Восточный полигон — такое название получил грандиозный проект модернизации БАМа и Транссиба восточнее Кузбасса. Строительство дополнительных вторых путей, новых разъездов, развитие станционной инфраструктуры, электрификация — грандиозный масштаб работ, сравнимый с самим строительством БАМа и Транссиба.
Потребность в развитии железнодорожной инфраструктуры этих районов диктуется объективными потребностями российской экономики, как чисто внутренними, так и проистекающими из тенденций экономики мировой.
Среди основных слагаемых растущего спроса на услуги грузовых железнодорожных перевозок по БАМу и Транссибу можно назвать уголь, транзитные контейнеры и сибирское зерно.
Так, российская угольная промышленность на протяжении последних двух десятилетий динамично развивается. Основным драйвером роста отрасли стал экспорт. Если в 2001 году на экспорт было поставлено 41 млн тонн российского угля, то по итогам 2018 года этот показатель увеличился до 199,5 млн тонн, в 4,8 раза. При этом наиболее значительный прирост экспортных поставок пришелся на рынки Азии — с 16,4 млн тонн в 2001 году до 104,6 млн тонн в 2018-м, то есть в 6,8 раза (см. график 1). Это поставки в восточном направлении, то есть главным образом с использованием инфраструктуры БАМа и Транссиба.
Международный транзит контейнерных грузов по железным дорогам России в последнее десятилетие также демонстрировал тенденцию к росту. Объем перевозок транзитных контейнеров на сети железных дорог вырос с 161 тыс. ДФЭ (двадцатифутовых эквивалентов) в 2010 году до 553 тыс. ДФЭ по итогам 2018 года (см. график 2). Конечно, львиную долю этого прироста забрал маршрут, пролегающий через Казахстан, в обход железнодорожных линий Сибири и Дальнего Востока. Но в перспективе, как ожидается, транзитное значение Транссиба будет возрастать. Президент Владимир Путин поставил задачу увеличить объем транзитных перевозок контейнеров по Транссибу к 2024 году в четыре раза (по отношению к 2017 году, подробнее см. «Транзит встает на рельсы»). А это значит, что пропорционально возрастет потребность в увеличении пропускной способности этой магистрали.
Ну и новый фактор — зерновые. Осенью 2017 года аграрии Западной Сибири столкнулись с трудностями при вывозе зерновых: собрав рекордный урожай, они не могли отправить его покупателям из-за нехватки подвижного состава на железной дороге. После этого полпред президента в Сибирском федеральном округе Сергей Меняйло призвал предпринимателей активнее поставлять продукцию на восток — по Транссибу и БАМу к российско-китайским погранпереходам и тихоокеанским портам.
Узкие места
Однако наличие спроса на услуги транспортировки еще не означает, что эта услуга будет оказана. Дело в том, что железнодорожные линии, как и любой другой вид транспорта, имеют ограничения по пропускной способности. Участки, где существующие пропускные способности не удовлетворяют потребностям в перевозках, принято называть узкими местами. Совокупная протяженность узких мест на сети железных дорог России в 2018 году оценивалась в 8000 км, или чуть менее десятой части совокупной протяженности сети. Для сравнения: в 2010 году этот показатель составлял всего 5500 км. Узкие места отражаются на экономике в виде невыверенного груза, то есть в конечном счете выступают барьером для экономического роста.
С 2008 по 2018 год объем перевалки в дальневосточных портах действительно увеличился в два с половиной раза, с 80 до 200 млн тонн, и это далеко не предел. Но проблема в том, что дальнейший рост упрется в узкие места железной дороги. «У нас наблюдается профицит портовых мощностей и дефицит инфраструктуры», — приходит к выводу заместитель гендиректора Управляющей портовой компании Ирина Ольховская.
В перспективе эта проблема может обостриться. Центром мировой экономики все в большей степени становится Азиатско-Тихоокеанский регион. Закономерным образом на него все в большей степени ориентируется внешнеторговая деятельность России. Доля стран Азии в российском экспорте выросла с 22% в начале 2000-х до нынешних 38%.
