12 февраля 2018 года, в день заседания Госсовета с участием президента России Владимира Путина в Казани по улучшению жилищных условий населения, где обсуждалась в том числе проблема с обманутыми дольщиками, в Ростове-на-Дону прошли массовые обыски и аресты архитекторов, застройщиков, чиновников от строительного надзора и судебных приставов. Прокуратура ЮФО заявила о возбуждении 39 уголовных дел, но СМИ назвали имена только трёх архитекторов — главного архитектора Ростова-на-Дону Романа Илюгина, главного архитектора Ростовской области Алексея Полянского, который в день ареста стал бывшим, и главного архитектора Мартыновского района Ростовской области Александра Корчигу. Все они обвиняются по одной уголовной статье — превышение полномочий, из-за которого появились обманутые дольщики. При этом имена застройщиков и других фигурантов уголовных дел по обманутым дольщикам прокуратура не называет. «Давление на застройщиков сейчас колоссальное. Массовые проверки проходят во многих компаниях», — говорит на условиях анонимности руководитель девелоперской компании.
За два месяца до арестов, в декабре 2018 года, в Ростове-на-Дону прошла встреча заместителя Генерального прокурора Андрея Кикотя (курирует ЮФО) с обманутыми дольщиками, куда позвали всех силовиков, застройщиков, чиновников. Именно на этой встрече Андрей Кикоть обвинил ростовских госслужащих в сокрытии многих проблемных объектов. Один из участников встречи рассказал, что Кикоть перебил чиновников, когда те отчитывались о 68 проблемных объектах — Генеральная прокуратура насчитала в области 342 объекта, включив в список самострои. «Дальше начался поиск виновных среди чиновников всех статусов», — говорит участник встречи.
Почти год назад, в апреле 2018 года, по такому же сценарию прошли массовые аресты застройщиков и чиновников в Сочи и Краснодаре. Встреча с Андреем Кикотем — через пару месяцев масштабная операция в двух городах, с арестом половины администрации Сочи. В Краснодаре тогда арестовали главного архитектора города Игоря Мазурка. Но в СМИ тоже попали только имена главных чиновников и архитекторов, без застройщиков.
Ростов-на-Дону — город с сильными архитектурными традициями и профессиональным сообществом. В защиту арестованных при полной немоте напуганных чиновников высказались десятки людей. Основной тезис — главные архитекторы не контролируют стройку и поэтому не могут отвечать за обманутых дольщиков. Главная претензия к прокуратуре — она проводит кампанию в гражданской сфере, где должны работать законодатели и арбитражи. Исполнительная власть несёт ответственность за это дело — именно за результаты работы системы в целом расплачиваются сейчас архитекторы, ведь эксперты долгие годы говорили, как именно можно решить проблему обманутых дольщиков. Однако решена она так и не была. «Это показательный процесс, его цель — не качество следствия, а напоминание чиновникам и застройщикам о том, что государство наводит порядок, и что чиновники на местах должны это понимать», — говорит участник рынка, оказывающий застройщикам консалтинговые услуги.
Впрочем, даже те наши собеседники, которые считают подключение прокуратуры показательным и важным для рынка, говорят о том, что сами по себе уголовные дела при сохранении тех же законодательных и исполнительных порядков рынка не поменяют. Российским городам нужны не показательные посадки архитекторов и массовое запугивание бизнеса, а архитектурные принципы, больший контроль за стройкой и публичность строительного комплекса, которая начинается с качественных градостроительных документов.
Тонкая грань между мошенничеством и плохим управлением
Краснодарский край занимает лидирующие позиции по числу обманутых дольщиков после Москвы (2078 человек), Ростовская область — второе место (1811 человек).
