Минстрой России регулярно отчитывается о сокращении числа разрешительных процедур и улучшении ситуации в строительстве, которое способствует поднятию страны на более высокие ступеньки в рейтинге Doing Business. Ограничения действительно отменяются, но на каждые десять отмененных приходится десять новых, а то и больше.
Только в этом году внесены изменения более чем в два десятка нормативных актов, регулирующих строительство. Компании проектируют по одним правилам, строят по другим, а сдают объекты по третьим. Это одна из важнейших причин стагнации объемов строительства жилья и объектов инфраструктуры.
Из стороны в сторону
Основной закон для строительной отрасли — Градостроительный кодекс — был принят пятнадцать лет назад, и, казалось бы, за это время документ и правоприменительная практика по нему должны были устояться. Но происходит ровно обратное: изменения нарастают как снежный ком.
В юридических базах данных 48 редакций Градкодекса. С 2007 года правки в него вносились особенно активно — не менее трех в год. 2015 год был рекордным — десять правок, в 2016-м — четыре, в 2017-м — семь. В текущем году кодекс правился уже трижды.
Изменчивость Градостроительного кодекса беспрецедентна даже для новой России. В пореформенные годы, увы, распространена практика принятия плохо прописанных и недостаточно взвешенных законов, которые начинают правиться сразу после принятия. Но такого количества редакций нет, наверное, ни у одного отраслевого закона, а подобного шараханья из стороны в сторону нет ни в одной отрасли российского законодательства.
Яркий пример — нормы о разграничении полномочий по государственной экспертизе и контролю над градостроительной деятельностью муниципальных образований. Первоначально они были предоставлены сразу трем уровням публичной власти: муниципальному, региональному и федеральному. Больше десяти лет их тасовали. И в 2018 году их окончательно забрали с муниципального уровня.
Неразбериха с документами инвесторов, «передаваемых» из муниципалитетов (с одновременным сокращением в них структур по организации градостроительной деятельности), вводят в ступор органы приемки законченных строительных объектов.
Инвестиционное сообщество уже третий месяц полыхает по поводу еще одного нововведения: если принимается решение, что земельный участок, на котором планируется построить какой-либо объект капитального строительства, попадает в зону с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ), то проект строительства должен отправляться в орган государственной экспертизы. Имеющаяся негосударственная экспертиза не подходит. А значит — отказ в получении разрешения на строительство.
У нас огромное число видов специальных зон. Информации по значительной части из них нет в открытом доступе — чаще всего не в силу ее секретности, а из-за того, что она носит ведомственный характер или еще не закреплена на картах. Отсутствие информации в открытом доступе — мина под любой инвестпроект.
У семи нянек
Регулирование строительства с помощью «нестроительного» законодательства не стыкуется с градостроительным. Например, в прошлом году была введена поправка в Воздушный кодекс, согласно которой Росавиация согласовывает размещение объектов на приаэродромной территории только в части безопасности полетов. Раньше авиационные структуры оценивали также уровень шумового воздействия, электромагнитного излучения от приводных маяков и т. д. Теперь эти вопросы должен согласовывать Роспотребнадзор. То есть инвестору вместо одного ведомства нужно обращаться в два.
Поправка в Воздушный кодекс включала норму, по которой владельцы и эксплуатанты аэродромов должны были разработать и нанести на публичные карты зоны шумового воздействия и зоны безопасности полетов, находящихся в 30-километровых зонах аэропортов. Впрочем, эту норму почти никто не исполнил. Дело в том, что не была прописана ответственность за неисполнение в указанный срок.
Другой пример связан с Законом о недрах 2003 года. Несколько лет власти, выдающие разрешения на строительство, «кошмарили» инвесторов требованием согласования строительства с Роснедрами: вдруг тот или иной объект будет строиться на месте еще неразведанных запасов полезных ископаемых?
Наконец, юристы одной из строительных компаний добились правильного толкования законодательства. И было определено, что согласование не требуется для объектов, строящихся на территории населенных пунктов.
МЧС возвращается
В последнее время активизировались попытки отдельных ведомств непосредственно регулировать строительство. Собственные органы экспертизы и строительный надзор имеют Министерство обороны и Росгвардия, но они касаются только ведомственных объектов.