Апокалипсис отменяется
В октябре 2014 года распоряжением правительства России был утвержден инвестиционный проект «Модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей».
В соответствии с паспортом проекта объем капитальных вложений в него на период 2013–2019 годов определен в размере 562,4 млрд рублей, в том числе 102,3 млрд рублей — это средства федерального бюджета, 150 млрд рублей — средства Фонда национального благосостояния (ФНБ), а 310,1 млрд рублей — средства самой железнодорожной монополии.
За счет этих средств предполагалось провести работы, которые увеличили бы провозную способность БАМа и Транссиба в восточном направлении до 125 млн тонн — почти вдвое к уровню 2012 года.
При этом предполагается построить свыше 660 км дополнительных путей, 44 разъезда, реконструировать 93 станции.
Первоначально завершить проект планировалось в 2018 году. Однако из-за задержек с вводом новых месторождений угля, минерального сырья и производств стройка стала опережать прогнозное предъявление грузов и было решено синхронизировать ввод новых провозных мощностей с планами грузоотправителей. При этом бюджетные расходы на проект были сведены к нулю, и РЖД перебросили часть мероприятий проекта по своим профильным программам для реализации за счет собственных средств. В результате окончательные сроки сдачи проекта были сдвинуты на 2020 год.
Ввиду амбициозных планов развития экспортных и транзитных перевозок, еще не дожидаясь окончания первого этапа программы модернизации БАМа и Транссиба, причастные стороны задумались о дальнейших действиях.
Майским указом Владимира Путина «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» в 2018 году были поставлены задачи увеличить провозную способность БАМа и Транссиба до 180 млн тонн, сократить сроки перевозки контейнеров железнодорожным транспортом с Дальнего Востока до западной границы до семи дней и увеличить объем транзитных перевозок контейнеров в четыре раза. В новом обращении Путин уже говорил о перспективной провозной способности БАМа и Транссиба в 200 млн тонн.
«Проект модернизации БАМа и Транссиба: общий объем инвестиций до 2025 года — 696 миллиардов рублей», — заявил глава ОАО РЖД Олег Белозеров в августе 2018 года на заседании комиссии по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности.
Там же министр энергетики Александр Новак подтвердил увеличение запланированной провозной способности: «В результате более детальных проработок Министерства энергетики, Минтранса, субъектов РФ совместно с угольными компаниями, с РЖД предусмотрено за счет собственных средств РЖД увеличить провозную способность железнодорожной инфраструктуры в восточном направлении дополнительно до 210 миллиона тонн, в том числе по поставкам угля — до 195 миллиона к 2025 году. Данную задачу мы предлагаем сегодня зафиксировать в качестве одного из целевых параметров второго этапа программы развития Восточного полигона железных дорог».
Для достижения этих целей планируется до 2024 года построить 1310 км дополнительных путей, 32 разъезда, реконструировать 29 станций. А самое главное — решить проблему Северомуйского туннеля.
Северомуйский-2
Северомуйский тоннель в Бурятии — самый длинный в России (15,3 км). Горнопроходческие работы по сооружению тоннеля растянулись более чем на 26 лет (начались в мае 1977 года, завершились запуском тоннеля в эксплуатацию в декабре 2003-го) и сопровождались чрезвычайными сложностями (две крупномасштабные аварии при проходке тоннеля унесли жизни 57 человек). Тоннель проектировался в середине 1970-х, когда о нынешних объемах грузоперевозок на БАМе никто даже не помышлял. Сегодня тоннель работает на пределе возможного, пропуская до 18 млн тонн грузов в год. Но этого оказалось недостаточно для удовлетворения амбициозных планов грузоотправителей, главным образом экспортеров угля, по увеличению объемов перевозок.
И уже в августе 2017 года глава частной угольной группы «Сибирский антрацит» Дмитрий Босов сообщил Олегу Белозерову о готовности компании участвовать в строительстве дублера Северомуйского туннеля за свой счет.
В результате была создана совместная рабочая группа с РЖД. Группа «Сибантрацит» учредила проектную компанию — ООО «Северомуйский тоннель — 2», она находится под управлением УК «Востокуголь».
