О том, насколько эффективна законодательная поддержка инвесторов в Ростовской области, каких изменений добиваются власти региона в законе «О банкротстве» и как крупный пожар в Ростове повлиял на законотворческую активность, в интервью «Эксперту ЮГ» рассказал председатель Законодательного собрания Ростовской области Александр Ищенко.

Инвестиционная инициатива

— Недавно в Ростовской области была создана группа по сбору законодательных инициатив для улучшения инвестиционной привлекательности региона. Каковы итоги её работы?

— Рабочая группа дала 18 рекомендаций для правительства и Законодательного собрания области. Большая часть касается преференций для ТОСЭР Гуково. Например, по критериям, которым должны соответствовать объекты социально-культурного  и коммунально-бытового назначения, чтобы предоставлять им земельные участки без торгов. А также предложения по минимальной ставке по налогу на прибыль. Реализовано предложение по изменению размера субсидий на подключение к объектам инфраструктуры с 50 до 80 процентов для резидентов. Плюс мы внесли изменения в законодательство  по предоставлению земельных участков без торгов для крупных инвестпроектов и ряд других изменений.

В любом случае, мы сегодня работаем в новой системе отношений с федеральным центром, по которой любое предоставление налоговых льгот должно быть согласовано с Минфином. Большую свободу действий даёт отсутствие зависимости от федеральных дотаций. Ростовская область уверенно сокращает эту зависимость. Мы сократили за последние 7 лет долю федеральных дотаций в бюджете с 21 до 8 процентов.

— Насколько эффективно инвестиционное законодательство Ростовской области в сравнении с другими регионами?

— Как бы сильно ни критиковали нашу нормативную базу, она является одной из самых эффективных в стране. Показатели развития региона это подтверждают. Характерный пример: по количеству субъектов МСБ Ростовская область входит в тройку лидеров. Их вклад в общий экономический результат тоже существенный (в сфере МСП в регионе работает порядка 300 тысяч человек, то есть каждый третий, занятый в экономике. МСП формирует 20% ВРП. — «Эксперт ЮГ»).

У регионов примерно одинаковый набор льгот в виде налоговых послаблений, отсрочек, рассрочек и так далее. Бюджетное законодательство устроено так, что только регионы-доноры могут давать серьёзные льготы. Это Москва, Петербург, Тюмень, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО, может быть, ещё Татарстан. Все остальные таких возможностей не имеют. У каждого региона-получателя финпомощи из федерального центра есть соглашение, в котором прописано: регион последовательно сокращает предоставление налоговых льгот. Но в Ростовской области есть свои дополнительные инструменты, которых нет у других регионов, или есть в ограниченном числе.

— Что это за инструменты?

— Это прежде всего ТОСЭР (территория опережающего социально-экономического развития) Гуково (основное преимущество — льготы по налогу на прибыль, а также по отчислениям в ФОМС, Пенсионный фонд и Фонд социального страхования. — «Эксперт ЮГ»). Зона ещё не заработала в полную силу, но интерес к ней есть. Сегодня соглашения заключены с 8 резидентами, увеличены субсидии на техприсоединение. Всего там в проекте значатся создание 4 тысяч рабочих мест и 6 миллиардов рублей инвестиций. На сегодня инвестировано 200 миллионов рублей, но создано уже свыше 500 рабочих мест.

На остальной территории области действует 71 инвестиционный договор с субсидиями по региональным налогам. Эффективность предоставления налоговых льгот такая: 1 рубль льгот по отдельным проектам даёт 3 рубля дополнительных налогов. Но это не везде, конечно. В этом смысле есть у нас и неэффективные налоговые льготы. Мы отчасти от них отказались в прошлом году. В первую очередь по налогу на имущество.

— Достаточны ли эти меры поддержки?

— Я думаю, их недостаточно, но есть перспективы для улучшения. Например, нам федеральные власти говорят: мы в следующем году дадим вам возможность полностью распоряжаться инвестиционной льготой по налогу на прибыль. Это потребует принятия областного закона.

