Спустя несколько часов после инаугурации Владимир Путин подписал указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». В документе сформулированы девять национальных целей (большинство из них имеют конкретные количественные параметры), достижение которых обеспечит реализация национальных проектов (программ) по одиннадцати направлениям, каждое из которых расписано чуть более подробно, с выделением качественных задач, а в ряде случаев и количественных KPI.
Фактически одиннадцать майских указов Путина 2012 года теперь «уместились» в одном. Правда, такие направления указов шестилетней давности, как внешнеполитическая тематика, вопросы межнационального согласия, госуправления и строительства Вооруженных сил, остались ныне за скобками президентского целеполагания. Владимир Путин предпочел сконцентрироваться на демографических задачах (две национальные цели), социальных (три), экономических (две) и технологических (две).
Не претендуя на полноту анализа, выскажем ряд экспресс-соображений по некоторым ключевым пунктам документа.
Хозяйство
В экономическом блоке путинских национальных целей заявлена задача «вхождения страны в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечение темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности, в том числе инфляции на уровне, не превышающем 4%».
Насколько адекватна такая постановка задачи? Обратимся к цифрам. Мы воспользовались базой данных МВФ, обновленной в апреле и содержащей среди прочих показателей значения ВВП по паритету покупательной способности по 190 странам мира. Именно этот показатель традиционно используется для международных сопоставлений национальных экономик.
Итак, что мы видим? Поколебать нынешнюю расстановку сил в первой четверке крупнейших экономик мира в ближайшие шесть лет не удастся. Пьедестал останется за Китаем (КНР взошла на него в 2014 году), второе место удержат США, несмотря на быстро догоняющую их Индию. Четвертое место Японии на горизонте шести лет тоже никто не сможет оспаривать.
А вот в пелетоне намечается серьезная конкуренция. России (сегодня мы шестая крупнейшая экономика планеты) вполне по силам побороться за пятое место с Германией. Тем более что накануне обоих последних кризисов (2009 и 2015–2016 годов) мы ненадолго обходили ее.
Однако не стоит забывать, что в спину нам дышат быстро растущие развивающиеся страны. Если Бразилия в последнее время сбавила темпы, то Индонезия, напротив, ускоряется. Все 1990-е и 2000-е годы Индонезия стабильно замыкала первую дюжину мировых экономических гигантов, но в последние пять лет начала быстро прибавлять в скорости роста и по итогам прошлого года уже сравнялась по размеру хозяйства с Бразилией (имея, правда, на четверть большее население). К 2023 году, согласно свежему прогнозу МВФ, Индонезия превзойдет Россию по размеру ВВП. Так что достичь темпов роста выше среднемировых, чтобы стать пятой по размеру экономикой мира и девальвировать инерционный прогноз МВФ, нам все же придется.
В контексте исторической ретроспективы пятое место России в хозяйственной табели о рангах представляется адекватным. Накануне распада СССР делил «серебро» по масштабам экономики с Японией, уступая Штатам. В постсоветский период Россия сначала быстро сдавала позиции, скатившись с четвертого места в 1992 году до десятого в 1998-м. Затем начала прибавлять, обойдя в начале 2000-х последовательно Италию, Англию, Бразилию и Францию и, наконец, в 2008-м даже Германию. С тех пор мы так и держимся пятыми-шестыми, то опережая ее перед очередным кризисом, то — по его итогам — снова отступая.
Если же говорить не о размере экономики, а о достигнутом уровне благосостояния, то тут позиции России куда более скромные. По уровню душевого ВВП по ППС (27,8 тыс. международных долларов в 2017 году) наша страна располагается на скромном 51-м месте, чуть лучше Латвии и Греции, чуть хуже Венгрии и Малайзии. Лучший результат по душевому ВВП за постсоветский период — 47-е место по итогам 2014 года.
Нельзя не упомянуть, что в нынешнем указе исчез «хедлайнер» экономического указа № 596 2012 года — создание зафиксированной цифры (шесть лет назад она была установлена на уровне 25 млн к 2020 году) высокопроизводительных рабочих мест (ВПРМ). Работа по ее выполнению была провалена (по данным Росстата, по итогам 2017 года в России было 17,1 млн ВПРМ против 17,49 млн в 2013 году), не в последнюю очередь из-за слабой методической проработки самого целеуказания (два года ушло на споры, какое именно рабочее место считать высокопроизводительным; детали мы подробно разбирали в статье «За работу, товарищи!», см. № 5 за 2013 год).
