С 1 января 2017 года вступил в силу 373-ФЗ, который формирует новый правовой институт в градостроительной сфере — комплексное устойчивое развитие территорий (КУРТ). Закон позволяет определять границы участков под КУРТ в правилах землепользования и застройки, генплане города, где не менее 50% объектов — это аварийные здания (кроме многоквартирных домов), объекты, которые не соответствуют градостроительному регламенту и которые используются не по назначению. При этом собственники земельного участка, который подпадает под условия КУРТ, могут сами создать проект развития территории и стать его инвесторами. Если собственники бездействуют, инициатором проекта КУРТ может стать муниципалитет. У муниципалитета куда больше прав по работе с собственниками этих территорий — он может изъять землю (с рыночной компенсацией) у собственника, причём сроки изъятия сокращены, а права в оспаривании стоимости жилья сильно урезаны. Муниципалитет оформляет участок в инвестиционное предложение без публичных слушаний.
Центру Ростова-на-Дону нужна экономика квартала
«В Ростове-на-Дону всегда противопоставлялись друг другу два подхода — развитие новых территорий или развитие застроенной части. Свободные участки были, поэтому экономически было выгоднее развивать новые территории. А вот комплексной программы реконструкции центральной части долгое время не существовало, — рассказывает главный архитектор Ростовской области Алексей Полянский. — Такой подход приводит к деградации центральной части». По словам г-на Полянского, новый закон даёт инструментарий, позволяющий такие территории развивать. В частности, он предлагает муниципалитету больше прав по работе с резидентами этих зон. «Ключевой вопрос — может ли город договориться о цене через суд, а не только напрямую с собственником. Предыдущие схемы работы этой возможности не давали, — продолжает главный архитектор Дона. — А без прогноза цены невозможно составить бизнес-план. Поэтому мы имеем точечную застройку в центре города — застройщик не знает, как сложатся отношения с собственниками соседних участков. Он может выстроить экономику объекта, но не экономику квартала».
В 2015 году власти Ростова пытались создать инструмент для комплексного развития застроенных территорий в центре города. Была разработана трёхлетняя адресная муниципальная программа, в рамках которой инвесторам предлагалось семь кварталов в границах улиц Социалистической, Береговой Первой и Третьей линий для освоения с готовой планировочной документацией. «В рассматриваемых кварталах расположены многоквартирные жилые дома, физический и моральный износ которых достиг предельных значений, индивидуальная ветхая застройка из малоценных материалов, а также нежилые строения, вид разрешённого использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительным регламентам», — говорится в документе. К программе прилагались списки домов для расселения и объектов культурного наследия для реконструкции. Общая площадь кварталов составила почти 14 га. Но администрации не удалось заключить ни одного договора по освоению этих территорий. «Программа не удалась по одной простой причине — правовой. Жители этих кварталов не захотели в ней участвовать, — комментирует депутат Гордумы, который курировал программу, Валерий Левченко. — Никто не хочет менять жильё в центре, даже если оно ветхое, на жильё где-нибудь в Левенцовке или в Северном. А город не может предложить собственникам альтернативу в центральной части из-за значительной дороговизны. Да, в интересах города развивать эти территории, но у их жителей есть конституционные права». Кварталы программы подпадают под условия нового закона, как минимум в части объектов, не соответствующих регламентам. Практически весь список зданий в программе имел этот пункт.
Упомянутые «конституционные права» застройщики называют увековечиванием ветхого жилья. «По закону, если жилой дом признан аварийным, то его жильцов можно выселить через суд с рыночной компенсацией, — говорит председатель совета директоров строительной компании “Концерн Единство” Геннадий Наумов. — Это тоже головная боль, но здесь хотя бы можно предсказать экономику проекта и его временной интервал (хотя судебные процессы могут длиться годами). Если застройщик работает с ветхим жильём, то он становится зависимым только от решения собственников и их представления о цене. Мы знаем случаи, когда собственник ставил цену в десятки раз выше рыночной. Представляете, сколько таких собственников может быть в квартале? Пока нет предсказуемых правил расселения, можно считать центр Ростова замороженным для комплексного освоения». Застройщик говорит, что новый закон писался в большей степени для Москвы, где существуют огромные территории бывших промзон без единоличного собственника. Что касается Ростова-на-Дону, пока непонятно, как он может быть здесь применим. Тема промзон в городе фактически сходит на нет, строительство жилья на бывших промзонах и так ведётся.