«Европа, по сути, умерла как рынок, и все ринулись на Восток, а провозных мощностей ОАО РЖД не хватает. Мы не можем сейчас провезти на восток больше 15–20 миллионов тонн в год, а мощности по добыче у нас вырастут до 50 миллионов тонн. Это слишком большая разница, чтобы сидеть и ничего не делать. ОАО РЖД очень старается, идут масштабные работы по развитию БАМа и Транссиба, расширяются выходы из Кузбасса. Но мы видим, что на все денег объективно не хватит. Поэтому мы готовы построить Северомуйский тоннель — 2», — заявил глава управляющей строительством УК «Востокуголь» Александр Исаев.
Как следует из данных «Востокугля», протяженность нового туннеля составит те же 15 км, провозная мощность — 100 млн тонн в год, стоимость — свыше 120 млрд рублей, срок строительства — порядка пяти лет.
Спасительное ГЧП?
Кейс второго Северомуйского туннеля, когда частные компании готовы сами вкладываться в развитие транспортной инфраструктуры, заставляет обратить внимание на перспективы использования в железнодорожном строительстве тех или иных форм государственно-частного партнерства.
В мировой практике термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП) используется как инструмент привлечения бизнеса к выполнению государственных и муниципальных задач, связанных с предоставлением публичных услуг, развития общественной инфраструктуры, осуществления крупных и сложных проектов развития технологий.
Довольно распространенной формой ГЧП на транспортной инфраструктуре является концессия. Исторически практика концессий на транспорте была широко распространена, например, и при строительстве железных дорог в Российской империи. Однако можно привести несколько показательных примеров посвежее.
Первый — система высокоскоростных магистралей (ВСМ) на Тайване. В 1998 году Тайваньская корпорация высокоскоростного железнодорожного движения (THSRC) получила концессию на 35 лет на постройку и временную эксплуатацию сети высокоскоростного железнодорожного движения, а также право на использование земли вблизи станций ВСМ в течение 50 лет. Победа в конкурсе отчасти была связана с тем, что компания взяла на себя обязательства произвести все работы без привлечения государственных средств.
Второй пример — линия ВСМ, связывающая Амстердам и Роттердам с ВСМ Франции и Бельгии. Концессия по созданию общей структуры сети была отдана консорциуму Infraspeed, который стал ответственным за дизайн, финансирование и строительство железнодорожного полотна, станций и систем оповещения, а также за их обслуживание в течение 25 лет. Концессия на эксплуатацию была выиграна консорциумом High Speed Alliance, на 90% принадлежащим национальному железнодорожному оператору Nederlandse Spoorwegen и на 10% — AirFrance–KLM. В отличие от Тайваня здесь проект опирался в основном на государственные средства: частные вложения составили порядка 14% общих затрат.
В 2017 году началось строительство первой в Китае ВСМ, финансируемой на условиях ГЧП: 270 км линии Ханчжоу — Шаосин — Тайчжоу. Участники проекта — Shanghai Fosun High Technology (дочерняя структура китайской финансово-промышленной группы Fosun International), а также автопроизводители Zhejiang Geely Holding Group и Wanfeng Auto Holding Group. Частные инвесторы должны обеспечить 51% инвестиций. Соглашение предусматривает 30-летнюю концессию на право строительства и оперирования магистралью.
Китайцы вообще имеют большие планы на механизмы ГЧП. В целом, по данным Национальной комиссии по развитию и реформам КНР, в ближайшие несколько лет с использованием механизмов ГЧП в Китае будут финансироваться проекты развития транспортной инфраструктуры общей стоимостью 4,5 трлн юаней (650 млрд долларов).
И границами Китая этот интерес не ограничивается. Так, буквально в этом октябре China Railway Construction Corporation (CRCC) подписала контракт на строительство за четыре миллиарда долларов концессионной железной дороги в Нигерии. Экспортно-импортный банк Китая обеспечит кредит, покрывающий 75% общей стоимости проекта, правительство Нигерии возьмет на себя 15% расходов, а CRCC — 10%. Согласно концессионному соглашению на CRCC и его дочерние предприятия возложено как строительство железной дороги, так и ее эксплуатация в течение 30 лет. CRCC, строго говоря, государственная компания. Но в нигерийском контексте это вполне себе пример ГЧП.