Второй момент — специнвестконтракты между инвестором, регионом и федерацией в лице минпромторга, предусмотренные федеральным законодательством (федеральным законом «О промышленной политике в РФ». — «Эксперт ЮГ»). Это новый механизм государственно-частного партнёрства. В соответствии с ним инвестор создаёт, модернизирует или осваивает промышленное производство, важное для региона или для всей страны. Инвестору предлагается льготный налоговый режим в течение трёх-пяти лет. При этом размер инвестиций должен быть не менее 750 миллионов рублей.

Эти два механизма появятся в следующем году. Однако они актуальны для крупного бизнеса. Для городов важнее развитие малого и среднего бизнеса. А вот здесь на первый план выходят более прозаичные вещи: равный доступ к подключению к воде и канализации, например. В этой части лежит очень большой пласт возможностей. Однако это скорее сфера компетенций исполнительной власти и естественных монополий. В остальном сложности касаются размера устанавливаемого тарифа.

— Можно ли на размер тарифа влиять законодательно? Например, законодательно ограничить для естественных монополий закладываемые в тариф инвестиционные траты.

— Пока к нам никто не выходил с такой инициативой. Однако это было бы интересно рассмотреть на уровне Государственной думы. С новой Госдумой, кстати, кардинально поменялся формат взаимодействия.

Властная сторона банкротства

— Как именно поменялся формат взаимодействия с Госдумой?

— Оно стало динамичнее, к нам начали больше прислушиваться. За прошедшие полгода мы выдвинули семь инициатив. От двух мы отказались, потому что они нашли свою реализацию в других правовых актах. Две приняты в первом чтении, две будут ещё рассматривать, а ещё одну нам отклоняют. Ещё две находятся в стадии принятия решения.

По нашей инициативе были рассмотрены и приняты поправки в Жилищный кодекс, ужесточающие контроль за деятельностью управляющих компаний. Нужно сказать, наша инициатива вызвала живейшую дискуссию. Вообще хочу сказать, что если государству удастся навести порядок в сфере ЖКХ, это кардинально изменит социальное положение людей. Эта тема тянется ещё с советского времени, несмотря на попытки применять новые механизмы.

Складывается иногда ощущение, что законодательство разрабатывают представители управляющих компаний. Хотя это не так, я прекрасно понимаю. Ранее УК могли плевать на проверки Госжилинспекции, но теперь их деятельность будет взята под контроль.

— К одной из федеральных инициатив донских депутатов, которая сейчас рассматривается в Госдуме, бизнес всё-таки относится с опаской. Речь идёт о поправках, разрешающих трудовой инспекции инициировать остановку движения средств на счетах организаций, допустивших задержку зарплат. Не создаётся ли здесь почва для злоупотреблений?

— Наше предложение не касается всего бизнеса. Речь не идёт ни о малом, ни о среднем бизнесе. Речь шла о градообразующих предприятиях, о крупных компаниях, работающих на общей системе налогообложения, которые пользуются налоговой поддержкой, о компаниях, проблемы в деятельности которых могут привести к большим социальным потрясениям.

Мы предлагаем, в частности, блокировку счетов в случае невыплаты зарплат в градообразующих предприятиях. Естественно, мы не рассчитываем на то, что в полном объёме наши предложения будут реализованы в законодательстве. Наша задача была привлечь внимание федеральных коллег к тому, что эта тема не отрегулирована в федеральном законе, а платит за неё региональный бюджет (например, принадлежащая правительству области Региональная корпорация развития, которая выкупила долги обанкротившейся ГК «Кингкоул», чтобы выплатить долги по зарплате шахтёрам. — «Эксперт ЮГ»). За всё отвечает губернатор, а регулировать нужно в другом месте.

— В любом случае, блокировка счетов — достаточно сильная мера для собственника бизнеса. Неужели недостаточно мер воздействия существует сейчас? С привлечением прокуратуры, например...

