Туристическую индустрию по праву можно считать ядром всего сектора услуг. По оценке Всемирного совета по туризму и путешествиям (WTTC), индустрия туризма сейчас формирует 10,4% мирового ВВП и обеспечивает 9,9% рабочих мест в мире. На сегодня туризм также является крупнейшей статьей несырьевого экспорта и занимает третье место в общей структуре мирового экспорта, уступая лишь химической и нефтегазовой отрасли, но превосходя продукты питания и автокомпоненты. В целом в последние шестьдесят лет отрасль практически непрерывно развивалась и диверсифицировалась и стала одним из крупнейших и быстрорастущих секторов экономики в мире.
Россия в сфере туризма старается соответствовать мировому тренду и прекрасно осознает выгоды от развития этого сектора. В рамках дискуссии о туристической стратегии предлагается обсудить, каким образом структурная политика может быть реализована в индустрии туризма, какие инструменты государственной поддержки могут быть задействованы.
Векторы развития индустрии туризма
Прежде всего, хотелось бы объяснить две определяющие парадигмы политики, проводимой в туристическом секторе России, — «туркластер» и «турбренд» (схема 1).
Парадигма «туркластер» характеризуется акцентом на стимулирование предложения. Наиболее частыми объектами поддержки здесь становятся материальные туристические активы (гостиницы, сопутствующая инфраструктура, объекты питания и развлечений и др.) и чуть реже — существующие или новые туристические бренды. Иными словами, поддержка в большей степени концентрируется на создании и/или обновлении инфраструктуры и в меньшей степени на маркетинге (в том числе на повышении узнаваемости). Именно поэтому чаще всего используются финансовые инструменты поддержки (например, Федеральная целевая программа по развитию туризма), а их реципиентами становятся компании, создающие инфраструктуру. Привлекательность такого подхода для государства в целом понятна: 1) распределением финансовых потоков легче управлять; 2) отдача от поддержки поддается относительно несложной оценке; 3) поддержка решает стратегические задачи развития территорий. Но для отечественного сектора туризма существование в такой парадигме уже, можно сказать, стало тупиковым. Туристические государственно-частные проекты, как правило, довольно долго окупаются, а часто и вовсе «не добегают до финиша». Созданные же материальные турактивы часто начинают жить в отрыве от спроса и привлекают исключительно региональные (в лучшем случае межрегиональные) потоки туристов с невысоким «средним чеком» в течение поездки.
Парадигма «турбренд» характеризуется акцентом на стимулирование спроса. Объектами поддержки выступают уже нематериальные активы: бренды объектов показа, туристических маршрутов, предприятий и фабрик (для промышленного и сельского туризма). Баланс смещается с поддержки инфраструктуры в сторону поддержки маркетинга, а инструменты поддержки принимают нефинансовый (услуги обучения, консалтинг) или частично финансовый характер (частичное возмещение целевых затрат, частичная компенсация за обеспеченный спрос и другое). Реципиентами поддержки, очевидно, становятся компании, работающие на стороне спроса (туроператоры, турагенты, транспортные компании). Тем не менее компании — владельцы инфраструктуры также должны поддерживаться для адаптации услуг, предоставляемых в рамках объектов инфраструктуры, в целях привлечения более доходных целевых аудиторий (прежде всего иностранных туристов).
Такой подход для государства менее комфортен. Риски со стороны спроса менее управляемы, нежели риски со стороны предложения. А оценка отдачи от применения нефинансовых инструментов (и, следовательно, контроля в целом) затруднена. И все же с позиции «затраты–выгоды» преимущества этой концепции налицо. Затраты минимальны ввиду использования текущего туркапитала и поддержки реципиентов постфактум (компенсация после обеспечения целевых расходов или целевых объемов спроса). Выгоды существенны не только потому, что туристические мощности в России простаивают и существенно недоиспользуются, но и потому, что ускоренные темпы роста сегодня демонстрируют виды туризма, требующие не значительной инфраструктуры, а «базовой» адаптации услуг (например, экотуризм — простейшая инфраструктура вокруг природных объектов и выполнение всех основных норм и стандартов безопасности; сельский и промышленный туризм — «докручивание» деятельности компаний в сторону предоставления туристических услуг, смежных с основной деятельностью).
Безусловно, в России чрезвычайно остро стоит проблема недостатка инфраструктуры (не только туристической), которую нужно строить, чтобы получать максимальную монетизацию вокруг объектов показа. Но для этого сейчас нужно в первую очередь стимулировать спрос (хороший импульс ему дал чемпионат мира по футболе 2018) и совершенствовать существующие турактивы без значительных инвестиций.