Могут ли подобные принципы применяться на железных дорогах России, в частности при развитии БАМа и Транссиба?
«ГЧП только приходит на железнодорожный транспорт, но перспективы его расширения есть, — говорит председатель экспертного совета Института исследования проблем железнодорожного транспорта (ИИЖД) Павел Иванкин. — Если говорить о развитии ГЧП на БАМе и Транссибе, то основными заинтересованными сторонами являются экспортеры».
Государственно-частное партнерство — именно то, на что рассчитывает государство, полагает аналитик долгового рынка ИК «Иволга Капитал» Илья Григорьев.
В железнодорожной отрасли совместные проекты сейчас реализуются с крупными добывающими компаниями (участие «Мечела» и «Газпрома» в строительстве Северного широтного хода на Ямале), а также с иностранными инвесторами, в основном китайскими. Организационно партнерство оформлялось в виде концессии, где компании участвовали в финансировании с целью использования построенных путей в качестве части инфраструктуры своих предприятий в регионе.
«Такая логика взаимодействия с РЖД вполне понятна для предприятий и для правительства, которое также участвует в реализации и согласовании крупных инфраструктурных проектов, — поясняет Илья Григорьев. — К тому же в России мало кто может позволить себе участие в таких проектах на правах финансового партнера, скорее только банки и добывающие компании. Если для первых интересна только финансовая сторона проектов, а железнодорожные проекты долго окупаются, то для вторых открывается возможность обеспечить синергию их добывающих и перерабатывающих предприятий».
По словам руководителя аналитического департамента AMarkets Артема Деева, средства можно привлечь путем консолидации частных и государственных средств и вложений, а также созданием пакетов акций и ценных бумаг.
«Можно не только увеличить количество средств, направленных на поддержание функционирования, но и в дальнейшем получать прибыль от инвестирования. Это решение особенно актуально при резервировании мощностей крупными транспортировщиками сырья по железным дорогам, но с оглядкой на эксплуатацию путей другими компаниями и участниками движения. Это обеспечит транзит продукции и планируемый увеличенный товарооборот, который будет возможен благодаря урегулированию торгового конфликта между КНР и США, ведь лишь в таком случае инвесторы и торговые организации заработают в полную мощь, не боясь санкций», — поясняет Артем Деев.
Вези или плати
Упомянутая инициатива «Сибантрацита» по самостоятельной проходке дублера Северомуйского тоннеля, само собой, не имеет отношения к благотворительности. Второй половиной сделки был приоритетный доступ компании к новым провозным мощностям. Фактически речь шла о внедрении в практику работы железных дорог резервирования «на договорной основе» пропускных способностей и взимания платы за невыбор зарезервированных мощностей.
По сути, речь идет о некотором аналоге принципа take-or-pay, получившего широкое распространение в газовой отрасли. Долгое время он был излюбленной моделью «Газпрома» при заключении договоров с зарубежными контрагентами на поставку трубопроводного газа. В последнее время под давлением структур ЕС газовому гиганту от него приходится отказываться. Впрочем, на рынке сжиженного природного газа (СПГ) эта модель до сих пор живет и здравствует и признаков заката не демонстрирует (собственник СПГ-терминала зачастую продает не сам газ, а сдает в аренду мощности по сжижению, не интересуясь, как контрагент сможет их заполнить). Однако на железнодорожном транспорте, и не только в России, такие условия взаимоотношений с грузоотправителем не имеют прецедентов.
Хотя подобные идеи в нашей стране обсуждаются уже довольно давно. Еще в 2012 году РЖД и ВЭБ подписали соглашение о совместном финансировании развития инфраструктуры, основанное на принципах «вези или плати»: грузоотправитель гарантирует грузовую базу, РЖД дает гарантию, что эти грузы будут вывезены. При этом грузоотправитель участвует в финансировании строительства или модернизации железнодорожной инфраструктуры. Если грузоотправитель не сможет обеспечить заявленный объем перевозок, он обязан выплатить РЖД инфраструктурную составляющую тарифа. Среди подписантов соглашения были ММК, «Северсталь», НЛМК, «Мечел», «Евраз», «Русал», «Роснефть», «Сибур», «Фосагро», «Уралкалий», СУЭК.