Мы поговорили с застройщиками, юристами, архитекторами и проектировщиками. Все они говорят, что уголовные дела — это реакция на ситуацию общего хаоса на рынке и внутри градостроительной системы, который возник из цели гнать квадратные метры, определявшей ситуацию в начале нулевых. Новый Градостроительный кодекс РФ появился в 2004 году и максимально упростил доступ застройщиков на рынок, а функции всего строительного надзора были урезаны, они возвращаются в полной мере лишь сейчас, в 2016-2018 годах. В 2004 году вышел 214-ФЗ, давший доступ застройщикам к бесплатным деньгам дольщиков. Рынок рос, создавая издержки в виде обманутых дольщиков, которые становились реальным протестным электоратом и проблемой для всех ветвей власти.
«В России всегда обманутые — это самые активный и социально опасный для любой власти электорат, — говорит политолог Андрей Серенко. — Были обманутые вкладчики в начале 90-х — они участвовали во всех протестах. Потом появились вкладчики финансовых пирамид, затем — обманутые дольщики. Умные губернаторы пытаются с этой группой работать. Но обманутые дольщики мало верят в посадки. Квартиры ведь люди не получают. Профессионализм власти не в том, чтобы посадить жулика, а в том, чтобы найти способ выполнить обязательства перед людьми».
Когда арестовали Игоря Мазурка, в Краснодаре было возбуждено 166 уголовных дел, 147 из них — на застройщиков, 19 — на должностных лиц. По словам адвоката Александра Алявского, после информационной кампании в прошлом году уголовные преследования застройщиков не закончилась, и сейчас в СИЗО находятся более 100 застройщиков. Под уголовное преследование попадают не только мошенники, но и те, у кого начались задержки по строительству. Застройщики и юристы говорят о подмене гражданских процессов уголовными, что только вредит дольщикам: уголовное дело замораживает стройку окончательно.
По словам генерального директора строительной компании «Марко Поло Девелопмент» Максима Ясенецкого, след-
ствие не видит разницы между мошенниками и застройщиками, которые не справились с управлением компанией, что только усугубляет проблему обманутых дольщиков. «В случае гражданского процесса застройщик договаривается с дольщиком, выстраивает график окончания работ, платит неустойки, но не останавливает стройку, — говорит г-н Ясенецкий. — А следствие её замораживает окончательно. Я знаю случай, когда застройщика признали мошенником, потому что он вложил в проект 700 миллионов рублей, а собрал у дольщиков только 400 миллионов. Ну какой же он мошенник? Или дом стоит уже с окнами, подключить не успел — посадили. Пусть хотя бы сидели под домашним арестом, у кого процент готовности дома 80 и выше. Они могли бы работать по доверенности и достраивать дома». При этом пока по факту дольщики — единственный инструмент финансирования застройщиков. «Ставки очень высокие, проектного финансирования пока нет, эскроу-счета массово тоже ещё не работают», — говорит собеседник «Эксперта ЮГ».
«Основные ошибки застройщиков — переброска финансовых ресурсов между компаниями группы, — отмечает глава Ассоциации защиты бизнеса Александр Хуруджи. — Это не считается противозаконным, но следствие видит в этом вывод средств. Тонкая грань, которую должен определять арбитражный суд, к сожалению, следствием зачастую не учитывается».
«Грань между мошенником и неэффективным застройщиком очень тонкая, — признаётся в разговоре с нами один из консалтеров. — Много непрофессионалов: люди покупают участки и начинают строить без тщательного анализа экономики проекта. А потом где-то на коммуникации пришлось потратить больше, где-то продажи не добрали — и объясняй следователю, что с управлением не справился».