Три модели
В контексте экономического развития в туристическом секторе выделяют три модели структурной политики: компенсаторная, догоняющая и опережающая (схема 2). Причем важно, что часто все три с разной степенью интенсивности проводятся одновременно. С позиций развивающейся экономики наиболее эффективной и результативной представляется именно догоняющая модель (прежде всего за счет «эффекта перескока» через различные стадии развития — англ. leapfrogging), в рамках которой, по сути, можно выделить два взаимосвязанных этапа — импортозамещение и стимулирование экспорта.
В рамках догоняющего развития (импортозамещение плюс экспортоориентирование) в секторе туризма модель импортозамещения связана прежде всего с парадигмой «туркластер» и направлена на создание новой инфраструктуры и вытягивание конкурентоспособных турбрендов. Основными инструментами этой модели можно считать маркетинг территорий, обустройство туркластеров, организацию локальных региональных и межрегиональных событийных мероприятий.
Модель стимулирования экспорта сконцентрирована на адаптации текущего туристического капитала к нуждам и предпочтениям иностранных туристов и существует по большей части в парадигме «турбренд». Основными инструментами этой модели можно считать расширение перечня услуг и дополнение маршрутов для разных целевых аудиторий иностранных туристов, либо по категориям туристов — например, активные туристы, пенсионеры, либо по целевым рынкам — Азия, Европа, Латинская Америка.
Опережающее развитие сконцентрировано: а) на внедрении новых технологий в туристическую сферу (например, виртуальная реальность в экскурсиях; «умная» инфраструктура в местах размещения); б) на реализации новых бизнес-моделей в корпоративном сегменте туристической индустрии и в) на внедрении новых инновационных инструментов поддержки игроков туристического сектора. Основными мерами этой модели можно считать создание институтов развития по привлечению новых проектов в сфере туризма (бизнес-инкубаторы, акселераторы, фонды и др.); актуализацию нормативно-правовой среды для внедрения новых технологий в сфере туризма; популяризацию инновационных схем и моделей ведения бизнеса (в том числе через кооперативные объединения, например консорциумы). Важно отметить, что прежде, чем возникнет инновационная экосистема со стимулами для внедрения новых технологий, необходимо создать базовую инфраструктуру и вытянуть конкурентоспособные бренды (модель импортозамещения) и полностью реализовать туристический потенциал через адаптацию услуг (модель стимулирования экспорта).
На схеме 3 можно увидеть ареалы развития туризма для типичного региона России (безусловно, лидеры в индустрии туризма — Москва, Казань, Санкт-Петербург — уже работают на опережение, но многие регионы все еще сосредоточены в основном на региональных контурах). Первый контур — это регион, второй — другие регионы (соседние и дальние), третий — Россия в целом (федеральный уровень) и мир (въездной туризм).
При статус-кво в регионе существует только низкодоходный внутренний (региональный) и/или межрегиональный туризм — иными словами, в регионе путешествуют преимущественно его жители с низкими тратами и экономпотреблением туристических продуктов региона. При реализации модели импортозамещения сначала возрастает поток туристов из удаленных регионов от федеральных операторов, а затем, в результате действия «сарафанного радио», — поток индивидуальных туристов из удаленных регионов. Эти новые туристы не только больше тратят на потребление турпродуктов из регионов, но и в целом склонны больше потреблять новые турпродукты (естественно, при условии их достаточной раскрученности). При реализации модели стимулирования экспорта уже возрастает поток туристов из других стран, которые в среднем приносят больше дохода.
Портфель мер поддержки индустрии туризма
Теперь рассмотрим качество инструментов государственной поддержки и оценим, каким же образом правильно «укомплектовать» новые инструменты.
На федеральном уровне сейчас можно выделить два ключевых инструмента экономической политики в туризме: это Федеральная целевая программа по развитию внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации и комитет по реализации программы импортозамещения при экспертном совете Министерства культуры Российской Федерации. Первый инструмент относится к финансовой поддержке, второй — к нефинансовой (обучение, маркетинг, информирование, консалтинг). Остальные же инструменты более локальные (например, поддержка Visit Russia, хотя в других странах этот инструмент оказывает колоссальное влияние на индустрию туризма) или вовсе представляют собой «кривые зеркала» существующих инструментов (например, туристско-рекреационные ОЭЗ, по сути, дублируют ФЦП).
