Аналитический центр «Эксперт ЮГ» проанализировал документы о публичных слушаниях, проведённых за 2017 год в трёх южных миллионниках — Ростове-на-Дону, Волгограде и Краснодаре. Мы сделали это, чтобы понять, насколько интенсивен диалог между землепользователями, инвесторами и горожанами.
Институт публичных слушаний был задуман как инструмент широкого обсуждения градостроительной политики и как возможность для граждан влиять на процессы застройки территории и учитывать интересы всех сторон в ситуации, когда город активно строится. Он нужен для обсуждения и мегапроектов, и уточнений в любых документах градостроительной деятельности — а также вопросов о том, каким будет город через 10–20 лет. Институт публичных слушаний изначально предполагает конфликтность — у города много агентов, у каждого из них свои интересы. Публичные слушания, по идее, ещё перед началом предстоящих изменений сводят вместе всех возможных пользователей территории. Именно публичные слушания должны останавливать (хотя бы частично) точечную застройку, ненормативные действия застройщиков и другие типичные проблемы российских городов. При этом совершенно ясно, что институт этот может носить имитационный характер.
Нам казалось, что интенсивность этого диалога должна зависеть от масштабов строительства. Так, Краснодар — самый застраивающийся город с ежегодными объёмами нового жилья в два миллиона квадратных метров, а Ростов-на-Дону — средний миллионник, который вводит миллион «квадратов» ежегодно. Логично ожидать, что и активность диалога в рамках публичных слушаний в Краснодаре будет заметно выше. А Волгоград — город, переживающий потерю индустриального вектора развития, но ещё не перешедший на постиндустриальные рельсы: в городе-герое строится всего около 500 тысяч кв. м ежегодно. Значит, и это должно влиять на интенсивность диалога. Но анализ результатов слушаний показал нелинейность этой логики. Самый активный диалог на всех уровнях принятия документов ведётся в Волгограде. Краснодар научился работать с большими документами, такими как генеральный план, и только учится влиять на документы уровня ниже, где зачастую и возникают нормативные нарушения. А Ростов-на-Дону, во-первых, проводит очень мало публичных слушаний, во-вторых, большинство документов принимает без каких-либо возражений. У донской столицы крайне мало инициативных групп и общественных движений. Зачастую город представляют два-три одних и тех же человека. Было бы наивно предполагать, что возражений и предложений к рассматриваемым документам нет, особенно если учесть, сколько в городе точечной застройки и как она влияет на смежные территории (см. интервью исполнительного директора Института экономики города Татьяны Полиди на стр. 24).
«Публичные слушания — это важный институт в сфере урегулирования интересов разных стейкхолдеров в городе. Но пока российские муниципалитеты, на мой взгляд, не научились его правильно и эффективно применять, в первую очередь, в целях выявления потенциальных конфликтов и их исключения. Сегодня общим трендом является попытка уйти от публичных слушаний, сделать их как можно менее представительными, сократить количество законодательно установленных случаев, когда слушания являются обязательными, — говорит Татьяна Полиди. — На мой взгляд, это в корне неверное направление. Закрыть глаза на потенциальные проблемы — не значит их решить, в городе необходимо вести диалог и искать консенсус, конечно же, обеспечивая баланс интересов и баланс между мнением профессионалов и взглядами горожан. Это профессиональные технологии публичного менеджмента, нам этому ещё предстоит учиться, думаю, немало лет».
Как нам сказал один из краснодарских активистов, который на уровне микрорайона организовал работу по отслеживанию градостроительных документов, публичные слушания, может быть, были бы и ненужными, если бы все, кто ведёт какую-либо деятельность, не нарушали нормативы. Пока публичные слушания — это единственный легитимный инструмент для диалога о пространственном развитии города. И как показывает опыт Волгограда, этому диалогу нужны не только общественники, которые, конечно, мобилизуют активность вокруг главных городских проблем, но и плотный слой самих землепользователей и собственников на уровне квартала, улицы, частного домовладения.
Краснодар отстраивает генплан, но не видит других документов
Житель Краснодара Алексей Волощук купил квартиру в строящемся микрорайоне. По проекту планировки, его дом окружали медицинский центр, многоуровневая парковка, школа и детский сад. Но на месте парковки и школы начали вырастать дома. Тогда он поднял все документы и понял, что застройщик корректировал проект планировки несколько раз, выкидывая социальные объекты. И эти корректировки спокойно прошли публичные слушания без какого-либо живого обсуждения. Волощук собрал инициативную группу и попытался отменить решения по ранее принятым изменениям в документах. Этот процесс запустить не получилось. Сейчас Александр Волощук входит в комиссию землепользования и застройки Краснодара от общественности для того, чтобы блокировать нездоровое градостроительное развитие на той стадии, когда это ещё возможно.