Федеральные эксперты оценивают новый инструмент как противоречивый. «373-ФЗ имеет существенные риски возникновения градостроительных конфликтов в результате возможного нарушения прав собственности на недвижимость граждан и юридических лиц, жилищных прав граждан, а также риск повышения уровня коррупции при принятии градостроительных решений», — говорится в заключении фонда «Институт экономики города». Ту же оценку даёт профессор Высшей школы урбанистики имени А. А. Высоковского при Высшей школе экономики Эдуард Трутнев. «Закон, конечно, сырой. Но это первая попытка разговора города с собственниками, — говорит директор краснодарского представительства московской архитектурно-градостроительной компании “Яузапроект” Алексей Тимофеев. — Воспринимать его только как инструмент изъятия земель — однобоко. У собственников есть право заняться развитием территории самим, повысить её доходность. Здесь ключевую роль должны сыграть муниципалитеты; от того, как они устроят этот процесс, смогут ли дать возможности развития собственникам, будет зависеть успешность развития КУРТ в России. Представьте, что глава города может прийти не с бумагой о расселении, а с предложением о развитии».
По словам Алексея Полянского, сейчас в Ростовской области ведётся работа по формированию участков под КУРТ. Муниципалитетам предстоит большая правовая и планировочная оценка территорий. «Мы понимаем, что этот закон писался под бывшие промзоны Москвы, но регионы тоже могут попытаться воспользоваться новым инструментом, адаптируя его под собственные города», — уточняет он.
На типичные проблемы городов в Ростове-на-Дону наслаивается собственная специфика — плотность застройки, признанной культурным наследием. В центральной части города — более 200 объектов культурного наследия. С 1 января 2017 года вступили поправки в закон о культурном наследии, которые автоматически устанавливают охранную зону на 200 м от объекта, если собственник сам не утвердил её. «Это заморозка практически всего центра Ростова, — комментирует последствия генеральный директор строительной компании “ЮИТ-Дон” Андрей Шумеев. — Чтобы решить эту проблему, министерству культуры, городскому департаменту, застройщикам и собственникам нужно сесть вместе и установить защитные зоны самим, учитывая сохранность культурных объектов и перспективное развитие этих территорий. Это нужно не только застройщикам. Без этого невозможна реализация действующего генплана города». «Проблема не в охранных зонах, а в отсутствии размеров этих зон. Какое-то время все постоят, потом силами застройщиков будут разработаны и утверждены проекты охранных зон», — говорит генеральный директор ГК «Жилстрой» Андрей Смехунов.
«Жилстрой» принимал участие в расселении нескольких кварталов в центральной части и «сталкивался со всеми проблемами, какие только могут быть». Андрей Смехунов называет характерные проблемы донской столицы: градостроительные решения принимаются непоследовательно и хаотично. То разрешаются проекты, которые заведомо создадут транспортные и инфраструктурные проблемы в центре города, то другая крайность — весь город накрывается историческими зонами с заведомо невозможными ограничениями. Малоэтажное строительство (в том числе и в центре города) регулируется на уровне района, что приводит к появлению новых 2–3 этажных частных домов в ветхих кварталах и блокирует возможное расселение. «Я считаю, что самым существенным ограничением для развития центральной части Ростова-на-Дону является отсутствие долгосрочной градостроительной политики, и, более того, отсутствие понимания, что такая политика нужна, — подводит итог Андрей Смехунов. — Проблемы с развитием застроенных территорий есть и в других странах. Но там существует практика долгосрочного планирования на 20 или даже на 50 лет вперёд. У нас этого нет. Поэтому регулярно создаётся ситуация, когда все решения отдаются на откуп застройщикам, центр бурно и коряво развивается, или, наоборот, всё развитие центра замораживается». Что касается 373-ФЗ, г-н Смехунов считает, что пока не очень понятно, как это будет работать: «Точно можно сказать, что предложенные в 373-ФЗ механизмы — очень долгие. Но это намного лучше, чем ничего, и как только появится работающий механизм, развитие застроенных территорий ускорится».
