Одной из самых актуальных тем для россиян в 2018 году стали даже не антироссийские санкции, а цены на бензин. Информационных поводов было много — это и новый налоговый маневр в нефтяной отрасли, и манипуляции правительства с акцизами на бензин, и знаменитое заявление премьер-министра РФ Дмитрия Медведева, что лимит повышения цен на топливо в 2018 году исчерпан. Напомним, с 1 июня правительство снизило акцизы на дизель и бензин, чтобы затормозить цены на топливо, но с 2019 года начнется новый налоговый маневр, который через шесть лет обнулит экспортные пошлины на нефть и поднимет налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Кроме того, с 1 января 2019 года снова будут повышены акцизы. Главным же стал вопрос: почему в стране, которая является одним из лидеров в добыче нефти, вообще растут цены на бензин для населения? Чтобы разобраться в ситуации, «Эксперт» решил обратиться к заведующему отделом Института энергетических исследований (ИНЭИ) РАН Вячеславу Кулагину и специалисту по нефтяной тематике этого института Дмитрию Грушевенко. Ученые подтвердили худшие опасения: цены на бензин будут расти, и это прямое следствие сегодняшней налоговой политики в нефтянке. А начали мы разговор с азов.
— За что именно отвечает каждая деталь в налоговой конструкции нефтяной отрасли?
Дмитрий Грушевенко: Сейчас наша налоговая система в нефтяной отрасли помимо обычных налогов, уплачиваемых всеми экономическими контрагентами, содержит ряд специфических налогов, характерных только для нефтегазовой отрасли: это НДПИ, экспортная пошлина и акцизы. Начнем, пожалуй, с самой специфической с точки зрения мировой практики детали в этой конструкции — экспортной пошлины.
Вячеслав Кулагин: Экспортная пошлина, с одной стороны, отвечает за управление ценами внутреннего рынка, а с другой — это средство изъятия дополнительных прибылей от продаж за рубежом. В рамках налогового маневра предполагается постепенное снижение экспортной пошлины с ростом НДПИ. Целей снижения экспортной пошлины несколько. Во-первых, это дополнительные возможности наполнить бюджет за счет сближения внутренних цен с экспортными. А во-вторых, это повышение бюджетной эффективности поставок в рамках формируемого общего рынка ЕАЭС. Как известно, внутри ЕАЭС пошлины не будут взиматься, а значит, именно на размер пошлины поступления в бюджет страны при поставках в ЕАЭС будут ниже. В случае же переноса налоговой нагрузки на НДПИ бюджет России получает дополнительный доход. Так, Белоруссия оценивает свои бюджетные потери от российского налогового маневра в нефтяной отрасли в 2019 году в 300 миллионов долларов, а в перспективе ожидается, что потери превысят два миллиарда долларов, или около четырех процентов ВВП страны. Но соразмерно выигрывает российский бюджет.
— А что с НДПИ?
Д. Г.: НДПИ институционально — роялти, то есть, несмотря на всю сложность расчета нашей многоэтажной конструкции НДПИ, это самый обычный классический ресурсный налог. Грубо говоря, баррель нефти добыли, с него определенную денежку государству отдали. Это классический механизм изъятия так называемой природной ренты, который в том или ином виде есть практически во всех странах мира.
Логика изъятия ресурсной ренты, подробно описанная еще в работах 1930-х годов, весьма проста. Поскольку в будущем добывать исчерпаемые ресурсы, к которым относится и нефть, в силу их ограниченности будет дороже, чем сейчас, наше будущее поколение окажется в худшем положении, чем мы. А значит, формируемые сейчас сверхдоходы от недропользования (они, по сути, и являются природной рентой) мы должны изъять при помощи ресурсных налогов и эти деньги вложить в будущее развитие. То есть сегодня изымаем часть нефтяных доходов — завтра строим детские сады, школы, вузы, больницы, производства оборудования для добычи, чтобы наши дети могли эту нефть продолжать добывать.
В. К.: Но это в теории. На практике у нас больницы и сады — это расходная часть бюджета, а поступления от НДПИ — доходная. Доходная и расходные части бюджета в части статей оторваны друг от друга. Получается, что есть бюджет, который нужно наполнить, и нет четкой привязки, что НДПИ пойдет на какие-то конкретные цели.