За 2017 год в городском округе Краснодар опубликовано 163 заключения по публичным слушаниям. Почти половина из них (84 документа) связаны с допущением отклонения от предельных параметров разрешённого строительства в частном секторе. Чаще всего такой опцией пользуются частные собственники для строительства или реконструкции индивидуальных домов — таких документов было 56. Самый массовый вид документа практически не вызывает конфликтов, замечаний и предложений. На 84 публичных слушания приходится всего 5 возражений и замечаний. Хотя именно эти документы позволяют «разрастаться домам» или строить объекты, которые не являются приоритетными на конкретном земельном участке. К примеру, вы можете изменить предельные параметры, отдав под застройку процент участка под озеленение или построить «на пятачке» высотку. Это видно по тем замечаниям, которые всё же поступили на публичные слушания. Так, жители были против строительства ярмарочного павильона рядом со своими домами из-за малого отступа границ, отсутствия зелёных насаждений, недостаточного места для проезда автомобилей, в том числе экстренных служб. Проект был отправлен на доработку, а инвестор обещал расширить дорогу для увеличения проезда. Во втором случае возражения собственников прилегающих территорий, обращённые к инвестору блокирующей застройки, касались того, что проект не учитывает парковки, нагрузку на сети, внутриквартальные проезды и детские площадки. Согласно трём другим документам, жители опасались, что строительство приведёт к нарушению норм противопожарной безопасности.
На публичные слушания также выносятся все материалы проектов по планировке и межеванию территории. В 2017 году таких случаев в Краснодаре было 51. Конечно, большинство проектов касались прокладки коммунальных сетей и фактически не затрагивали права жителей. Но по тем, что затрагивали, поступило всего одно предложение — увеличить количество мест в детском дошкольном учреждении с 280 до 300. Оно было принято к сведению.
Интересно выделить самые чреватые конфликтами темы публичных слушаний. Основные споры были связаны со строительством дорог и очистных сооружений. Один из документов показал, что если территория проблемная и на ней уже есть собственник, нарушающий нормативы, то любое изменение будет вызывать конфликт. Так, приходя с жалобой на строительство муниципальной дороги в Карасунском округе, жители близлежащих домов фактически говорили о другой проблеме — застройщике, не выполнившем градостроительные требования, из-за чего строительство дороги вызвало протест. Проектировщику дороги пришлось оправдываться не только за себя, но и за чужой объект. Строительство дорог также вызывает негативную реакцию в случае нарушения зелёной зоны и непродуманности подъездных путей.
Резкую критику, судя по итогам публичных слушаний, вызывает строительство очистных сооружений, которые воспринимаются как опасные экологические объекты. Жителям не хватает информированности о том, как они работают: «Предлагаем построить очистные сооружения в другом районе и на их примере оценить негативное влияние на условия проживания граждан в непосредственной близости от очистных сооружений», — остроумно предлагается в одном из заключений. В городской администрации на эту претензию ответили, что очистные сооружения строятся в привязке к существующим сетям, и что цель строительства — очистка ливневых стоков в реку Кубань и обеспечение её экологической безопасности. Но как влияет работа очистных сооружений на застроенные территории, власти не объяснили. Хотя жителям нужна именно эта информация.
Собственники участков выносят на публичные слушания изменения в генеральном плане, которые касаются смены функционального назначения их участков. В 2017 году было проведено 22 публичных слушания по этому вопросу. Практические все замечания и предложения, внесённые на этих публичных слушаниях, — формальные. Хотя половина документов касалась изменения функционального назначения участка на коммерческую застройку и многоэтажную застройку с малоэтажной, что, как минимум, должно вызывать интерес у собственников смежных участков, а именно, какие объекты потенциально могут вырасти у них под боком и как это будет согласовано с их интересами.
По словам Александра Волощука, из-за низкой активности горожан на публичных слушаниях этот инструмент может быть использован для узаконивания проектов с нарушениями, с которыми столкнулся он сам. «Многие жители не ходят на публичные слушания, потому что попросту не в курсе, что они проходят, — объясняет Александр Волощук. — Информацию о публичных слушаниях публикуют на сайте администрации и в газете. И всё. А обсуждаются целые микрорайоны: сколько в них школ будет, сколько медицинских учреждений. Жители сталкиваются с утверждёнными документами, когда уже идёт застройка. Во-вторых, даже если человек знает о публичных слушаниях, их назначают на 18.15 в очной форме. То есть человеку нужно к этому времени ещё добраться к месту проведения слушаний, что в Краснодаре не так-то легко. Люди просто не успевают. А чтобы внести предложения, нужно отследить и изучить документы. Это полноценная работа. Поэтому основная масса документов принимается без какого-либо обсуждения. Только когда активисты поднимают информационную волну, как это было с генеральным планом и Правилами землепользования и застройки, мы получаем обсуждение документов».