Сейчас государство планирует ввести новые инструменты поддержки в туристической индустрии: субсидии российским туроператорам за привезенных внутренних туристов в определенный регион; различные меры национального проекта по экспорту туристических услуг, компенсации зарубежным туроператорам за привезенных иностранных туристов, мероприятия по адаптации туристических услуг под нужды внешних рынков и так далее. Но пока остановимся на имеющихся кейсах.
Как резонно отмечают эксперты Центра стратегических разработок, «ФЦП была фактически первой, в которой условия софинансирования проекта со стороны региона и бизнеса стали обязательными». Здесь важно все-таки сделать ремарку: «была первой в индустрии туризма», поскольку, в частности, в секторе науки софинансирование со стороны бизнеса было уже предусмотрено приблизительно с 2004 года (например, в рамках Федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России»). Итак, ФЦП реально стала первым шагом к возникновению практики государственно-частного партнерства в туризме (пусть и с некоторыми оговорками: без устойчивых гарантий участникам или четкого механизма распределения рисков). Кроме того, сам масштаб применения этого инструмента и объемы выделяемой поддержки были в целом достаточны: туркластеры финансировались практически по всей России в размере до 4,6 млрд рублей федеральных средств в год (по состоянию на 2014-й). Отрицательное реноме данного инструмента среди профессиональных участников рынка и среди многих федеральных и региональных чиновников создано вовсе не недостаточным применением механизма ГЧП. Главным недостатком ФЦП стал, как это ни странно, не характер ее реализации, а сама ее «природа» — поддержка предложения в отрыве от спроса. Градостроительные ошибки при проектировании кластеров (дороги, ведущие в никуда), массовый исход частных инвесторов по ходу реализации проектов-кластеров, попытки региональных администраций использовать средства ФЦП на решение других объективно насущных вопросов (дороги, ЖКХ и др.) — все эти проблемы были уже следствием, а не причиной. Инвесторы и чиновники не видели реальной «экономики» за туристическими кластерами и воспринимали их как краткосрочные проекты коммерческой застройки.
Комитет при Минкультуры изначально создавался для довольно утилитарной задачи — «докрутки» туристических брендов-маршрутов до уровня Золотого кольца, — но впоследствии стал инструментом стимулирования спроса, который был так необходим туристическому рынку: он позволил не только выстроить результативный алгоритм «упаковки» брендов-маршрутов с понятными выходными результатами, но и, помимо всего прочего, создал организационные инновации.
Ноу-хау 1. Hands-on оценка проектов. В отличие от стандартного заочного подхода к отбору проектов, распространенного в парадигме «туркластер» (на стороне предложения), в комитете в рамках парадигмы «турбренд» (на стороне спроса) предусмотрена дополнительная процедура очной оценки, когда эксперты выезжают на маршрут и лично извлекают потребительский опыт из поездки с тем, чтобы оценить все составляющие проекта, а также потенциальные впечатления будущих туристов. Самое важное здесь, что извлечение потребительского опыта именно экспертами (причем среди экспертов — топ-менеджеры крупных компаний), а не рядовыми туристами, позволяет определять и устанавливать базовые стандарты элементов туристского продукта.
Ноу-хау 2. Устойчивое сотрудничество бизнеса и власти на одной площадке. Эта практика довольно распространена в таких развитых странах, как США и Япония, но редка в России. У нас такие кооперативные инструменты часто меняют свою суть, из-за притока государственных денег (изначально незапланированного) трансформируясь из инструментов кооперации в инструменты лоббирования. Комитет же из-за своей привязки к некоммерческой организации (Ассоциация туроператоров России) как к проектному офису и связанной с этим невозможностью распределения бюджетных средств сумел сохранить свою нефинансовую сущность. Устойчивость этого сотрудничества затем и вовсе вылилась в запрос бизнеса на позиционирование комитета как «одного окна» взаимодействия по проектам. В итоге ему удалось донести до бизнеса, какие обязанности может взять на себя администрация региона (обеспечение базовой транспортной и туристской инфраструктуры; продвижение региона в целом на внутреннем и внешним рынках, причем не через демонстрацию «картинок» объектов показа, а через презентацию конкретных турпродуктов), а какие — бизнес (формирование, продвижение и реализация турпродуктов).