— Какую функцию, кроме пополнения бюджета, в экономике страны выполняют НДПИ, таможенные пошлины, акцизы и сырьевая рента в целом?
В. К.: Естественно, основная функция — наполнение бюджета и изъятие сверхприбыли, то есть попытка справедливого распределения доходов. За счет этих механизмов происходит и регулирование внутреннего рынка. В зависимости от того, какая налоговая нагрузка ложится на отрасль, зависит целесообразность или нецелесообразность разработки тех или иных месторождений, происходит стимулирование или дестимулирование развития нефтяного и газового бизнеса. От налогов также во многом зависит, насколько цены на внутреннем рынке отличаются от внешних, а следовательно, есть ли стимулы для экономии или, наоборот, возможность сильно не задумываться над затратами на топливо.
Для многих стран очень серьезный вопрос — внутренние и внешние цены. Можно, как на европейском или американском рынке, устанавливать внутренние цены в зависимости от мировых котировок. Однако в странах, которые являются крупными экспортерами, как правило, это вызывает недовольство населения. Из-за этого некоторые государства дают определенные послабления внутреннему рынку.
Например, в Туркменистане определенный объем бензина ежемесячно можно получить бесплатно — там ресурсы считаются национальным благом и каждый может воспользоваться их частью. Но, к сожалению, часто это приводит к крайне неэффективному использованию: если топливо досталось даром, то его можно жечь не думая. Поэтому, как правило, везде, где поддерживаются низкие цены, присутствует высокая неэффективность использования энергоресурсов. Для государственного бюджета это тоже минус — раздувается внутреннее потребление, на экспорт идет меньше, и доходы падают.
— Как на общем фоне выглядит ситуация в России?
В. К.: У нас экспортная пошлина традиционно защищала внутренний рынок от высоких цен внешнего рынка, то есть цены на внутреннем рынке были меньше европейских на размер экспортной пошлины и транспортных расходов. Сейчас идет корректировка этой политики.
— И поэтому растут цены на бензин…
В. К.: Сразу скажу, нужно четко понимать, что это целенаправленная государственная политика наполнения бюджета. То есть изменение акцизов, увеличение НДПИ и так далее — это планомерная экономическая политика государства. Можно держать низкие цены и иметь маленький бюджет и возможности, можно держать высокие цены, но иметь дополнительные бюджетные возможности.
Совсем не Норвегия
— А что с акцизами? Помимо пополнения бюджета они отвечают за распределение прибыли между добывающими компаниями и переработкой?
Д. Г.: Акциз относительно нейтрален с точки зрения перераспределения прибыли между сегментами нефтяного бизнеса, это скорее налог, определяющий уровень цен в стране. Де-юре плательщиком акциза является нефтеперерабатывающий завод, но де-факто этот акциз полностью лежит в цене, то есть фактически мы с вами его уплачиваем на бензоколонке. Про акцизы есть достаточно забавная теория, она очень популярна в Штатах. Согласно этой теории, акциз — это не просто налог на потребление, это еще некий ценовой демпфер. Теоретически в период, когда в экономике все становится плохо, государство, чтобы поддержать потребителя, может резко этот акциз снять.
— Это, собственно, и происходило у нас, когда в этом году для борьбы с ростом цен на бензин были снижены акцизы. Другое делот, что их опять повысят, причем выше исходного уровня.
В. К.: Да, у нас тоже акцизы иногда используются для корректировки рыночной ситуации. И тут есть один интересный момент. В России придумали механизм обратных акцизов на нефть. Тот, у кого есть достаточно крупные модернизированные мощности для переработки и кто осуществляет поставки высококачественных нефтепродуктов на внутренний рынок, может получить возврат акцизов через снижение стоимости закупаемого сырья на величину обратного акциза. Это действительно серьезный стимул для внутренней переработки. Условно, государство изъяло налоги в рамках НДПИ и вернуло через обратный акциз в нефтепереработку. Это поддержка нефтеперерабатывающей промышленности, работающей на внутренний рынок, и поддержка внутренних цен. Кстати, даже в рамках ЕАЭС это позволяет поддерживать более благоприятные ценовые показатели внутри России, чем в соседних странах.