Еще одно фиаско в исполнении указов 2012 года — производительность труда. Ставилась задача роста производительности к 2018 году в полтора раза относительно уровня 2011-го. Это означало ежегодное шестипроцентное увеличение производительности труда. Фактически, согласно официальным данным Росстата, производительность труда выросла примерно на 6% — только не за год, а за весь шестилетний период (2012–2017 годы).
Возможно, в связи с очевидным провалом в достижении прошлой цели по производительности сам целевой показатель теперь скорректирован — в нынешнем указе речь идет уже о производительности труда на средних и крупных предприятиях базовых несырьевых отраслей экономики. В этом «передовом анклаве» экономики рост производительности должен составлять не ниже 5% в год. Насколько адекватна эта задача, сходу неясно — требуется специальный анализ.
Люди
Одна из основных целей указа — повысить ожидаемую продолжительность жизни россиян до 78 лет к 2024 году и до 80 — к 2030-му. Шесть лет назад ее планировалось увеличить до 74 лет к 2018 году. Но хотя с 2003 года продолжительность жизни в России росла непрерывно, в 2017 году она достигла лишь 72,6 года. Впрочем, для России такой результат стал национальным историческим максимумом — это при том, что во многих странах средняя продолжительность жизни уже превышает 80 лет (большинство стран ЕС, Австралия, Канада, Япония). Россия по этому показателю не входит даже в первую сотню стран мира.
Следует отметить, что на ожидаемую продолжительность жизни оказывают влияние многие факторы — это не только качество медицины, но и образ жизни людей, стереотипы поведения, состояние инфраструктуры и экономики в целом. Поэтому связывать рост прошлых лет исключительно со здравоохранением было бы неверно. Однако именно рост качества медицинских услуг для стареющего населения становится важнейшим источником роста продолжительности жизни в странах, где она и так уже достаточно велика. Поэтому, если Россия хочет достичь этого, нужно максимально оперативно улучшать такие направления, как ранняя диагностика заболеваний, уход за пожилыми и система здравоохранения в целом.
Цель по суммарному коэффициенту рождаемости (СКР) в новом майском указе скорректирована с 1,753 до 1,7. В новом веке СКР рос — с 1,16 ребенка на одну женщину в 1999 году до 1,78 ребенка в 2015-м. Однако до необходимых 2,1 для устойчивого воспроизводства было далеко, не говоря о среднемировом показателе, который хотя и медленно снижается, но превышает 2,4. За последние 50 лет уровень выше 2,1 в России был только в 1985–1988 годах. Впрочем, низкая рождаемость характерна для большинства стран Европы, и это не уникальная проблема.
После многих лет роста в 2016–2017 годах СКР резко снизился — до 1,62. Вернуть его к отметке 1,7 и есть важнейшая задача, поставленная в указе. Однако достижение целевых показателей нового указа маловероятно, считают демографы.
Однозначную причину резкой просадки СКР в последние два года зафиксировать трудно. Важнейшими здесь являются два фактора: 1) социально-экономические проблемы страны, люди откладывают рождение детей из-за неуверенности в будущем; 2) отскок из-за опережающего появления детей у женщин до 2015 года, то есть уже родили на опережение (как вариант, боялись, что отменят маткапитал). Плюс патриотизм хорошо влияет на рождения, а в 2014–2015-м патриотизма хватало, потом начался спад). Количество детородящих женщин стало уменьшаться еще четыре года назад, но почувствовали падение в 2016–2017-м. Это показывает, что изменение поведения точно имеет место.
Могут быть и другие факторы, о которых станет возможно говорить, когда мы увидим, что будет в 2018–2019 годах. Демографы отмечают важный момент: тренд трудно изменить, если падение укрепится, то что-то сделать сложно. Власти с 1 января ввели поддержку для первого ребенка — это однозначно запоздалая и недостаточная мера. Первого ребенка так или иначе когда-то рожают почти все (это культурный код), а размер поддержки совсем не тот, чтобы ускорить этот процесс. Не говоря уже о том, что получить ее могут самые бедные, что тоже очень спорный момент.