По словам председателя общественного движения Краснодара «Помоги городу» Елены Шуваловой, чтобы институт общественных слушаний заработал для всех уровней документов, нужно создавать сообщества на местах, которые были бы способны следить за градостроительной деятельностью на собственных территориях. «Важно не только информировать жителей о публичных слушаниях, но и тиражировать истории успеха, потому что горожане в целом не верят в то, что способны влиять на градостроительные процессы», — говорит г-жа Шувалова.
Главными публичными слушаниями Краснодара в 2017 году можно назвать масштабные слушания по проекту внесения изменений в генеральный план, которые проходили на 33 территориях городского округа. Это программный документ, отправленный на доработку в конце 2016 года губернатором Вениамином Кондратьевым. Из 33 территорий замечания и предложения поступили от 17. То есть половина территории города так и не высказалась о генплане. Тем не менее, на публичных слушаниях было внесено 81 одно предложение и замечание, 33% замечаний и предложений были одобрены. Что именно? Одна спортивно-рекреационная зона, несколько детских садов, школ и зелёных зон, предложенных жителями. Кроме того, были одобрены предложения землевладельцев, чьи проекты планировок не соответствовали генплану. В основном это застройщики (20% подобных предложений). Правда, застройщики как раз убирали социальные объекты из генерального плана. И в рамках большого обсуждения эти изменения не были заметны.
А 67% предложений и замечаний — отклонены. В 44% случаях с формулировкой «не относится к предмету обсуждения». Публичные слушания стали площадкой для высказывания всех накопившихся проблем. Поэтому мы видим такие предложения, как «не допускать выдачу разрешений на строительство многоквартирных жилых домов», «прошу проложить асфальт» или, к примеру, жители «аварийного района» потребовали принятия решений по строительству новых коммуникаций. В 34% случаев предложения отклоняли фактически из-за необходимости принятия муниципалитетом дополнительных расходных обязательств из-за нового функционального зонирования. Так отклонили большинство зелёных зон, социальных объектов и транспортной инфраструктуры. Например, инициативная группа микрорайона «Солнечный» пришла с собственной запущенной ситуацией, которую невозможно решить в рамках документа, — район не обеспечен ни социальной, ни транспортной инфраструктурой, ни комфортной городской средой. Такой случай не единичен.
Важно отметить, что хотя на публичных слушаниях и не обходится без лозунгов, это всё же единицы среди подаваемых предложений. Большинство приходит с проработанными идеями, особенно в части зелёных зон — на руках у жителей конкретные кадастровые номера участков. 20% всех предложений были внесены инициативными группами, 49% были внесены отдельными жителями. Но они часто дублировали друг друга, поэтому потенциал кооперации среди жителей довольно высок.
Ещё один документ тоже вызвал живой отклик на публичных слушаниях. Это новые Правила землепользования и застройки (ПЗЗ). В этот документ на публичных слушаниях было внесено 53 предложения и замечания, из которых 12% одобрены, 62% отклонены, 15% — приняты к сведению. В рамках этих публичных слушаний в пяти случаях жители добились ограничения нового многоэтажного и малоэтажного строительства. Так, представитель самой большой инициативной группы, за которым было 293 подписи, исключил многоэтажную застройку в зоне индивидуального жилого строительства. К сведению были приняты такие предложения, как определение предельных размеров земельного участка и предельных параметров разрешённого строительства в границах исторического поселения Краснодара. Эта норма будет прописана в другом документе.
Отклонённые предложения в новых ПЗЗ касались того, что землевладельцы пытались увеличить максимальный процент застройки с 30% до 50%, уменьшить отступы от смежных участков, повысить этажность. Это говорит о том, что публичные слушания могут работать для того, чтобы жители ограничивали аппетиты землевладельцев, а власти могли это сделать публично.
