Курс на ускорение?
Согласно ФЗ-473, принятому еще в декабре 2014 года, ТОРы разного типа должны обеспечивать, прежде всего, ускоренное социально-экономическое развитие по векторам, соответствующим мировому уровню промышленного и технологического развития. При этом, судя по свежему Указу президента от 7 мая сего года «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2024 года», развитие должно быть не просто «ускоренным», а обеспечивающим темпы экономического роста выше мировых. Эксперты сходятся в том, что для реализации даже более скромных планов создания площадок с особыми налоговыми режимами для бизнеса недостаточно.
«Возможно, механизм ТОРов сам по себе неплохой, он представляется привлекательным инструментом косвенной господдержки. Однако, с нашей точки зрения, принципиально важно, чтобы реализовалась «опережающая» модель формирования подобных территорий, которая пока явно не просматривается в представленных проектах ТОР», — говорит кандидат экономических наук, с.н.с. ИЭОПП СО РАН, доцент кафедры экономики и инвестиций СИУ-РАНХиГС Наталья Горбачева.
Напомним, постановлением правительства РФ от 16 марта 2018 года статусы ТОР получили еще 19 территорий страны. Создание ТОР в моногородах является одним из мероприятий Федеральной приоритетной программы «Комплексное развитие моногородов», стартовавшей в ноябре 2016 года. По данным Фонда развития моногородов, на 1 мая 2018 года создано уже 59 ТОРов, из них 13 в Сибирском федеральном округе. 20 резидентов зарегистрированы и приступили к реализации своих инвестиционных проектов в Сибири. При этом ТОРы подобно особым экономическим зонам (ОЭЗ), официально признанным Счетной палатой убыточными, могут стать также неэффективными, считает эксперт РАНХиГС.
За 2016–2020 гг. на развитие ТОР планируется потратить 56,1 млрд рублей бюджетных средств и за 2021–2025 гг. — еще 111,2 млрд рублей. При этом такой показатель, как «объем привлеченных инвестиций» по факту может быть в разы ниже (например, по ТОРу «Линево» в Новосибирской области планируется привлечь 1,8 млрд рублей). Другой целевой показатель ТОРа — «новые рабочие места» — может не соответствовать критерию «высококвалифицированных кадров». «В таком случае стремление уйти от одной устаревающей моноспециализации, например, шахтера к другой, не менее «древней», например, сортировщику огнеупорных отходов, как это происходит в ТОРе «Новокузнецк» в Кемеровской области, вряд ли может рассматриваться как воплощение тренда Новой индустриальной революции», — поясняет свою мысль Наталья Горбачева.
По мнению заместителя директора Института региональных исследований и городского планирования НИУ ВШЭ Евгения Плисецкого, ТОР как инструмент, который изначально был запущен на Дальнем Востоке, сработал не так уж плохо — под территории разрабатывались перспективные планы развития, выделялось немаленькое финансирование, по отдельным ТОРам сформирован неплохой пул резидентов. Однако к попытке перенести этот опыт на моногорода эксперт относится скептически: «Мало назвать моногород ТОСЭРом, должна быть проведена комплексная подготовительная работа, чтобы в город пришли и инвестиции, и население не уезжало, не говоря о демографическом приросте — для этого нужна какая-то база, но сейчас этой базы у моногородов нет. ТОРы, которые созданы в 2016–2017 годах, тоже не демонстрируют особые успехи. Не хватает комплексного подхода к решению задач — меры принимаются точечно, направленные на ручную настройку, преодоление кризисных проблем».
Судя по пулу сибирских проектов, получивших одобрение правительства и статус ТОР в марте 2018 года, в отличие от дальневосточных субъектов РФ ТОРы в Сибири рассматриваются, прежде всего, как способ вдохнуть новую жизнь в промышленные моногорода.
«Сегодня на территории Забайкальского края возможно создание ТОР только в границах моногородов, и преференции, предоставляемые таким ТОРам, значительно ограничены по сравнению с ТОРами на территории ДФО, — говорит губернатор Забайкальского края Наталья Жданова. — Поэтому, на наш взгляд, было бы правильным и своевременным включить Забайкальский край в перечень регионов, на территории которых возможно создание полноценных ТОР по аналогии с Дальним Востоком».
Реальность же заключается в том, что, несмотря на красивые экономические и социальные показатели, зафиксированные в заявках, сами ТОРы по-прежнему являются по большей части «отчетной» темой для региональных администраций. В подготовленных заявках слишком читается чиновничий подход.
«Пока четко прослеживается схема, когда все сосредоточились на сопоставлении региональных и федеральных нормативных актов, чтобы было все, что требуется, но все забывают про инвестора. В итоге он приходит, стучится в окно, а там все бумаги заполняют и с ним некогда разговаривать», — констатирует руководитель комитета по инвестициям Новосибирского областного отделения «ОПОРА РОССИИ» Анна Дмитриева.
Многие эксперты, как независимые, так и представители бизнес-структур, согласны с тем, что привлекать инвесторов только под какие-то налоговые льготы крайне сложно, потому что инвестору, прежде чем зайти на территорию, нужен готовый земельный участок, под который подведены все необходимые коммуникации — коммунальные, транспортные или технологические. Отсутствие сформированных площадок под промпроизводство в моногородах является одной из ключевых проблем.