Д. Г.: Важно отметить, что это чисто российское нововведение. Нигде в мире, сколько мы эти вопросы ни изучаем, подобных механизмов не видели. По сути, изымается один вид налогов, а возвращается другой. Это очень интересная практика.
— За рубежом в основном предпочитают регулировать налоги через снижение или повышение.
Д. Г.: На самом деле за рубежом существует множество способов регулировать налоговую нагрузку при изменении внешних рыночных условий, начиная с коренного изменения налоговой системы до изменения ставок налогов в рамках существующей. За время последнего ценового кризиса, с 2014 по 2018 год, приличное количество стран снизили налоговое бремя, например через снижение ставок роялти или посредством перехода на механизмы налога на финансовый результат (НФР) и налога на дополнительный доход (НДД).
— Если уж мы затронули тему зарубежного опыта, есть интересные примеры другого распределения составляющих природной ренты, не такого, как у нас?
Д. Г.: Мы традиционно идем своим путем. Экспортные пошлины — это наша национальная постсоветская особенность. Другие примеры экспортной пошлины есть, например, в Аргентине, но там она заградительная, то есть сто процентов от внешней цены газа, чтобы не продавали произведенный внутри страны газ за границу. Но в целом экспортные пошлины — это крайне экзотическое явление в мировой практике.
В большинстве стран предпочитают использовать обычные классические роялти. Причем с более простыми схемами расчета, чем наш НДПИ. Таких сложных, громоздких схем, чтобы все пытаться учесть, почти нигде в мире нет.
Другой вариант налогообложения добычи полезных ископаемых, в том числе нефти, — налог на финансовый результат (НФР). Наши коллеги часто апеллируют к тому, что, дескать, весь развивающийся и цивилизованный мир перешел на НФР. Нет, не весь. На самом деле только очень небольшое число стран, среди которых наиболее яркие представители — Австралия, Великобритания и Норвегия. Это страны, которые используют его уже долго, уверенно, упорно и с очень переменным успехом. Действительно успешный переход на НФР наблюдался только у Норвегии.
— Мы часто на нее ориентируемся.
В. К.: И в этом есть определенный смысл, но здесь очень важно понимать, что мы не Норвегия. Давайте разберемся: в чем разница между НФР и НДПИ? В случае с НДПИ компания добыла баррель нефти, по формуле заплатила за него налог государству. В случае с НФР компания не платит за добытый баррель, она платит с финансового результата. То есть она понесла определенные затраты, добыла баррель, транспортировала, продала его, и эта стоимость продажи минус затраты по сути формирует налогооблагаемую базу, с которой и платится налог. При этом надо понимать, что разница между затратами на производство и сбыт и выручкой может быть отрицательной, а нет налогооблагаемой базы — нет налога. Более того, фактически это отрицательный налог, так как часто эти показатели переносятся на будущие периоды и позволяют снижать налоговую нагрузку в последующие годы.
В принципе, с точки зрения рыночной логики НФР — это правильно. Есть сложные месторождения, есть простые, на одних добыча одного барреля стоит два доллара, на другом — пятьдесят. Если ты добыл по два и заработал много, заплати больше, добыл по пятьдесят, заработал меньше — плати меньше. Прозрачная, гибкая и справедливая схема. И не нужно никаких тысяч исключений, льгот.
— Я слышу в этом объяснении скрытое «но».
В. К.: Да, «но» тут есть, и большое. Только сначала давайте посмотрим, что с НДПИ: его приходится подстраивать под разную себестоимость добычи за счет различных льгот. Если месторождение сложное — получи льготы, простое месторождение — плати больше. Но это привело к тому, что у нас образовалась очень сложная формула НДПИ. Причем под каждым из коэффициентов в ней скрывается еще по формуле.
Д. Г.: У нас каждый раз возникает вопрос: как налоговая служба используемые коэффициенты проверяет для каждого объекта налогообложения, при том что сотрудники не специалисты в нефтяной отрасли?
В. К.: На самом деле проверить очень сложно. Плюс есть еще набор исключений. То есть НДПИ со всем этим набором значительно сложнее, чем прозрачный НФР. Однако упомянутое выше «но» действительно есть. НФР хорошо работает в стране, где нет коррупции.