МЧС же после истории с кемеровской «Зимней вишней» предприняло попытку создать собственную вертикаль органов госэкспертизы и надзора за строительством широкого круга гражданских и промышленных объектов. Вернее, воссоздать: соответствующие полномочия у министерства уже были десять лет назад. Нужные поправки в Градостроительный кодекс и в Закон об МЧС уже переданы в Госдуму.
Вводить параллельные экспертизу и надзор — значит открывать ящик Пандоры. Если МЧС можно, почему нельзя Минприроды, Роспотребнадзору, Минкультуры? А чем хуже, например, Минэнерго — почему бы ему не выйти с инициативой создать органы экспертизы и надзора в части подключения электро- и газоснабжения?
Семь принципов реформы нормативной базы
При существующей нормативной неразберихе работать очень трудно. Нужно срочно нажать на паузу и провести инвентаризацию и систематизацию норм.
При этом необходимо руководствоваться несколькими принципами:
— монополия Минстроя России на регулирование строительства.
Все законы и подзаконные акты, касающиеся строительства, должны появляться только по согласованию с профильным министерством, в рамках нормативно-правовой системы строительства, за которую Минстрой должен отвечать. Техническим регулированием строительства должен заниматься только Минстрой.
Непосредственно регулировать строительство должны только Градкодекс, постановления правительства и приказы Минстроя. Норм прямого действия в других отраслях законодательства быть не должно;
— апробация норм перед их распространением на всю территорию страны.
Масштабировать те или иные правила нужно с учетом многочисленных особенностей регионов. Есть регионы (и муниципалитеты в них) богатые и бедные, существуют огромные региональные различия, есть регионы с разными административными и управленческими командами и традициями. То, что работает в одних регионах, либо буксует, либо не работает в других;
— введение новых норм в действие только после подготовки документов о порядке их реализации и администрирования.
Если вводятся новые нормы, сразу должны приниматься подзаконные акты о том, как они будут исполняться и контролироваться, чтобы не возникало правового вакуума;
— отказ в обратной силе нормам, ухудшающим положение инвесторов.
Новые нормы не должны иметь обратной силы, и на проекты, которые начали согласовываться до их введения, а также на дома, которые уже строятся, они гарантированно и однозначно не распространяются;
— правило «одного окна» при выдаче разрешений на строительство, экспертизе и надзоре.
Разрешать строительство, проводить экспертизу строительных проектов и строительный надзор в отношении каждого типа объекта должна только одна вертикально интегрированная структура власти, а не несколько. При этом необходимо учитывать всю проблематику строительства: от строительных и противопожарных норм до сохранения культурного наследия;
— одинаковая трактовка требований к техническим параметрам строительной продукции.
Требования должны быть прописаны, понятны, однозначны и исполняться всеми участниками строительства одинаково, чтобы не было вопросов «а эта норма в этом пункте на сегодняшний день устарела или нет? Она обязательна, или для добровольного применения?».
Во время инвентаризации нужно понять, как работают те или иные нормы, отказаться ли от тех, что не работают по всей стране или в регионах определенного типа. И после этого установить мораторий на пересмотр правил в строительстве, чтобы инвестор знал: через три или пять лет будут действовать те же правила, что и в тот момент, когда он начал проект.
Их в дверь — они в окно
Реакция на предложение о моратории в Минстрое была такая: «Жизнь на месте не стоит, появляются новые технологии проведения изысканий, выполнения проектной документации, новые материалы, конструкции, изделия и механизмы, которые применяются в строительном производстве. Это все должно быть апробировано, нормировано, допущено на рынок при определенных условиях».
Безусловно. Но задачи учета текущих изменений успешно решают документы по техническому нормированию — своды правил, ГОСТы, ТУ. Их корректировки вполне достаточно для учета изменений, происходящих на рынке.
Мы видим, что попытки отменять разрешительные процедуры без введения ограничений на появление новых приводят к тому, что они тихой сапой формируются в новые или в хорошо забытые старые условности. Отменена разрешительная процедура? Значит, происходит поиск способов ввести новую. Чиновничьему творчеству нет конца.
Рано или поздно общий объем ограничений возвращается на прежний уровень. Чтобы действительно снизить регуляторное бремя в строительстве, нужно забрать хотя бы на пять лет право вводить новое регулирование. Тогда сокращение регулирования перестанет быть бегом на месте.