— Мы считаем, что у нас концептуально вообще неправильно сформировано федеральное законодательство о банкротстве. Оно направлено на то, чтобы вытащить имущество предприятия, распродать всё и разбежаться. В законодательстве очень мало действенных механизмов, которые позволили бы, например, оздоровить и перезапустить предприятие, хотя цель закона состоит именно в этом.

Мы же говорим, что если власти региона несут ответственность за социальные последствия по невыплате зарплат, то тогда дайте нам полномочия влиять на ситуацию, в том числе с помощью нашего бюджета. Нам отвечают: «бюджет не тратить! Конкурсные управляющие пусть раздербанивают предприятие, но вы ситуацию держите под контролем».

А мы предлагаем, чтобы у региона была возможность с помощью бюджета рассчитываться с долгами, а затем усилиями предприятия возвращать деньги в бюджет. Мы хотели бы стать участниками процесса банкротства. Да, это трудоёмкий процесс. Но лучше поступить так, чем допускать ситуации с бастующими шахтёрами. Ведь они адресуют свои претензии тем, кто не принимал решение о банкротстве и не контролирует конкурсных управляющих.

— Как вы оцениваете перспективы принятия таких поправок в закон «О банкротстве»?

— Мы концепцию сформулировали, направили предложение в Государственную думу, губернатор встречался с председателем Государственной думы Вячеславом Володиным, с ним обсуждал всё концептуально. Пока нашу концепцию не поддерживают. Но мы оптимисты и прекрасно знаем, что идеи, которые разрабатывают в регионах, нередко отфутболивают, а потом проходит три-четыре года, и вот уже наши идеи озвучиваются в Госдуме. Я приведу пример. В 2013 году я выступал с законодательной инициативой о необходимости установить обязательность отчётов руководителей территориальных органов федеральной власти в регионах перед законодательными органами власти. Мне сказали, что это невозможно, это вмешательство в компетенцию федерации. Наше предложение было довольно скромным: необходимость заслушивания информации о деятельности этих органов. Прошло четыре года, и вот на федеральном уровне зазвучали эти предложения, президент их одобрил, а в 2017 году поправки вступили в силу.

— То есть перспективы хорошие?

— Мы когда получаем отлуп нашей инициативы, то не расстраиваемся. Давно работаем и знаем, как всё устроено. Примерно две трети предложений признаются пока нецелесообразными. Но мы видим, как ситуация развивается, поэтому так или иначе придём к тому, чтобы поменять инструменты банкротства и внешнего управления. Подход к этой процедуре, который сохранился с 90-х годов, идеологически нужно менять.

Концептуально мы предлагаем дать нам возможность влиять на процесс, осуществлять защиту прав людей. Государство не должно вмешиваться в экономическую деятельность, безусловно. Мы не должны брать на себя лишние функции. Но вопрос защиты людей в силу его ментального понимания в России мы должны брать на себя. У нас в этой части пока не действуют в должной мере ни гражданские институты, ни общественное сознание. Оно ещё не устроено таким образом, чтобы работодатель чувствовал свою ответственность перед работниками. Мы же хотим иметь инструментарий для экстренных ситуаций.

Бюджетное разочарование

— С 1 января 2018 года в России будет запущена программа реструктуризации бюджетных кредитов регионов. Ростовская область не так активно использовала этот инструмент привлечения средств, как соседний Краснодарский край. Нет ли досады от сознания упущенных возможностей, ведь можно было больше средств тратить на инфраструктуру?