Ноу-хау 3. Устойчивость алгоритма «упаковки» маршрутов. Устойчивость этого алгоритма проявилась, естественно, не сразу, а постепенно, при смене задач работы комитета. Вначале задача была вполне конкретная: грубо говоря, создать для российских туристов конкурентоспособный турпродукт, помимо маршрутов Золотого кольца, из существующих маршрутов (например, маршруты «Серебряное Ожерелье», «Русские усадьбы», «Арктика» и др.). Затем в ходе работы с регионами появилось понимание, что создаваемые турпродукты-маршруты стали драйверами развития территории, и возникла необходимость «вытаскивать» конкурентоспособные туристические активы и соединять их в комплексный разносторонний турпродукт с участием сразу нескольких регионов. Теперь надо адаптировать существующие бренды под нужды внешних рынков для стимулирования въездного туризма. При этом алгоритм все это время оставался неизменным: 1) подача заявки по маршруту; 2) предварительная оценка (заочная оценка экспертами); 3) доработка маршрута (1/2); 4) оценка (в ходе экспертного тура в регион); 5) доработка маршрута (2/2); 6) подготовка дорожной карты рекомендаций региональным органам исполнительной власти и представителям туриндустрии по доработке элементов маршрута; 7) постановка маршрута в предложения федеральных и региональных туроператоров. Важно отметить, что, по существу, те же задачи решали страны Латинской Америки и Восточной Азии в процессе индустриализации своих экономик — с той лишь разницей, что при переходе от модели импортозамещения к стимулированию экспорта практически полностью обновлялась «начинка» инструментов.
Несмотря на всю радужную картину, обрисованную выше, комитет обладает несколькими достаточно существенными минусами. Во-первых, он таргетирует по большей части культурно-познавательный туризм, а это не самый быстрорастущий вид туризма в мире (культурно-познавательный туризм — около 7% в год; активный туризм — более 20% в год). Было бы целесообразно расширить портфель проектов. Во-вторых, у комитета отсутствует проектная интеграция с ФЦП, вследствие чего предложение по-прежнему слабо стыкуется со спросом. Было бы целесообразно предусмотреть разные варианты стыковки: например, на новые кластеры — 80% от ФЦП, 20% от региона при нефинансовой поддержке комитета; на существующие маршруты — 50% от ФЦП, 50% от региона при нефинансовой поддержке комитета.
Институты развития
В вопросах имплементации структурной политики в индустрии туризма в системе «приоритеты — проводники — инструменты», на наш взгляд, наибольшего внимания заслуживают именно проводники политики, в частности их подкатегория — институты развития. Конфигурация инструментов поддержки в принципе незамысловата: это субсидии на возмещение части целевых статей расходов (в рамках адаптации туруслуг) и субсидии за привезенных туристов. Декомпозиция приоритетов (точнее, приоритетных маршрутов) тоже довольная ясна: приоритетные для адаптации туруслуг маршруты распадаются на: а) требующие базовой адаптации (например, «Русская Арктика»); б) требующие «надстройки» адаптации (например, Сочи); в) специализированные маршруты (например, круизы по Волге или Транссиб).
А вот формат института развития является, по сути, главным фактором успеха адаптации туруслуг под нужды внешних рынков, а значит, и в целом политики по стимулированию экспорта туристических услуг. Здесь нет готовых ответов и решений — в мировой практике решения по вопросам политики въездного туризма принимаются на разных уровнях — от специализированных некоммерческих маркетинговых организаций на уровне дестинаций (например, в Канаде — Destination Marketing Organizations) до подразделений в федеральных агентствах (например, в Норвегии — подразделение The Scenic Route в рамках Norwegian Public Roads Administration). Для России сейчас чрезвычайно важно не брать готовую практику, а понять, какие модели будут рабочими в наших условиях, и запустить собственный институт развития в регионах, федеральных округах или макрорегионах, осуществляющих адаптацию туруслуг под потребности внешних рынков.
В заключение хотелось бы добавить, что в текущем виде поддержка туристической отрасли бесперспективна: даже новые инструменты поддержки экспорта услуг не принесут ожидаемых выгод, всего лишь добавится новый обособленный элемент во фрагментированную систему поддержки. Так, вполне реальна ситуация, когда будет финансироваться определенный туркластер (часто с нулевыми перспективами становления готового к продаже продукта), одновременно будет стимулироваться продвижение не связанных с ним событий, а адаптация туруслуг под нужды внешних рынков вовсе будет происходить в крупных городах, где будут закрываться проблемы, на которые не хватает денег в региональном бюджете (например, установка Wi-Fi-точек и банкоматов). Чтобы этого не происходило, нужно наладить проектную интеграцию всех инструментов поддержки и четко отслеживать целевое использование расходов, иначе проблема отрыва спроса будет продуцироваться и дальше, а государственные деньги — расходоваться впустую.