Слушания в Волгограде — реальный инструмент
За 2017 год в Волгограде прошло 184 публичных слушания. Это немного больше, чем в активно застраивающемся Краснодаре и почти в четыре раза больше, чем в Ростове-на-Дону. Результаты Волгограда кардинально отличаются от столиц Кубани и Дона. Главное отличие — публичные слушания в Волгограде реально влияют на ситуацию. В 2017 году в рамках публичных слушаний не были одобрены 12 проектов, некоторые из них касались территорий более 100 га. Второй значимый симптом — публичные слушания в Волгограде посещают очень много людей. На знаковые для города решения регистрируется до 800 человек. «Публичные слушания — форма неполитической активности. Волгоградцы неохотно ходят на выборы, зато очень активны в другом поле, компенсирующем политику, — городской активности», — считает волгоградский политолог Андрей Сиренко.
У публичных слушаний Волгограда своя процедура — проект отклоняется или принимается путём прямого голосования. Замечания и предложения идут в довесок к публичным слушаниям, их не комментируют власти, как в Краснодаре и в Ростове, из-за чего нам сложно проследить, сколько предложений было внесено в проект и почему. Но мы считали именно предложения, а не посещения. И здесь Волгоград активнее других южных городов. В рамках всех публичных слушаний было внесено 197 предложений и замечаний. Кроме того, в отличие от того же Краснодара, эти предложения и замечания не концентрируются на нескольких документах. Конечно, здесь также есть слушания с пятью людьми, которые только поддерживают и одобряют. Но само наличие прецедентов говорит о том, что институт публичных слушаний в городе работает не только как площадка для протаскивания проектов и тем более не как площадка для выпуска пара активистов. Приведём примеры не одобренных проектов.
Случай первый. Инвестор торгово-развлекательного центра просит разрешить отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, а именно: убрать отступы границы земельного участка вообще, отказаться от строительства парковки, увеличить процент застраиваемой территории участка с 60 до 97%. Строительство должно вестись на территории парка. Это тот самый массовый документ, на публичные слушания которого в других городах почти никто не ходит. В Волгограде на эти слушания зарегистрировалось более 200 человек, активисты пришли со всеми СНиПами и документами. Слушания освещались в СМИ. Проект был не одобрен путём голосования. Против отклонения от предельных параметров проголосовали 116 человек, за — 105.
Случай второй. Агентство ипотечного жилищного кредитования (федеральный институт развития жилищной сферы) планировало многоэтажную застройку рядом с университетом ВолГУ и поэтому подало документы на утверждение условно разрешённого вида использования участка. На публичные слушания зарегистрировалось 128 человек. Против проекта проголосовало 127 человек при одном воздержавшемся. Из тех предложений и замечаний, которые высказывали горожане, понятно, что земельный участок воспринимался как часть университета и виделся жителям в качестве студенческого городка, парка. «Разместить на этом участке студенческий городок, парк и спортивные площадки», — самое частое предложение.
Случай третий. Волгоградские власти сделали попытку использовать новый законодательный инструмент для реновации бывших промзон — закон о комплексном устойчивом развитии, который предполагает изъятие земель у собственников, если они не намерены развивать территорию. На публичные слушания были вынесены три территории — бывший Волгоградский грузовой порт площадью 16 га, бывший консервный завод площадью 13 га и бывший завод им. Куйбышева площадью 77 га. Против нового статуса территорий выступил малый бизнес — отклонить проект просили 27 компаний. Бывшие гигантские заводы заняли десятки небольших производств и компаний. Кроме того, не был понятен инвестор территории, который смог бы её освоить. Из публичных слушаний видно, что обсуждалось только присвоение статуса без увязки с какими-либо проектами. На слушания зарегистрировались 400 человек, 391 из них проголосовал против. Проект не одобрили.
Волгоград оказался городом с куда большими группами интересов, чем в других крупных городах Юга. Это особенно заметно в крупных публичных обсуждениях, таких как бывшие промзоны или обсуждения развития центральной части города. Здесь традиционно есть защитники памятников культуры, экологи. Но существует и большой пласт правообладателей. Особенно сильны гаражные кооперативы, которые массово ходят на публичные слушания и тоже способны не пропустить непродуманный проект.
Самое интересное, что ничего такого особенного волгоградские власти для популяризации публичных слушаний не делают — также распространяют информацию через два-три источника. Но, по словам волгоградского архитектора Элины Красильниковой, в Волгограде намного жёстче относятся к самим градостроительным требованиям: «У нас нет такого, чтобы в Правилах землепользования и застройки было одно на территории, в проекте планировки — другое, а по факту строилось третье». Правда, нужно отметить, что и строится очень мало для миллионника. Работающие публичные слушания требуют проработанных проектов и ответственных инвесторов — в ситуации, когда власти стараются выиграть в погоне за количеством, этот механизм может восприниматься как дополнительный барьер.