Представим себе наш случай. У нас были похожие схемы, немного в другом виде, по соглашению о разделе продукции на Сахалине, где операторы начинают платить налоги, когда покроют все затраты. Что в итоге получили? Затраты многократно раздувались, потом суды и ворох неприятных процессов. По оценке Счетной палаты, завышение затрат было во много раз. В случае введения НФР, естественно, у компании будет соблазн максимально завысить затраты, лишь бы меньше заплатить налог. Есть, например, добывающая компания со всеми специалистами, и есть налоговый инспектор, который не разбирается, для чего закуплена такая-то жидкость, такой-то механизм. И вероятность того, что затраты раздуют фактически до максимума и не заплатят ничего, очень высока.
Более того, допустим, цена на нефть высокая. Компания честно работает, государство получает деньги. Цена нефти упала. В случае НДПИ компания все равно заплатит, пусть пониженный налог, из-за пересчета цены, но она его заплатит, даже если начинает работать в убыток. В случае НФР компания не то что не заплатит налог, потому что начала работать в убыток, она еще этот убыток перенесет на следующий период и в следующем году, даже если вырастут цены, вычтет это из налогооблагаемой базы. По сути, риски внешних рынков переходят на государство. Это действительно большая проблема НФР.
— Кстати, если мы говорим о рисках: как НФР показал себя в других странах? Вы сказали, что успех был только в Норвегии.
Д. Г.: Например, Британия перешла с одной системы, которая была классическими роялти, на аналог налога на финансовый результат. У них случалась совершенно уникальная ситуация, когда поступления в бюджет были отрицательными. Отрицательными! При использовании НФР государство может оказаться должно добывающим компаниям, что учитывается при расчете следующих налоговых периодов.
— Но у нас с 2019 года все-таки вводят НДД, налог на добавленный доход.
В. К.: У нас государство, понимая эти риски, поставило два защитных барьера. Первый барьер: НДД не исключает НДПИ, в формуле расчета нового налога в качестве одного из компонентов остался пониженный НДПИ. В итоге, платя НДД, компании фактически платят НФР плюс пониженный НДПИ. То есть даже в случае падения цен какую-то часть государство все равно себе заберет. Но поскольку даже это не избавило бы от желания раздуть затраты, были введены ограничения на учитываемые расходы — в виде расходов можно зачесть 7140 рублей на тонну нефти в первые два года, потом 9520 рублей на тонну, а с определенного момента будет происходить пересчет по индексу потребительских цен. Это хорошие страховки. Правда, есть вероятность, что компании воспримут эти суммы как планку, до которой разрешается раздувать расходы. Многие ли из них удержатся от соблазна?
— Сколько придется компаниям платить на практике?
В. К.: При применении НДПИ компании платят 74,5 процента стоимости добытой нефти, из этой суммы 80 процентов идет в федеральный бюджет и 20 процентов — в региональный. При применении НДД компании заплатят 50 процентов с доходов от реализации за вычетом пошлины, уменьшенной на НДПИ, расходов на добычу и транспортировку. При этом НДД — это чисто федеральный налог, то есть про регионы немножко забыли.
Сейчас выделено несколько зон, где проводятся эксперименты по НДД, и в зависимости от того, насколько хорошим будет результат, будет принято решение о целесообразности полного перехода на НДД. Будем смотреть, что из этого получится.
Добывай и продавай
— Что принесет компаниям и нам всем второй этап налогового маневра в нефтяной отрасли?
В. К.: Новый налоговый маневр в нефтяной отрасли — это продолжение проекта 2014 года. Тогда тоже постепенно снижали экспортные пошлины и увеличивали НДПИ. В результате мы получили: увеличение наполнения бюджета за счет потребителей внутреннего рынка, рост цен на бензин и дизтопливо на внутреннем рынке и ухудшение экономической ситуации в нефтепереработке. В то же время выиграли нефтяные компании, которые быстрее модернизировали вторичные перерабатывающие мощности. Кроме того, постепенно стала размываться граница между внутренним рынком и экспортом и была практически снята угроза падения бюджетных доходов в процессе евразийской интеграции.