Проблему осложняет то, что в настоящее время в возраст деторождения вступают девушки, родившиеся в 1990-е. Их число невелико, поскольку они появились на свет не только в трудные годы, но и у поколения, которое само по себе было немногочисленно (эхо Второй мировой). Для сравнения: за период с 1980 по 1989 год родилось 23,5 млн детей, в 1990–1999 — 14,5 млн, а в 2000–2009-м — 14,9 млн. В результате сегодня мы находимся на пороге очередного периода снижения числа рождений, поправить которое возможно, только стимулируя появление новых детей у поколения 1980-х и поддерживая более раннее деторождение у поколения 2000-х годов. Задача нетривиальна еще и потому, что молодое поколение (поколение Z — родившиеся после 1995 года) выросло в цифровую эпоху, и остается только догадываться, какими будут его поведенческие паттерны.
По мнению Ольги Исуповой, старшего научного сотрудника Института демографии НИУ ВШЭ, немаловажную роль играет квартирный вопрос. «Многие живут на съемных квартирах и не хотят рожать в съемном жилье, копят на квартиру — это тоже занимает время, откладывает момент появления детей. Поэтому эффективной мерой могла бы стать целевая программа выдачи жилья и льготные процентные ставки для новых семей. Материнский капитал тоже нельзя отменять: если его отменить, то не исключен резкий провал рождаемости», — объясняет демограф.
К сожалению, исторические факторы сложились так, что в ближайшее десятилетие о росте численности населения России без масштабного миграционного прироста говорить не приходится. Согласно инерционным прогнозам, к 2030 году Россия потеряет позиции в списке самых населенных стран и может перейти с девятого места в конец второй десятки. У снижения численности населения есть как масса негативных факторов — от потенциальных миграционных проблем до новых экономических вызовов, так и несколько позитивных: рост жилплощади в пересчете на одного человека, вынужденная модернизация производств, возможный рост качества городской среды. Однако долгосрочные риски весьма серьезны — на огромных пространствах страны снижение населенности делает поддержание инфраструктуры экономически невыгодным, что может иметь самые негативные последствия для России после 2050 года.
Благосостояние
Прежде всего необходимо зафиксировать провал в достижении целевой динамики доходов населения в период, прошедший после майских указов 2012 года. Тогда ставилась задача увеличения реальной зарплаты в стране в 1,4–1,5 раза к 2018 году. По факту реальная зарплата по итогам прошлого года превышала уровень 2011 года всего на 6%, при этом девятипроцентный провал кризисного 2015 года пока так и не компенсирован. Динамика реальных располагаемых денежных доходов населения еще более драматична — они снижаются четыре года подряд начиная с 2017-го, так что по итогам прошлого года недотягивают 3% до уровня 2011-го.
Новый указ не фиксирует конкретных количественных целей по росту доходов, ограничиваясь необходимостью их устойчивого роста в реальном выражении, равно как и роста пенсионного обеспечения граждан выше уровня инфляции.
Не содержит новый путинский указ и конкретных количественных ориентиров по повышению средней зарплаты работникам бюджетного сектора в процентах от средней зарплаты по региону. Эти задания, зафиксированные в указах шестилетней давности, привели к перенапряжению многих региональных бюджетов, а также к многообразным бухгалтерским ухищрениям, позволявшим достичь формального исполнения целей, но оставлявшим за чертой достатка основную массу врачей и учителей на местах.
А вот планка по борьбе с бедностью установлена в новом указе крайне амбициозно. Ее уровень предписано сократить к 2024 году вдвое. И это после пяти последовательных лет (2013–2017) роста бедности, за которые число граждан с доходами ниже прожиточного минимума выросло почти на пять миллионов и превысило двадцать миллионов человек.
Представляется очень вероятным, что для кардинального и быстрого сокращения уровня бедности в стране одного только ускорения темпов экономического роста может оказаться недостаточно. Понадобятся специальные меры налоговой и адресной социальной политики.