Непубличный Ростов на тихом Дону
В Ростове-на-Дону в 2017 году через публичные слушания прошли всего 48 документов. Из них 13 документов касались условно разрешённого вида использования и отклонения от предельных параметров. В эти документы внесено всего два предложения от компании-землевладельца, которая уточняла обоснование строительства газонаполнительных станций.
Из 29 документов проектов планировок и межевания 20 прошли публичные слушания без замечаний и предложений. Основной массив замечаний и предложений сконцентрирован в трёх документах и зачастую не легитимен. Пять документов были отклонены и отправлены на доработку, но только в одном указывается, что проект послан на доработку по итогам замечаний и предложений. Предложения и замечания по проектам планировок чаще всего касаются озеленения: «Мы против строительства дорог и иной инфраструктуры, предусмотренной данным проектом, за счёт территории городских лесов и иных территорий, уже занятых зелёными насаждениями». Ответ администрации: «В границах проектирования отсутствуют городские леса». Иногда активисты отсылают к нормам и документам: «Утверждение проекта по планировке территории для размещения линейного объекта подъездной дороги к жилому комплексу по ул. Совхозной, 32А в г. Ростове-на-Дону противоречит принятому городской Думой генеральному плану города Ростова-на-Дону». Ответ: «Проектируемая подъездная дорога в плановом положении уложена в соответствии с генеральным планом города Ростова-на-Дону на 2007–2025 годы». Так выглядит почти весь массив замечаний и предложений, который зачастую дублируется одними и теми же активистами.
В 2017 году в генеральный план также вносились изменения в части установления границ городских лесов и формирования функциональной зоны, соединяющей Театральную площадь и перспективную набережную Дона. Слушания стали резонансными по двум причинам. Во-первых, из-за внесения изменений по территории Театрального спуска, где проживали жители, пострадавшие от пожара летом 2017 года. Во-вторых, на утверждение границы лесов пришли активисты-экологи и жители посёлка Александровка, которые несколько лет подряд пытаются перевести большую часть Александровской рощи в рекреационную зону. Все 39 предложений звучали примерно одинаково: «Предложения по внесению изменений в генеральный план города в отношении “Зелёного каркаса” и Театрального спуска, представленные на публичных слушаниях, в таком виде принимать нельзя. Отправить проект на доработку. Оставить Александровскую рощу в покое. Создать рабочую группу по данным вопросам с участием общественных представителей». При этом в самих документах генплана никакого «зелёного каркаса» не было — обсуждалось лишь уточнение границы лесов в соответствии с федеральными требованиями. Комиссия отправила на доработку решения по Театральному спуску под напором общественников и собственников, требовавших строительства индивидуального жилья. Но даже при отклонении проекта жителям сгоревших домов запретят отстраивать их заново, потому что такие изменения ещё до пожара были внесены в Правила землепользования и застройки, а многие собственники узнали об этом только после трагедии. Очень показательная ситуация: собственники территории на Театральном спуске не знали, что функциональное значение их участков изменено, что уже прошли публичные слушания, которые изменили территорию без какого-либо их участия.
Изменения в Правила землепользования и застройки в Ростове-на-Дону в 2017 вносились четыре раза. Они касались, например, функционального назначения парков и скверов. Пять предложений и замечаний были внесены и одобрены городскими комитетами. Большую часть замечаний и предложений от жителей города внесла организация «Зелёный союз», которая представлена двумя эксцентричными братьями-активистами. Понятно, что о серьёзной дискуссии в данном случае говорить не приходится, несмотря на то, что принимаемые решения касаются целого ряда сторон.
«Институт публичных слушаний предполагает, что в городе есть горожане, которых интересует вся градостроительная деятельность, а не только ситуативные громкие процессы. К сожалению, в Ростове на публичные слушания ходят только в случае громких дел — остальные никто не отслеживает», — говорит помощник секретаря Общественной палаты РФ Александр Водяник.
В градостроительной сфере Ростова накопилось много проблем: точечная застройка, неразвитость коммунальной инфраструктуры, отсутствие концепции развития городского транспорта, отсутствие диалога с городской общественностью. Публичные слушания города показывают, что, с одной стороны, в городе либо нет общественности, которая хотела бы брать на себя обязательства разбираться в готовящихся решениях и вести диалог с властью, либо эта «общественность» решает вопросы как-то иначе. Но если вернуться к списку городских проблем, то придётся признать, что ни одна из названных пока даже не претендует на то, чтобы быть решённой. Пора бы уже сделать вывод, что непубличность не работает — она способствует только накоплению проблем, которые иногда заканчиваются большими пожарами.