Соответственно, теперь будет дальнейший рост НДПИ в течение трех лет, обнуление экспортной пошлины с 30 процентов до нуля в течение шести лет, дифференциация акцизов, о которой мы уже говорили, и внедрение НДД. При этом обратный акциз, то есть возвращение части акцизных сборов, будет доступен НПЗ, производящим бензин и дизельное топливо класса «Евро-5», которые поставляют их на внутренний рынок. Предлагается также ввести логистический коэффициент удаленности НПЗ от экспортных рынков и демпфирующий коэффициент (плавающий акциз), учитывающий долю от разницы между ценой бензина или дизтоплива на внешнем и на внутреннем рынках. Вы спрашиваете, чего ожидать дальше в результате этих изменений? Все говорит о том, что цены на бензин на внутреннем рынке будут расти, у компаний будет меньше стимулов модернизировать НПЗ, а значит, будет выбывать низкокомплексная переработка, при этом будет стимулироваться добычный сектор (за счет перехода на НДД), а бюджет продолжит наполняться.
— Я правильно понимаю, что для компаний нефтяной отрасли это будет более или менее нейтрально, а все переложится на плечи конечных потребителей?
В. К.: Для компаний это, как правило, нейтрально. Хотя смотря какие компании. Для нефтепереработки, промежуточного звена, ситуация может быть сложной. Отдельные предприятия могут оказаться с очень плохой экономикой. Еще хуже может стать ситуация в сегменте розничной реализации, уже сейчас многие автозаправочные компании говорят, что при реализации топлива на заправках делают прибыль на продаже кофе, а не на продаже бензина. Естественно, дальнейшее зажатие нефтепереработки ухудшает ситуацию, но меры по обратным акцизам способны это скорректировать.
Д. Г.: Замечу, зажатие касается низкоэффективной переработки — тех НПЗ, которые имеют небольшую глубину переработки, то есть большое количество мазута, тяжелых фракций, низкокачественных первичных продуктов. Это зажатие тех, кто до сих пор не производит топливо высокого экологического класса. На остальных это практически не скажется. Но есть одна проблема: почти все НПЗ с высокоэффективной переработкой входят у нас в состав вертикально интегрированных нефтяных компаний, то есть «Роснефти», «Газпром нефти», «ЛУКойла» и других. Все, что у нас называлось так называемой независимой переработкой, попадает под угрозу не то что плохой экономики, а под угрозу закрытия. И об этом уже можно говорить совершенно открыто. Из общих 300 миллионов тонн первичной переработки под угрозой закрытия буквально уже в следующем году у нас 15–17 миллионов тонн, однако нужно понимать, что это независимые игроки, а значит, рынок будет и дальше концентрироваться у крупнейших компаний сектора, что усиливает их возможности монопольно влиять на цены.
— Не возникнет ли проблем с удовлетворением внутреннего спроса на нефтепродукты?
Д. Г.: Сейчас нет ровным счетом никаких проблем с удовлетворением внутреннего спроса. Мы все это считаем, внимательно следим. Более того, наши модели уже настроены на долгосрочное прогнозирование, чтобы в своих расчетах в первую очередь учитывать внутренний спрос на бензин с возможными отклонениями, а потом уже все остальное. К тому же эти 15–17 миллионов тонн — это мощности для низкокомплексной переработки, а не для товарного бензина, который идет на бензоколонки, так что проблемы с точки зрения бездефицитного снабжения как таковой нет, есть вопрос, по каким ценам это снабжение будет осуществляться.
— По инициативе НПЗ было решено снизить внутренние условные цены на бензин и дизель. Бенчмарки на 2019 год сократятся на 5600 рублей за тонну и 5000 рублей за тонну соответственно? Что это будет означать для цен на бензин и для эффективности НПЗ в длительной перспективе?
Д. Г.: Это будет означать, что «обратный акциз» будут получать компании при более высоком уровне цен на нефтепродукты на рынке, чем это было условлено ранее, то есть немного переложили ценовые риски с компаний на бюджет, частично защитив при этом от роста цен внутреннего потребителя и сами нефтяные компании.
— Насколько я знаю, еще планируется ввести логистические коэффициенты. Насколько они будут эффективны?
В. К.: Действительно, сейчас обсуждается ввод логистического коэффициента удаленности НПЗ от экспортных рынков, то есть демпфирующий коэффициент, или, иными словами, плавающий акциз, учитывающий разницу между ценой бензина и дизтоплива на внешнем и внутреннем рынках. По сути, это и есть элемент обратного акциза, который позволит тем, кто дальше находится, у которых сложнее ситуация, быть в более равной ситуации с остальными.