Тем не менее этот механизм так и не был реализован. Наряду с наличием сторонников эта идея вызвала и яростное сопротивление у многих игроков рынка, опасавшихся дискриминации при осуществлении железнодорожных перевозок и фактически превращения этого добровольного «инфраструктурного сбора» в обязательный платеж за доступ на сеть.
В 2016 году к этой идее вернулись снова. Старший вице-президент РЖД Сергей Мальцев направил в Минтранс письмо с предложением внести изменения в устав железнодорожного транспорта и внедрить систему договоров «вези или плати» для стимулирования вложений в инфраструктуру. В соответствии с предлагавшейся концепцией грузоотправителю должен был заявлять на несколько лет вперед объем перевозок и получать приоритетный доступ к инфраструктуре, а за невыбор объема платить штраф. Полученные средства планировалось направлять на развитие инфраструктуры.
В свое время заместитель начальника департамента экономической конъюнктуры и стратегического развития РЖД Сергей Постников отмечал: «Плюсы этой схемы очевидны: железнодорожный транспорт получает либо гарантированные грузопотоки, либо компенсацию их отсутствия… Мы поддерживаем такой вариант сотрудничества, но не уверен, что в настоящее время все наши партнеры-грузоотправители готовы работать по такому принципу».
Инициатива Постникова также вызвала негативную реакцию со стороны многих игроков рынка. В том же 2016 году металлургический союз «Русская сталь» (неформальное объединение крупнейших металлургических компаний России) направил в Минтранс письмо с просьбой не допустить внедрения договоров формата «вези или плати». Металлурги указали, что, согласно проекту, грузоотправители и грузополучатели могут получить приоритет в приеме заявок, если заключат с РЖД договоры с условиями об инвестировании в строительство, модернизацию и реконструкцию инфраструктуры. Это, по их мнению, закрепит за монополией право ограничивать доступ к инфраструктуре любым грузам на любых направлениях и нарушит принцип публичности перевозчика.
В 2018 году ОАО РЖД выступило с инициативой продавать до четверти пропускной способности узких мест по повышенным тарифам. Полученные доходы в монополии обещают направить на расшивку тех самых узких мест.
«Можно ожидать реализации принципа “вези или плати” в том или ином виде уже в ближайшее время. Инвесторы в развитие инфраструктуры могут выступать заинтересованной стороной, но пока для этого требуется внесение изменений в нормативно-правовые акты», — отмечает Павел Иванкин.
В самом деле, существующая редакция «Правил недискриминационного доступа к услуге перевозки грузов железнодорожным транспортом общего пользования» не допускает формирования привилегий для одного грузоотправителя по сравнению с иными. А инвестировать в инфраструктуру из чисто благотворительных соображений едва ли найдется много желающих.
Отметим, что, по данным «Русской стали», в настоящее время ведутся работы над внесением изменений в «Правила…». Нововведения, как следует из проекта документа, дадут возможность создавать иерархию приоритетов на участках с узкими местами. Сначала — грузы, связанные с обороноспособностью, ликвидацией стихийных бедствий и реализацией государственных программ, а также социально значимые грузы. Потом — перевозки грузов в интересах компаний, которые заключили так называемые инвестиционные долгосрочные договоры с перевозчиком. Вслед за ними следуют скоропортящиеся грузы и лишь в последнюю очередь едут все остальные. При этом правила предполагают, что через участки с ограниченной пропускной способностью будет пропускаться не более 10% общего количества обычных грузов. К тому же счастливчики, которые попадут в эти проценты, смогут по одной заявке отправить не более пяти вагонов. Всем остальным предложено следовать в объезд узких мест с оплатой согласно фактически пройденному, а не тарифному расстоянию.
Разрешение правовых и экономических коллизий в реализации принципа «вези или плати» является одной из актуальных задач развития железнодорожной инфраструктуры.
