Прежде всего, хотелось бы снять шляпу перед разработчиками, которые разобрались в сложностях землепользования в донской столице и скрупулёзно проработали все восемь административных районов города. Это действительно титаническая работа.
Долгожданным этот проект стал как потому, что уже три года назад в региональной столице был принят новый генеральный план, так и потому, что федеральное градостроительное законодательство за этот период претерпело существенные изменения.
У нас принято уделять много внимания такому стратегическому для города документу, как генплан. Это справедливо, ведь этот документ задаёт основные перспективы развития всего городского округа, но правила застройки — это то, с чем и рядовому жителю, и застройщику приходится иметь дело постоянно. Сама форма этого документа, содержащего точный закрытый перечень всего того, что можно строить на территории города, обязывает к внимательному отношению. К сожалению, в городском сообществе сегодня именно правилам не уделяется столько внимания, сколько было бы необходимо. А следовало бы — в них есть ряд спорных моментов.
Квест для застройщиков
Первое впечатление от документа — он невероятно усложнён. Это и сохранившаяся громоздкая система нумерации территориальных зон, и зачем-то введённая авторами нумерация видов разрешённого использования, дублирующая установленную во всероссийском классификаторе, и сумбурная прорисовка границ территориальных зон, которые идут то по линии застройки, то по осям улиц.
Правила застройки состоят из трёх основных частей — процедур применения, карты зонирования и градостроительных регламентов. И по каждой из них есть ряд вопросов.
Правила, будь они приняты в таком виде, могут привести к введению в Ростове системы «ручного управления» градостроительством. Произойдёт это посредством двух институтов, которые предлагается включить в состав правил. Первый — это «консультативные совещательные органы в области архитектуры, градостроительства и культуры при администрации города». Единственная его функция — давать рекомендации, в то время как итоговое решение органа власти может быть диаметрально противоположным. Справедливости ради следует отметить, что такой порядок регулирования градостроительной деятельности принят не для всей городской территории, а только для зон, «выделенных по условиям регулирования архитектурной среды и композиционного восприятия города». Это — вторая новинка проекта правил. Звучит хорошо, но это как раз тот случай, когда благими намерениями выстлана дорога в не самое хорошее место.
Подмена гласности «консультативными органами»
В число этих самых зон, которые предлагается фактически изъять из системы градостроительного регулирования, установленной федеральным законом, входят весь исторический центр с Сельмашем и Красным городом-садом, буферные зоны существующих и проектируемых магистралей, композиционные узлы в отдельных точках, район нового стадиона и т. д. Это не только важные с точки зрения архитектуры территории, но и наиболее востребованные для инвестиций части города.
В мире действительно есть прецеденты, когда в границах города выделяются четыре-пять наиболее ценных в архитектурно-градостроительном отношении территорий и для них вводится особый режим, предполагающий адресную экспертную оценку всех предлагаемых архитектурных решений, но деятельность таких экспертов, привлекаемых местными властями, и являющихся, как правило, высочайшего уровня профессионалами, находится под плотным «колпаком» общественности, СМИ, и при этом хорошо оплачивается.
Чаще идут по другому, более простому и дешёвому пути — разрабатывают для таких территорий подробные проекты, как правило, в результате конкурса, проводят их через горнило профессиональных и общественных обсуждений, после чего утверждают, внося изменения в градостроительные регламенты, и спокойно занимаются реализацией, введя мораторий на изменения таких проектов лет на десять. Мы же в случае принятия правил в таком виде пойдём по первому пути, но без главной его составляющей — гласности.
Именно здесь решения о градостроительном освоении предлагается принимать непосредственно администрации города при поддержке «консультативных органов».
По сути, происходит подмена деятельности комиссии по подготовке правил, полномочия которой прописаны в законе, решениями органов местного самоуправления, принятыми в соответствии с некими местными нормативными актами, которые ещё предстоит разработать. Главное — предлагаемых процедур нет в федеральном законодательстве; так зачем громоздить массу структур, которые ничего решить в рамках правового поля не могут и ничего кроме подозрений не вызывают?
Проблема застройки знаковых мест
Есть вопросы и к карте границ территориальных зон. Здесь прежде всего внимание обратили на себя знаковые места, известные каждому ростовчанину по недавним сообщениям СМИ.