«Во-первых, муниципалитеты слабо используют весь имеющийся у них инструментарий, позволяющий сформировать условия для инвестора, — считает Анна Дмитриева. — Они сосредотачиваются в основном на налоговых преференциях, хотя это по большей части является бонусом для инвестора, а не фактором, влияющим на принятие решения. Налоговые льготы — инструмент, доступный в каждом созданном ТОСЭР, здесь нет уникальности».
Еще одна острая проблема, решение которой региональные власти возлагают на организацию территории опережающего развития, — сложная демографически-миграционная ситуация, потому что эти города испытывают довольно негативные тенденции, связанные с оттоком населения из-за невозможности комфортного проживания и рядом других социальных проблем. И как следствие — кадровый вопрос.
«Создание кожевенных предприятий, транспортно-логистических хабов, аграрных предприятий, вероятно, позволит решить некоторые тактические проблемы структурной безработицы в отдельных регионах и моногородах, хотя возможно появление «другой зависимости» от новых видов хозяйственной деятельности, — говорит Наталья Горбачева. — Но так называемая оптимальная стратегия ТОР должна быть нацелена на ускорение технологического развития и увеличение высокопроизводительного экспорта, что вряд ли можно сделать за счет производства кормов, какими бы инновационными они ни были, за счет комбикормов, какими бы высокоэффективными они ни были, за счет кирпича, каким бы «экологичным» он ни был».
Те же грабли, только в профиль
Но не только в поле подготовки заявок и понимания чиновниками реальных запросов инвесторов лежат трудности организации территорий опережающего развития — банальное недопонимание правил игры: одни по-прежнему «давят», другие привычно «уходят в серое». Так, соучредитель компании, занимающейся производством стройматериалов из полистиролбетона и являющейся резидентом ТОР в Анжеро-Судженске, признался в одном из местных изданий, что подумывает «свернуть бизнес в Кузбассе». «Власти пообещали нам хорошие перспективы для создания производства стройматериалов: динамичные темпы строительства в регионе. И мы сформировали проект для ТОР. Но теперь жалеем, что зарегистрировали компанию в Анжеро-Судженске: фискальные органы просто не дают работать!» — сетует бизнесмен.
А в другом сибирском регионе, Иркутской области, уже губернатор удивляется поведению резидентов и их нежеланию становиться резидентами территории опережающего развития. По его словам, в ТОР Усолье-Сибирское все сделано для того, чтобы предприятия туда заходили: налога на прибыль ноль, все остальные налоги вместе взятые составляют всего лишь 5%. «Но и те платить не хотят!» — поделился Сергей Левченко, столкнувшись с тем, как мало желающих идти работать в такие официальные зоны, где надо все показывать и работать прозрачно.
Курица или яйцо?
Подготовить заявку на создание ТОР и получить ее одобрение — дело безусловно серьезное и важное, этому учат специально, и даже после этого не всех ждет успех. Однако основная работа начинается как раз после получения заветного статуса — работа с инвестором.
«Продвижение территорий должно быть не с точки зрения «открыли двери и ждем», а «создаем условия, чтобы туда заходили», — говорит председатель Новосибирского областного отделения «ОПОРА РОССИИ», генеральный директор АО «Новосибирскхлебопродукт» Сергей Соколов. — И помимо вот этих формальных льгот, как и в любой коммерции, необходимо заниматься активным продвижением. И не только информационным, но совершенно определенным хантингом. За этим инвестором. То есть, перетягивать, иметь инсайт по возможным интересантам».
Согласно ФЗ 473 о территориях опережающего развития, одним из обязательных пунктов при создании заявки на получение заветного статуса является заключенное соглашение о намерениях с инвестором. Это не единственное требование, есть ряд других, но если это требование не выполнено, статус ТОСЭР не будет получен. Получается, что сначала необходимо найти инвестора, после одобрения заявки дождаться выделенных из Фонда развития моногородов средств на создание инфраструктуры и только после этого приступать к фактической подготовке территории.
В условиях предельно формализованного документооборота с государственными структурами все процедуры и ожидание транша могут занять порядка трех лет, говорят участники процесса. К этому стоит прибавить время на проектирование и создание самой инфраструктуры, которые тоже, как правило, занимают не один год — крайне редкий инвестор готов ждать так долго. «Подобная модель, конечно, малоэффективна, — считает руководитель комитета по инвестициям Новосибирского областного отделения «ОПОРА РОССИИ» Анна Дмитриева. — Необходмо все же опираться на мировую практику, сначала нужно создавать техусловия, готовить кадры, нормативную базу, заранее? ну или одновременно с подготовкой заявки, чтобы существенно оптимизировать временные затраты».
Даже при всей, казалось бы, проработанной нормативной базе и пошаговым инструкциям, как формировать и подавать заявки, ключевым все же остается работа с инвестором. Понимание возможностей территории и ее готовности, наличие проектной команды, включающей в себя не только представителей власти, но и узких специалистов, представляющих реальный сектор экономики, может помочь наполнить привлекательную в целом форму ТОРа содержанием, а открытость региональной власти — облегчить вход на территорию для инвесторов. Ведь до тех пор, пока бизнес бьется в «единое окно», где все заняты заполнением формуляров, где-нибудь в другом месте ему могут открыть дверь.