Другая крайность – мошенники, которые долгое время притворяются непрофессионалами. В 2017 году Ленинский районный суд Ростова вынес приговор генеральному директору ООО «Развитие» Юрию Беспалову и его партнёру Андрею Кияшко: 5,3 и 4,9 лет. По информации источника «Эксперта ЮГ», это застройщик, из-за которого сейчас в СИЗО находится Алексей Полянский. Компания самостоятельно увеличила количество этажей, продавала одни и те же квартиры дважды и обманула 20 дольщиков на 35,5 млн рублей. Но проблемы у этой компании начались ещё в 2011 году. В базе судебных и нормативных актов РФ есть иск о защите чести и достоинства, который подавал Юрий Беспалов против своих же дольщиков, когда те написали письмо в прокуратуру и мэрию, что застройщик «применяет классическую схему строительства финансовой пирамиды, скрыл от учёта госорганов два построенных дома, скрывает деньги от учёта, не платит налоги и запугивает дольщиков, угрожая им преследованием со стороны правоохранительных органов». Застройщик дело выиграл, долго судился с властями, но проходил скорее как «неэффективный» предприниматель и обещал достроить дома. Уголовное дело было возбуждено только в 2016 году.
«Есть же и обратная ситуация, — рассказывает ростовский девелопер. — Арбитражные суды сейчас завалены исками от дольщиков, которые требуют от застройщиков, задержавших строительство от трёх месяцев, что является обычной практикой, и квартиру, и огромную неустойку. Они не понимают, что вынимают деньги из стройки — то есть из собственных квартир, что ведёт к кассовым разрывам и только усугубляет проблемы дольщиков».
Типовое уголовное дело против главного архитектора
Главный архитектор Ростова-на-Дону — Роман Илюгин (с 2017 года). Обвинение — незаконно выдал разрешение на строительство в 2012 году, будучи главным архитектором Ворошиловского района города (2011-2017 годы). На этом объекте появились обманутые дольщики. Адвокат Илюгина Екатерина Водяник рассказывает об основном эпизоде уголовного дела. Было выдано разрешение на строительство индивидуального жилого дома и на участок под ИЖС, но на этом месте застройщик начал строить многоквартирный дом, который был снесён ещё на стадии строительства первого этажа по решению суда. В этом эпизоде есть обманутые дольщики. «Но главный архитектор не контролирует строительный комплекс, его функционал — выдача разрешения на строительство», — замечает г-жа Водяник.
Алексей Полянский — бывший главный архитектор Ростовской области и Ростова-на-Дону. Обвинение: в 2010 году, будучи главным архитектором города, незаконно выдал разрешение на строительство многоквартирного дома. Застройщик не достроил дом, украв у дольщиков более 35 млн рублей. Адвокат Полянского Фатима Какалия говорит: «Алексей Полянский действительно выдавал разрешение на строительство дома, который стал проблемным. Но застройщик предоставил все документы в администрацию города, и департамент градостроительства не имел права ему отказать в строительстве». В 2017 году генеральный директор этой компании и его заместитель были осуждены за мошенничество.
Игорь Мазурок — бывший главный архитектор Краснодара. Обвинение — незаконно выдал разрешение на строительство, где потом появились обманутые дольщики, незаконно выдал разрешение на строительство на территории объектов культурного наследия. Адвокат Мазурка Николай Гнедых: «Дело расследуется больше года, доводы защиты, что архитектор не уполномочен контролировать застройщиков, игнорируются. Уголовные дела самих застройщиков направлены в суды. Следствием доказано: застройщики присвоили деньги, не построив дома. Следователь отказывается допросить застройщиков и дольщиков по уголовному делу Мазурка. Расследование эпизодов, связанных с культурными объектами, установило: участки не учтены в кадастре, границы не определены, нет ограничений землепользования. Но и здесь доводы защиты не учитываются. Защита уверена, что следствие ведётся с единственной целью — списать на Мазурка беспредел на строительном рынке города».
Логика уголовного преследования главных архитекторов во всех случаях одна. Фактические любое выданное разрешение на строительство при появлении обманутых дольщиков, следуя этой логике, можно объявить незаконным.
Как появились обманутые дольщики
«214-ФЗ был принят в 2004 году, когда проблема дольщиков уже существовала, — напоминает директор юридической компании “Нови и партнёры” Станислав Нови. — В 90-х годах застройщики перешли на прямое финансирование по договорам купли-продажи. Эта практика сформировалась стихийно. 214-ФЗ просто закрепил её в правовом поле». По его словам, процент мошенников среди застройщиков, из-за которых появляются обманутые дольщики, действительно очень низкий. Но так как проблема копилась с 90-х годов, то набралась критическая масса обманутых мошенниками дольщиков, по которым сейчас оценивают весь рынок.