Так, на месте стройки жилого дома на площади Ленина напротив гостиницы «Амакс» выделена территориальная зона КД. Её регламент предполагает широкий спектр коммерческой застройки — офисы, торговлю, административные здания, но вот высота у них задана нулевая, зато можно вглубь строить до трёх этажей. Однако у правообладателя участка сохраняется возможность уже после принятия правил применить процедуру т.н. отклонения от предельных параметров разрешённого строительства. Иными словами, жилья здесь не будет, а вот высотка с офисами вполне может появиться. Если в планах города действительно благоустройство данной территории, то всё это возможно решить в рамках правового режима территорий общего пользования, каковыми являются и улично-дорожная сеть, и скверы.
Мало того, в проекте заложен фундамент появления новых аналогичных проблем. Так, остатки Будённовского спуска, недобитого жилым комплексом на набережной, отнесены к зоне Ц-1, т.е. если завтра здесь вместо деревьев появится жилой дом, то это уже будет законно.
Много вопросов и к содержанию регламентов. Например, предлагается ввести зону ЗР-4, которая обозначена авторами как зона трансформации жилой застройки в общественно-деловую. Именно общественно-деловая застройка должна, по мнению авторов проекта, окружать все магистрали. В итоге громадные массивы частного сектора вдоль Портовой, Стачки, Варфоломеева, Текучёва, и не по первой линии вдоль улицы, а на расстоянии до 100 метров от их границ, относятся к этой зоне. Жильё здесь выведено в ранг условно разрешённого. Т.е. для строительства индивидуального дома необходимо пройти публичные слушания, спросить разрешения у соседей, подождать месяц, и всё равно решение после этого будет приниматься администрацией. Очевидно, что в городе есть места, из которых надо постепенно выносить жильё. Но их очень мало — в основном это те жилые кварталы, которые расположены в пределах санитарных зон, разрывах от железной дороги и т.п.
К зоне ЗР-4 отнесены значительные территории уже давно существующей жилой застройки. Например, кварталы, ограниченные Ворошиловским проспектом, улицами Варфоломеева, Тельмана и Газетным переулком. Крепкая застройка конца семидесятых, в одном из домов расположен знакомый многим ростовчанам «Кооператор Дона». Зачем её во что-то трансформировать? Забавно, но схожий по характеристикам квартал, расположенный напротив, трансформировать не собираются — он остаётся в «простой» жилой зоне.
Апофеозом проекта правил считаю градостроительный регламент зоны СК. Она выделена для размещения социальных объектов, только далеко не все из них включены в границы этой территориальной зоны. Самое же интересное в регламенте то, что в нём на общих с основаниях с больницами и школами присутствуют объекты общественного питания и магазины с торговой площадью до 5 тысяч кв. м. Иными словами, если вы увидите, как на территории ЦГБ строят гипермаркет, знайте — это законно.
Я не пытаюсь испугать читателя, а моделирую ситуацию, которая может стать реальностью после принятия правил в том виде, в котором они выставлены на публичные слушания. Это картинки будущего Ростова, если мы не примем меры. Гарантии того, что так не произойдёт, после того, что случилось несколько лет назад на площади Ленина, у ростовчан нет.
При подготовке проекта правил в 2008 году мы выделили на территории города 26 зон. В действующих сегодня правилах их 40. В проекте новых — 33. Сокращение числа территориальных зон, несомненно, хороший тренд, но вот целесообразность установки некоторых из них и содержание их регламентов вызывают множество вопросов.
Ростовские правила, будь они приняты в таком виде, ясно дают понять счастливчику, прошедшему квест из карт и градостроительных регламентов, что строить в Ростове-на-Дону относительно без проблем можно только на периферии, и в не самых интересных с точки зрения инвестиций местах. Всё, что представляет интерес для инвестора, неизбежно покрыто туманом из ссылок на некие нормативные акты, которые ещё надо принять, «консультативные органы», которые обоснуют любую высоту здания и т. п. В этих условиях нормальный законопослушный бизнес просто не будет заходить на территорию города со своими инвестициями. Этого ли мы добиваемся?
