Мы по-прежнему недостаточно внимания уделяем приоритетам и слишком много отвлекаемся на банальную текучку. На зарегламентированные, но не ведущие к ощутимому результату процессы мы тратим значительные временны́е и человеческие ресурсы.
И если усилия, которые прилагаются для сопровождения того или иного процесса, заметны только изнутри — видны управленцам в государственном секторе, то временны́е издержки очевидны гражданам и бизнесу — основным бенефициарам государственных услуг.
В итоге от невыстроенных, закостенелых и обветшалых процессов страдает и имидж власти, и достижение приоритетов. Вот реальный кейс: в августе этого года один из крупных инвесторов передал в муниципальную администрацию пакет документов для оформления градостроительного плана участка, который он намеревался использовать для строительства нового производства. Администрация рассматривала пакет бумажной документации около двадцати дней, затем передала бумаги в Госстройнадзор. На каком-то этапе документы потерялись, инвестор не получил услугу в установленный законом двадцатидневный срок. Когда представители бизнеса обратились в региональное инвестиционное агентство с жалобой, проблема была решена в «ручном режиме». Инвестор получит документы в конце ноября, хотя планировал иметь на руках необходимый пакет еще в середине сентября.
Бизнес, работающий в условиях жесткой конкуренции, безусловно, назовет цену каждого дня такой просрочки. А вот чиновники пока не научились считать стоимость потерянного времени. Напротив, с каждым годом число транзакционных издержек в государственной машине растет, а эффективность многих процессов падает. Обыватель скажет, что это происходит из-за большого числа госслужащих, каждый из которых на своем месте «разводит бюрократию». И возможно, отчасти будет прав. Хотя, думаю, краеугольный камень проблемы лежит не в зоне количества чиновников на квадратный метр, а в сфере взаимодействия разного типа служащих между собой. К примеру, если сотрудники одного ведомства, сидящие в одном здании, постоянно пишут друг другу запросы через систему электронного документооборота, то даже если сократить их до минимума, все процессы будут идти долго и нудно. Или если в большом регионе, территория которого по площади превышает размеры средней европейской державы, бумажные документы будут возить из районных МФЦ в единый удостоверяющий налоговый центр, то предприниматели никогда не смогут зарегистрировать свою фирму за один день, как это должно быть.
Чтобы не допустить развития такого негативного сценария, необходимо сначала разобраться с функциями, удалив бессмысленные звенья, а уже потом приступать к повышению производительности труда и в дальнейшем — к автоматизации и цифровизации. Разобрать и заново собрать все госпроцессы — актуальная задача для реинжиниринга.
С чего начинается пересборка
Специалисты по реинжинирингу процессов ведут работу, схожую с хирургической практикой. На первом этапе они определяют самые наболевшие точки в текущих процессах, анализируя обращения жителей и бизнеса, каждодневную практику государственных служащих, работников многофункциональных центров оказания государственных и муниципальных услуг.
Порой такие исследования выявляют случаи и вовсе вопиющей бессмыслицы. Так, специалисты региональных МФЦ сейчас не имеют права отказывать заявителям в приеме документов. Причем не только в ситуациях, когда для получения той или иной услуги у человека или организации не хватает документов, но и в случаях, когда бумажные носители содержат совершенно иную информацию, не имеющую отношения к получаемой услуге. По действующим правилам даже такие «экземпляры» должны оформляться в присутствии заявителя и нарочным отправляться адресату — органу местной, региональной или федеральной власти. Там, разумеется, включается свой процесс: ответственные исполнители рассматривают поступивший «документ», формируют и согласовывают отрицательный ответ и направляют обратно в МФЦ.
На сегодняшний день затраты на обслуживание одного заявителя с неполным комплектом документов составляют 1573 рубля, в процессе задействовано до семи сотрудников органов власти региона, выполняющих как минимум 11 действий, а временны́е затраты на обработку обращения превышают 466 минут.
Простое решение наделить сотрудника МФЦ правом не принимать заведомо неполный или неправильно оформленный пакет документов потребовало всего лишь внесения изменений в порядок разработки и утверждения административных регламентов. Эффект же от этого реинжиниринга прогнозируется колоссальный: снижение затрат на обслуживание заявителя в пять раз, уменьшение количества действий в два раза, а продолжительности процесса — в 33 (!) раза, до 14 минут. А самое главное, кратно снизится число отказов органов власти заявителям, что является одной из ключевых «точек напряженности» в отношениях между государством и гражданами. Экономия бюджетных средств в годовом выражении составит десятки миллионов рублей.
Процесс мечты
Сам реинжиниринг представляет собой многоступенчатый процесс. Для выработки методологии и удержания организационной рамки мы в 2019 году при поддержке губернатора Ленинградской области Александра Дрозденко сформировали в администрации региона процессный офис.
Основываясь на запросах приоритетных нацпроектов, а также на рейтинге востребованности государственных услуг и внутренних потребностях регионального правительства по оптимизации деятельности офис формирует портфель процессов, направляемых на реинжиниринг. Так, в этом году в работу процессного офиса попали такие функции, как выдача субсидии на создание рабочих мест для людей с ограниченными возможностями, комплекс госуслуг для семей с детьми (оформление документов, социальных выплат), оформление разрешений на добычу охотничьих ресурсов, выдача лицензий на услуги такси и ряд других.
По каждому «сложносочиненному» процессу собирается рабочая группа, состоящая из «держателей» услуги — сотрудников органов исполнительной власти, специалистов по информатизации, юристов, независимых экспертов.
Процесс разбирается на все составные части, судьба каждой бумажки отслеживается вплоть до секунды. Выполняется экономическая оценка текущей ситуации, оценивается денежная и временна́я стоимость действий. Формируется оптимальная или DREAM-модель будущего процесса.
Лишние, не зарегламентированные нормативной документацией звенья, а их бывает до 40% от всего комплекса манипуляций, удаляются сразу. Выявить их, кстати, позволяют инструменты картирования и структурного анализа на диаграмме Исикавы (диаграмма «рыбьего скелета»).
Далее процесс оптимизируется по методологии «бережливого производства» Lean Six Sigma (разработанную для производства модель улучшения процессов мы успешно адаптировали под специфику госуправления). Пересобранный процесс обязательно проходит «пилотирование» в реальных условиях, формирующийся в этот момент пользовательский опыт требуется для донастройки и принятия окончательных решений о внедрении.
Автоматизация во благо
Только процессы, прошедшие жернова реинжиниринга, следует автоматизировать, доверять машине, роботу. В противном случае цифровизация может нанести существенный вред, сделать некоторые госуслуги недоступными. Сегодня исполнители на местах часто сами «настраивают» неструктурированные процессы, вносят посильную оптимизацию в свою работу. На такие хитрости даже самая умная техника пока не способна. Поэтому, автоматизируя хаос, мы получим «глупую» систему, которую будем бесконечно править, перепрошивать, тратить время и деньги.
Цифровизация должна изменить суть госуслуги и госпроцесса, сделать их максимально быстрыми и незаметными для пользователя. И в итоге заложить основы развития суперсервисов, позволяющих населению и бизнесу получать необходимые документы и услуги без обращений, без запросов, без проволочек и без бюрократии.
До конца 2019 года Ленинградская область «пересоберет» двадцать пилотных процессов. Мероприятия уже синхронизированы с планом цифровизации государственных и муниципальных услуг. Более того, процессы, не прошедшие реинжиниринг, оцифровке подвергаться не будут.