— Есть, конечно, досада. Но мы должны понимать, что в Краснодарском крае многие вещи были связаны с проведением Олимпиады. Будь у нас Олимпиада, мы бы тоже себя не сдерживали. Плюс нужно учитывать, что они себя «не сдерживали» не только по своей воле — у них были определённые обязательства, прописанные в федеральном законодательстве. Что касается Ростовской области, то тут, я считаю, мы нашли баланс между желаемым и возможным. Мы, например, получали коммерческие кредиты, а потом удачно их заместили бюджетными. Таким образом, мы высвободили дополнительно 3,5 миллиарда рублей, которые не планировали ранее. Это очень существенный ресурс. Вдобавок к этому сохраняется возможность коммерческих кредитов по формуле 8,5 плюс 1 (ключевая ставка ЦБ РФ плюс 1 п.п. к этой ставке, то есть кредит под 9,5 процента годовых. — «Эксперт ЮГ»), в отличие от 12-14 процентов годовых, под которые ранее регион брал кредиты. Переход на эти виды кредитования позволит сэкономить не одну сотню миллионов рублей. Вовлекая всё это в оборот, мы получаем возможность реализовать определённые инфраструктурные проекты. При этом уровень закредитованности Ростовской области гораздо ниже, чем у всех сопоставимых с нами субъектов федерации. Это позволяет нам снова получить федеральные деньги на более выгодных условиях. Так что политика сдерживания и умеренного заимствования позволила нам как развивать инфраструктуру, так и наращивать текущие расходы. У нас уровень расходов на социальную сферу, несмотря на отдельные недовольства, один из самых высоких в стране. Мы один из самых социально обеспеченных регионов в России.

— Бюджет области всегда принимался с плановым дефицитом. То есть мы тратим больше, чем зарабатываем. Насколько региону выгодна такая ситуация в долгосрочной перспективе?

— Можно сделать профицит искусственно, но это никому не пойдёт на пользу. Я отвечу не как финансист, а как законодатель. Объём бюджетных доходов большинства регионов существенно ниже, чем уровень расходных обязательств. При этом на федеральном уровне власти тщательно избегают того, чтобы нормативно закрепить минимально необходимый объём расходов региональных бюджетов, исходя из их доходов. Нам нужно понять, сколько мы должны потратить. Мы, безусловно, планируем свои расходы от своих доходов. Но если у тебя, условно говоря, 1000 школ, 50 тысяч педагогов, 2 тысячи детских садов, столько-то километров дорог и линий освещения, то расходовать меньше суммы, необходимой на содержание этой инфраструктуры, ты не можешь. Нужно менять подход к составлению бюджета.

Дольщики и погорельцы

— Масштабный пожар в Ростове-на-Дону 21 августа показал, что заброшенная городская территория неизбежно провоцирует ЧС. Сегодняшний механизм расселения трущоб далёк от совершенства, поэтому застройщики предлагают влиять на проблему законодательно. Например, через увеличение налоговой нагрузки для жителей. Как вы считаете, что необходимо делать в Ростове?

— Вопрос, связанный с реновацией, не законодательный, а финансовый. Вы себе представьте: объявить порядка 50 тысячам жителей центра Ростова о том, что им надо переехать... Такую задачу ни один здравомыслящий политик перед собой не поставит. Но проблема всё же есть. С 2018 года мы переходим на кадастровую оценку исчисления налога на имущество. С декабря 2019 года существенно изменится объём налогов, который будут платить собственники. Для жителей центра — прежде всего.

— Пожар обнажил множество проблем в части правового статуса построек в этом районе. Удалось ли их решить?

— Разбирая ситуацию в Центре правовой поддержки с каждым из погорельцев, мы столкнулись с целым клубком проблем, которые возникли не в одночасье, а накапливались десятилетиями. Неоформленные права собственности, самозастрои, самозахваты муниципальной земли... А люди при этом говорят, что будут строиться, а мы нарушаем их права. Даже те, у кого земля была в собственности, не имели права там строить, так как правила застройки не позволяли использовать землю под индивидуальную жилищную застройку. Согласно генплану города, там разрешена только многоэтажная и общественная застройка. Сейчас, конечно, многоэтажные дома там никто строить не будет. Есть поручение губернатора о выводе территории под рекреацию, либо под школы и детские сады. На Театральном спуске можно сделать бульвар, как это и планировалось в советское время.

— Достаточно ли бюджетных ресурсов, чтобы решить эту проблему?