Д. Г.: Насколько я помню, Хакасия и Красноярский край получают максимальные коэффициенты. На самом деле это нормальная вещь. Понятно, что регионы сами обеспечивают себя топливом, они удалены не только от внешней границы, но и от других нефтеперерабатывающих заводов. Если возникнут проблемы на конкретном региональном заводе из-за плохой экономической ситуации, то некому будет закрыть дефицит на внутреннем рынке региона. Эта поддержка в первую очередь оказывается для того, чтобы в регионах не возникло дефицита бензина.
Обоснованный пессимизм
— Вернемся к ценам на бензин. Почему они будут расти?
Д. Г.: Чтобы разобраться, почему растут цены на бензин, надо понять, что у нас происходит с самой ценой. Несмотря на все развитие нашей биржевой торговли и свободного рынка, у нас основным ценовым ориентиром все равно остается обычная классическая нетбэк-цена, которая определяется как цена в Европе минус экспортная пошлина и транспорт; соответственно, все это пересчитывается в рубли на валютный курс. Что у нас происходит? Курс мы искусственно поддерживаем высоким, цены на нефть растут. Раньше, когда мы не старались держать слабый рубль, при росте мировых цен курс доллара шел вниз, и все было нормально. Сейчас же цены на нефть растут, но курс рубля ситуацию не смягчает и это играет на повышение цен на бензин.
— Есть ли у государства инструменты для сдерживания этого роста цен?
Д. Г.: Есть, в первую очередь это акцизы, во вторую — управление курсом национальной валюты, однако, как мы уже говорили выше, использование этих инструментов — палка о двух концах: снизим акцизы — недонаполним бюджет, постараемся укрепить курс национальной валюты — снизим конкурентоспособность нашей экспортно ориентированной промышленности, в том числе нефтегазовой, и вот тут встает очень серьезный вопрос о мультипликативных эффектах. Стоит ли сдерживание цен на бензин всех формируемых рисков, которые образуются из-за игр с валютным курсом и бюджетными поступлениями?
В. К.: Существует и третий, «негласный», инструмент. У нас иногда руководство страны дает компаниям четкий сигнал, что цены повышать не надо. Как недавно сказал премьер-министр, «лимит повышения цен в этом году уже исчерпан». Однако нужно понимать, что далеко не все зависит от компаний. Не они определяют мировые цены на нефть, не они устанавливает курс рубля. То есть если цена пошла вверх и рубль становится слабее, то либо компания должна начать работать себе в убыток, либо цены будут расти. У государства есть инструменты в виде тех же акцизов — у компаний они ограничены. Хотя справедливости ради надо сказать, что иногда мы видим разгон цен и по вине компаний. Где-то на рынке вывели один заводик на ремонт, и из-за сильно ограниченной конкуренции в отдельных регионах цены пошли вверх. Ну и нельзя не сказать о роли регуляторов в этом процессе, в частности ФАС, которые должны внимательно отслеживать происходящее, и лучше на опережение. Мы видим, что регуляторам удается выправлять даже сложные ситуации в тесном контакте с компаниями, но иногда это делается позже, чем хотелось бы.
— Не получится ли, что отложенный рост цен на бензин с будущего года наложится на повышение акцизов и другие факторы?
В. К.: Может наложиться. Плюс еще наложатся снижение экспортной пошлины и рост НДПИ. Причем это произойдет уже 1 января 2019 года. С другой стороны, если в этот момент упадут цены на нефть, курс рубля укрепится либо произойдет что-то еще, это может поглотить эффект, и цены отклонятся не сильно. Если же будет обратная ситуация, то у правительства остаются возможности корректировки Налогового кодекса и продления действия пониженных акцизов, но пока этот вариант не рассматривается. Стоит обратить внимание, что наш премьер-министр сказал очень четко: «Лимит повышения цен в этом году исчерпан», а год заканчивается 31 декабря. О лимитах следующего года никто ничего не говорил.
Д. Г.: Мы уверенно пессимистичны и считаем, что цены на бензин будут не ниже, чем сейчас.