Краснодар: работа над правилами игры в центре
Краснодар, у которого есть статус исторического города и соответствующие территории в центре, страдает от тех же проблем — раздутые охранные зоны с малоценным и ветхим жильём, балансом аварийного жилья и изношенными коммуникациями. С 2016 года краснодарские власти ведут работу по актуализации исторических границ, чтобы не создавать искусственные барьеры для освоения и без того сложных застроенных территорий.
Попытка масштабно заняться реконструкцией центральной части Краснодара была предпринята в 2006 году. Городские власти выделили 325 кварталов общей площадью 1,5 тысячи га в центральной части кубанской столицы под комплексную реконструкцию. Но квартальной реконструкции не получилось. Высокие темпы строительства города привели его центр к хаотичной реконструкции без учёта нагрузки на инженерные сети, этажности и т.д. Чтобы не повторять этот сценарий, сегодня в городе ведётся дискуссия о том, каким должен быть центр. «Дискуссия напряжённая, с диаметрально противоположными мнениями, — говорит главный архитектор Краснодара Игорь Мазурок. — Прежде всего нужно найти компромисс по этажности зданий в центре города. Один из рабочих вариантов — её постепенное увеличение от квартала к кварталу. Раньше ограничения по высоте были общими, мы хотим детализировать эту схему».
Сейчас краснодарские власти работают над новой моделью привлечения инвесторов к реконструкции и развитию центральной части Краснодара. По словам главного архитектора Краснодарского края Юрия Рысина, эта модель будет узаконена в новом генплане города, работа над которым сейчас ведётся, и в правилах землепользования и застройки. Центральная часть города будет осваиваться только поквартально. «Мы планируем создавать пакетное предложение для застройщиков. Инвестиционный проект в центральной части города должен быть неразрывно связан с проектом вне центральной части. Если инвестор заходит в очень обременительный квартал, который требует расселения, замены инженерных сетей и пр., он должен получить на льготных условиях участок вне центральной части города, где будет другая экономика, другая этажность, другая плотность, — объясняет г-н Рысин. — Если мы сможем предложить застройщику компенсацию его издержек, модернизация центральной части города станет привлекательной. В противном случае это чистое обременение».
Готовой бизнес-схемы для освоения центра пока нет. Игорь Мазурок отмечает, что властям и застройщикам нужно более гибко подходить к территориям с расселением. «Снести многоквартирный дом и построить на его месте новый, только в два раза больше — практика последних лет, в которой нет синергии экономики и функциональности пространства. Я не вижу перспектив в механическом повторении застройки, — поясняет г-н Мазурок. — Здесь действительно можно не уложиться в экономику. К примеру, строительство многоэтажного жилого дома повлечёт за собой большое обременение по коммуникациям и по социальным объектам. Нужно искать баланс зданий с разным назначением, создавать проекты с добавочной стоимостью, к примеру, в сегменте бизнес-класса, с учётом их коммерциализации и после сдачи. Одно из решений — апарт-отели, которые позволяют собственнику зарабатывать на дополнительных услугах».
Ключевой момент в развитии центров — наличие крупных инвесторов, которые могут себе позволить вести сразу несколько проектов с разной экономикой, отмечает Юрий Рысин. Одним из инвесторов может стать корпорация «Девелопмент-Юг», которая в публичном пространстве заявляет о желании участвовать в реконструкции центра Краснодара. «Это очень тяжёлая работа, её очень много, но мы готовы и хотим этим заниматься — вместе с исполнительной властью, архитектурным сообществом, — рассказывал на пресс-конференции президент корпорации Сергей Иванов. — Этот вопрос мы уже обсуждали с мэром Краснодара и с губернатором, их он тоже беспокоит. Но на сегодняшний момент пока нет чёткого понимания, каким образом это будет происходить. Скажу лишь, что мы хотим принимать в этом активное участие. Надеюсь, наш опыт и наши возможности будут востребованы». «С нашей стороны речь идёт о самой необходимости реализации программы реконструкции центральной части Краснодара, о том, что это уже очень актуально для нашего города. Для более детальной проработки и понимания заинтересованности застройщиков в участии в реконструкции необходимо, чтобы были определены правила этого процесса», — уточняет в беседе с «Экспертом ЮГ» вице-президент корпорации Михаил Попенко.