— Из федерального бюджета Ростовской области на решение жилищных проблем погорельцев выделено 260 миллионов рублей. В целом ресурсов будет достаточно из бюджетов всех уровней. Другой вопрос, что в связи с этой ситуацией выяснился масштаб несоблюдения законов гражданами. И он очень серьёзный. Из общего количества пострадавших (всего в первичные списки попало 692 человека) 188 не были официально зарегистрированы на сгоревшей территории, хотя утверждают, что там проживали. По критериям федерального законодательства изначально на финансовую помощь в приобретении жилья взамен утраченного могли бы претендовать не более 15 процентов ростовских погорельцев. Но губернатор добился у федерального центра дополнительных правовых полномочий для региона. В итоге 473 человека, то есть большинство пострадавших, смогут получить выплату на приобретение квартиры или дома. За счёт судебных решений этот список может еще расшириться. И получить не из расчёта федерального норматива 36,7 тысячи рублей, а 46,8 тысячи рублей за метр по социальной норме на человека. Это касается не только собственников, но и тех, чей факт проживания в сгоревшем доме был установлен и для кого это было единственное жильё. Уже городской администрацией подготовлен перечень новых домов в черте Ростова, где можно приобрести квартиру, укладываясь в выделяемые суммы. Так что вопрос решается.

— В своё время Ростовская область первой предложила решать проблемы обманутых дольщиков, привлекая инвесторов для достройки домов. Взамен таким инвесторам администрация города должна была бесплатно предоставить участок под строительство будущих домов. Позволило ли это решить достроить объекты и решить проблему обманутых дольщиков?

— Этого оказалось недостаточно. Чтобы закрыть вопрос проблемных объектов, требуются нестандартные подходы, в том числе и с привлечением средств областного бюджета. Например, одна из проблем достройки домов заключается в том, что необходимо заранее оплатить техприсоединение. На октябрьском заседании Заксобрания мы приняли областной закон, позволяющий авансировать подсоединение дома к инженерным сетям. Это позволит, по расчётам, ввести в строй уже до конца 2017 года пять и в следующем году десять домов с высокой степенью готовности. Без привлечения средств бюджета эту проблему решить невозможно. Но у бюджета нет денег, которые могли бы полностью закрыть проблему.

Поэтому сегодня обсуждается следующий механизм: мы должны определить перечень лиц, попавших в сложную жизненную ситуацию. Например, это многодетные семьи, которые взяли кредит в банке и платят по нему проценты или те, кто продал своё единственное жильё и купил квартиру в проблемном доме. У этих категорий лиц регион мог бы выкупать право требования к застройщику за счёт средств областного бюджета. Эти средства позволили бы людям купить жильё либо на вторичном рынке, либо во вновь возводимых домах, где нет проблем с застройкой. Ещё один плюс для дольщиков: в 2018 году будет запущен механизм гарантийного фонда компенсаций. Поэтому после 2017 года не должно возникать проблемных объектов. А если они возникают, то все погашается за счёт Фонда компенсаций.

— Вы упомянули льготную категорию граждан. А что касается остальных дольщиков, включая юрлиц?

— Так сформулировано законодательство — в первую очередь решаются вопросы по проблемным категориям граждан, тем, у кого нет жилья. А в отношении остальных дольщиков действуют другие механизмы. Никто не будет забыт. И сюда уже нужно подключать инвесторов, менять схему предоставления земельных участков. Мы достраиваем не квартиры, мы достраиваем дома — даже если это юрлицо, купившее 40 квартир, всё равно с этим тоже будут работать. Просто механизмы должны быть разные, нужна вариативность при решении таких решений.

Например, в июле этого года Заксобрание приняло поправки, которые позволят достроить десять домов в Шахтах, там, где в качестве долевого взноса использовались средства социальной поддержки шахтёров. Постараемся кардинально изменить ситуацию с проблемами обманутых дольщиков до конца 2019 года. Не назову общую стоимость решения этого вопроса, но одним или двумя миллиардами рублей она не ограничивается.