«У нас есть обманутые дольщики, которые покупали квартиры ещё в 1998 году, — подтверждает Ирина Власова, координатор объединённой рабочей группы обманутых дольщиков и пайщиков Ростовской области. — Но когда вышел 214-ФЗ, проблема с дольщиками не исчезла. Получается, что государство создало законодательный инструмент, которому покупатели квартир доверяли. И практически само государство подталкивало к росту числа обманутых дольщиков, разрешив заходить на рынок компаниям с уставным капиталом в 10 тысяч рублей, брать деньги у людей по предварительным договорам купли-продажи. Но по 214-ФЗ дольщики покупали квартиры под гарантию государства — нас страховали. А страховые компании после договоров почему-то исчезали с рынка, их банкротили. По сути, ни один дольщик не получил компенсации. Мы бы и не кричали, если бы эти риски были бы защищены государством. Мы же поверили государству, которое придумало этот закон. Взяли ипотеки, вложили материнские капиталы, а потом годами доказывали, что на рынке есть мошенники».
«Если бы государство давало другие инструменты развития рынка — нормальное банковское финансирование, приемлемые ставки, если бы оно создавало альтернативу прямому финансированию, тогда ещё бы оно могло позволить себе сказать себе, что дольщики сами виноваты. Но рынок развивался только в одном направлении, и никто не предлагал альтернативы», — добавляет Станислав Нови.
Что пытались делать власти
Региональные власти пытаются бороться с появлением обманутых дольщиков двумя способами. Первое — ограничивать застройщиков в возможности привлекать денежные средства дольщиков. Так, например, департамент по надзору в строительной сфере Краснодарского края в 2018 году в судебном порядке запретил привлекать деньги дольщиков более чем 20 застройщикам. При этом в судебных исках указывается, что приостановка привлечения средств дольщиков — это крайняя мера. «По своей правовой природе такая мера государственного принуждения схожа с приостановлением лицензии», — говорится в одном из судебных документов. Чаще всего это строительные компании с домами-долгостроями, которые уже неоднократно были оштрафованы по другим поводам.
Но главная головная боль региональных властей — это достройка проблемных объектов. В Ростовской области принят областной закон, который позволяет давать преференции застройщикам, достраивающим проблемные объекты или готовым отдавать часть квартир обманутым дольщикам. Это субсидии на техническое присоединение домов к инженерным сетям, субсидии кредитов на завершение строительства и предоставление земельных участков. Так, в 2017 году власти отчитывались о семи завершённых проблемных объектах, в 2018 году — что решили проблемы по 38 домам. Проблема в том, что темпы достройки жилья несопоставимы с накопившимися долгостроями, особенно с учётом разросшегося списка проблемных объектов. В Краснодарском крае действуют аналогичные меры. Стоит отметить, что ещё в 2017 году на Кубани проблема дольщиков была гораздо острее. Властям удаётся привлекать инвесторов на достройку объектов, и в 2018 году были достроены 73 проблемных дома, восемь из них — это долгострои, которые дольщики ждали порядка 10 лет. От кампаний силовиков все эти действия не спасли.
Как устроена несовершенная система
Законодательно функции выдачи разрешения на строительство и функции контроля над застройщиками разделены. За первые отвечают муниципальные власти, как правило, более публичные. За вторые — региональные ведомства Государственного строительного надзора. Обманутые дольщики появляются на этапе строительства зданий. Отслеживание целевого расходования средств дольщиков осуществляет Госстройнадзор.
