Решением ввести пошлины Трамп пошел ва-банк, поставив на то, что торговые партнеры США не станут ввязываться в торговую войну из-за повышения тарифов на ограниченную группу товаров. Но даже если страны решат принять ответные меры, вероятно, они будут использовать механизм ВТО — медленный, неповоротливый и недостаточно эффективный из-за сложного процесса согласования. Реальная угроза торговой войны может возникнуть только в том случае, если США будут блокировать решения ВТО. В этом случае мировая торговля может откатиться к эпохе двусторонних торговых соглашений, и достижения глобализации будут утрачены. «Альтернатива ВТО — это возвращение к практике “до ВТО”, когда страны договариваются между собой на двусторонней основе. В худшем для ВТО случае произойдет возврат к этому сценарию. Он является негативным и для мировой экономики, и для небольших стран, которые больше всего пострадают от отсутствия единых правил и механизмов», — считает Салихов.