Жилье
В указе зафиксирована целевая планка по объему жилищного строительства — 120 млн кв. м в год. С учетом того, что в прошлом году было введено чуть менее 80 млн «квадратов», речь идет об увеличении объемов жилищного строительства за семь лет в полтора раза. Анализ ретроспективы показывает, что с формальной точки зрения такие темпы не выглядят нереальными — примерно аналогичными, а в отдельные годы даже бóльшими темпами жилищное строительство в нашей стране росло в 2003–2007 и 2014–2015 годах.
«С содержательной точки зрения цифра 120 миллионов квадратных метров не кажется немыслимой, но она может не быть необходимой с точки зрения баланса спроса и предложения на рынке жилья в конкретном году, — рассуждает заместитель директора Института экономики города Александр Пузанов. — По большому счету, объем жилищного строительства во многом определяется динамикой макроэкономических показателей. Если удастся “перепрыгнуть” с нынешней траектории низких темпов роста на траекторию темпов выше среднемировых, как целеполагает указ, то обсуждаемый размер стройки выглядит достаточно адекватным, в том числе в сравнении с целевой установкой о необходимости выхода на уровень строительства один квадратный метр жилья на одного человека в год, то есть более 140 миллионов квадратных метров в год — цифра, которую еще недавно можно было услышать из уст официальных лиц».
Однако надо понимать, что даже полуторакратное увеличение объемов строительства не приведет через шесть лет к скачкообразному увеличению обеспеченности жильем. Согласно расчетам Института экономики города, объем общей площади жилых помещений на человека в этом случае повысится примерно до 30 кв. м (против примерно 25 кв. м сегодня), что все еще будет существенно уступать среднеевропейским показателям.
«Однако важнее вопроса “сколько строить” вопросы “что строить” и “где строить”, — подчеркивает Александр Пузанов. — И в этом смысле можно только приветствовать поставленную в указе задачу кардинального повышения комфортности городской среды, в особенности обеспечения устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда. Темпы выбытия аварийного, ветхого, а также морально устаревшего жилья должны быть кардинально повышены. Нужно создать механизмы обеспечения этого процесса за счет небюджетных средств. Хочется надеяться, что правительство во исполнение жилищной части указа озаботится решением этих вопросов. Иначе у регионов и муниципальных властей по-прежнему будет соблазн осваивать “зеленые поля”, а не заниматься реконструкцией проблемных городских территорий».
Ведущим инструментом улучшения жилищных условий, как следует из текста указа, остается ипотечный кредит, ставку по которому указ предписывает снизить менее чем до 8% годовых. Безусловно, продолжение нынешнего тренда снижения ипотечных ставок — прошедшей зимой средняя ставка опустилась ниже 10% годовых и составляет сейчас 9,65% — можно только приветствовать. Однако при резко подавленной инфляции (2,4% годовых в апреле) реальные ипотечные ставки остаются на неприемлемо высоком уровне — порядка 7% годовых. Даже если номинальная ипотечная ставка через шесть лет плавно опустится к 8%, а инфляция не превысит целевого уровня 4%, то реальная стоимость ипотечного кредита составит четыре процента годовых, что существенно превышает уровень в странах с развитым ипотечным рынком.
При ставке 8%, среднем фактическом сроке ипотечного жилищного кредита, составляющем сегодня 15 лет, и первоначальном взносе 30% улучшающая свои жилищные условия семья выплачивает банку только в виде процентов более двух стоимостей приобретаемой в ипотеку квартиры. Очевидно, это слишком дорогое удовольствие для того, чтобы ипотека считалась ключевым и действительно массовым инструментом улучшения жилищных условий. К сожалению, в указе ничего не говорится о необходимости разных инструментов улучшения жилищных условий для семей разного достатка, а также семей, находящихся на разных стадиях своего жизненного цикла. Ничего не говорится в указе и о масштабировании позитивного опыта строительства арендного жилья, в том числе для семей, не имеющих возможности воспользоваться ипотекой, неипотечной поддержки индивидуального жилищного строительства в ряде регионов, в частности на Белгородчине, и других форм. Возможно, детализация и обогащение появятся в программах правительства во исполнение указа.