При этом ведомство контролирует только строительство многоквартирных домов. Частный сектор — вне контроля. Ему даже не требуются полноценный проект и серьёзная экспертиза. Таким образом, самострои на землях ИЖС (дело Романа Илюгина), которые также плодят обманутых дольщиков, могут вообще не попадать в поле контроля долгое время. Градостроительный кодекс РФ позволял считать индивидуальным домом секционные постройки с квартирами до трёх этажей и площадью до 1500 кв.м. Этой нормой пользовались застройщики самостроев. В Ростове-на-Дону на ИЖС приходится почти половина ввода жилья — в 2017 году это было 455 тысяч кв.м из 1,1 млн кв.м общего ввода жилья. В этом случае действительно единственный, кто видит эту половину рынка — главный архитектор города. Однако тоже лишь на стадии выдачи разрешений.
Только в 2017 году Минстрой РФ внёс правки в Градостроительный кодекс. Теперь индивидуальный жилой дом — это отдельно стоящий дом площадью до 500 кв.м и высотой не более 20-ти.
Главный архитектор города — единственная публичная фигура во всём строительном секторе. Любые градостроительные проблемы в городе принято ассоциировать именно с главными архитекторами — точечную застройку, микрорайоны-муравейники, вырубки деревьев. Но полномочия главного архитектора в современной России сильно отличаются от публичных ожиданий. «Горожане считают, что архитектор — это некая фигура, которая должна обеспечивать городу комфортную городскую среду и качество архитектуры, — рассказывает главный архитектор Азова Наида Исматулаева. — А есть роль, которая отведена Градостроительным кодексом. Это контроль за реализацией градостроительной политики на территории города. Функционал главного архитектора — выдача разрешений на строительство, разрешения на ввод, узаконивание перепланировок, согласование внешнего облика малых форм, благоустройство. Стройнадзор видит всего застройщика — всю его историю. А мы смотрим на документы, которые он подал. Если все документы в наличии, то у меня нет права не выдать разрешение на строительство. Застройщик может оспорить этот отказ как неправомерный».
По словам председателя правления ростовского отделения Союза архитекторов России Сергея Алексеева, главный архитектор получает от застройщика пакет документов, который уже проверен юристами. «Фактически роль главного архитектора сведена к подписыванию проектов по формальным основаниям, — говорит он. — Его подпись — последняя в документах, что делает фигуру главного архитектора очень уязвимой».
«Я всегда спрашивала у своего сына: Игорь, ну как вы это могли согласовать? (имеются в виду сверхплотные новостройки в Краснодаре. — “Эксперт ЮГ”), а он мне отвечал: мама, мы даже не имеем права эти проекты обсуждать. Есть пакет документов — всё», — рассказывает Людмила Мазурок, мать Игоря Мазурка.
Строительный надзор до внесения в 2017 году поправок в 214-ФЗ, увеличивших требования к уставному капиталу строительных компаний, фактически не успевал за действиями рынка. «Строительная компания обязана представить квартальный отчёт в течение 30 дней, ещё 30 дней мы его анализируем, — рассказывал в интервью “Эксперту ЮГ” Андрей Соловьёв, возглавлявший региональную службу государственного строительного надзора Ростовской области в 2014-2017 годах. — И только потом можно проводить документальную проверку, тогда как деньги со счетов компании можно вывести в течение двух недель. Фактически мы проводили проверку уже по следам». Тогда Соловьёв говорил «Эксперту ЮГ», что строительному рынку нужен работающий институт страхования, но он так и не заработал.
Они пытались хоть что-то сделать
Бывшего главного архитектора Краснодара на эту должность пригласил бывший губернатор Краснодарского края Александр Ткачёв после того, как тот поработал в команде Дмитрия Козака в Сочи в период подготовки к Олимпийским играм. То есть Мазурок считался очень ценным профессиональным кадром. А Краснодару тогда нужно было разбираться с генеральным планом. Игорь Мазурок в качестве главного архитектора города был одним из первых, кто стал приглашать к обсуждению градостроительной политики городских активистов, знакомиться с их видением города. В 2017 году Краснодар переживал бум публичных слушаний по генеральному плану, которые модерировал Мазурок. Но, хотя городские власти стали активнее обсуждать градостроительные проблемы, системно главный архитектор повлиять на них не смог. Когда его арестовали, несколько общественных активистов вступались за него как за человека, который пытался хоть что-то сделать. Почти год Мазурок сидит в СИЗО. Его профессиональная репутация никак не помогла хотя бы изменить меру пресечения. Мать Мазурка писала письмо Владимиру Путину о деле сына, письмо вернули в Следственный комитет.
У Алексея Полянского похожая репутация. Профессионал, который пытался хоть что-то сделать внутри системы. Игроки рынка называют его чуть ли не сумасшедшим чиновником, который не способен на взятки. «Благодаря Полянскому очень многие предложения удалось продвинуть. Мы вместе проводили конкурс на проект летящего моста в городе. Он был его инициатором. Он проделал колоссальную работу по проекту парка Темерник, без которой этот проект не сдвинулся бы с мёртвой точки. Он в своё время очень многое сделал для города в рамках тех полномочий, которые ему были даны», — рассказывает Сергей Алексеев. Именно Полянский был единственным высокопоставленным чиновником Ростовской области, кто был способен публично обсуждать градостроительные проблемы на конференциях и форумах. Остальные работают в режиме совещаний и отчётов.
В обоих случаях жертвами запутанной ситуации с обманутыми дольщиками стали именно те редкие на Юге фигуры, которые пытались слышать вызовы современной урбанистики.
У главного архитектора должно быть больше полномочий
Публичная роль главного архитектора несопоставима с его реальными полномочиями в несовершенной системе: в результате большой роли в развитии города он реально не играет, зато должность превращается в расстрельную.
«Я думаю, что решения, которые принимали архитекторы, и за которые их сейчас арестовывают, чаще всего — исходно недостаточно продуманные, потому что в большинстве российских городов нет хорошо проработанных публичных документов — генерального плана и Правил землепользования и застройки, — считает исполнительный директор Института экономики города Татьяна Полиди. — Чиновники не пытаются создавать ситуацию, в которой у застройщиков было бы меньше шансов портить городскую среду, а порою и идти на нарушения закона. Даже самых базовых ограничений в большинстве городов нет — это предельная этажность зданий, минимальный размер участка. Все нулевые государственной политикой была гонка за квадратными метрами. Это федеральная повестка, города сами её не придумали, поэтому сейчас нужно возвращаться к основным публичным градостроительным документам, которые снизят роль чиновников в отдельных решениях».
Директор Южного градостроительного центра Сергей Трухачёв считает, что нужно усиливать те институты градостроительства, которые не носят публичный характер, но должны обеспечивать качество проектов. До 2004 года градостроительная документация должна была проходить государственную экспертизу. Потом эту процедуру упростили и отдали на откуп рынку. «Мы видим очень много сомнительных экспертиз, которые дают положительную оценку даже абсурдным проектам, и архитекторы вынуждены считаться с этими документами, — говорит г-н Трухачёв. — Сама система согласования проектов выстроена таким образом, чтобы максимально снять ограничения. Нужно давать больше прав чиновнику, который выдаёт эти разрешения. К примеру, у главного архитектора должно быть право на оспаривание решения экспертизы».
По словам Наиды Исматулаевой, Градостроительный кодекс РФ, по которому работают архитекторы, в своё время больше подчинили Земельному кодексу РФ в части реализации свободных земель. И поэтому городу не хватает полномочий в решении таких проблем, как разрыв городской ткани, появление высоток-одиночек в малоэтажной застройке и т.д. «Я считаю, что для этого должен быть разработан Архитектурный кодекс РФ, в котором были бы прописаны принципы архитектурной политики», — говорит она.
«Союз архитекторов России несколько лет подряд бьётся за принятие закона об архитектуре, который усилил бы роль главного архитектора в городе, но пока рыночные отношения побеждают», — добавляет Сергей Алексеев.
