Варианты законопроекта о лоббизме в России обсуждаются уже почти четверть века, фактически с момента принятия действующей Конституции РФ. Но закона, который легализовал бы меры воздействия различных групп граждан на органы государственной власти и местного самоуправления для реализации своих интересов, до сих пор нет. Причем под «группой граждан» здесь следует понимать не столько общественные и политические объединения в лице различных партий и движений (законы, регулирующие их взаимодействие с властными институтами, есть, и весьма эффективные), сколько социально-экономические общности — регионы, регионообразующие отрасли и предприятия.
Субъекты федерации пытаются самостоятельно найти набор эффективных инструментов влияния на принятие решений федеральных органов власти. На Урале такая система сегодня наиболее активно формируется в Свердловской области. Это можно объяснить несколькими обстоятельствами. Во-первых, после ухода Бориса Ельцина и его команды в Москве практически не осталось выходцев со Среднего Урала, занимающих более-менее значимые посты, что вынуждает свердловчан искать иные способы влияния на федеральный центр, уже без «блата». Во-вторых, Свердловская область обладает внушительным представительством в Государственной думе — 14 депутатов, что делает выстраивание системы реализации региональных интересов вполне реальным. В-третьих, собственно региональные интересы четко очерчены и весьма тяжеловесны, поскольку представлены мощной промышленной базой — металлургами, оборонщиками, энергетиками, строителями.
На днях в Екатеринбурге на площадке Свердловского областного союза промышленников и предпринимателей (СОСПП) состоялась встреча депутатов Государственной думы от Свердловской области с представителями региональной промышленности. Формы совместной законотворческой работы вырабатывались за чаем с печеньем.
— Конечная наша цель — поддержать федеральными средствами развитие Свердловской области на принципах софинансирования, — недвусмысленно заявил первый вице-президент СОСПП Михаил Черепанов. — У областного Союза промышленников уже установились нормальные отношения и совместная работа с Законодательным собранием Свердловской области: круглые столы, экспертиза конкретных законопроектов (участвовали в обсуждении областных законопроектов о промполитике, о налоге на имущество организаций и др.). Есть большой опыт работы в рамках оценки регулирующего воздействия нормативно-правовых актов. Но такого прямого контакта с Государственной думой, влияния на этот вид законотворчества у нас пока нет.
Екатеринбургское чаепитие
Пользуясь редкой возможностью, промышленники высыпали перед думцами ворох проблем, требующих, по их мнению, первоочередного решения в федеральном центре. Следующим этапом станет выделение приоритетов, но любопытен сам перечень интересов представителей промышленных кругов Свердловской области.
Бывший гендиректор екатеринбургского НПО автоматики, а ныне советник руководителя этого же предприятия Леонид Шалимов выступает за исключение нормы федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг…», касающейся обязательного отбора поставщиков при производстве госпредприятиями работ, при которых не задействованы бюджетные средства. Иначе говоря, выпуск гражданской продукции оборонщики хотели бы упростить, отменив конкурсные процедуры.
Введение годового моратория на любые законодательные изменения в сфере строительства лоббирует управляющий компанией «ЛСР. Недвижимость-Урал» Владимир Крицкий:
— Каждый квартал вносятся изменения в Земельный кодекс, Градостроительный кодекс… Дайте нам возможность с этим разобраться. Единственный закон в сфере строительства, который сегодня требует изменений, — это закон об экспертной деятельности. Суды принимают любую экспертизу в качестве подтверждающего факта по тому или иному иску. Учитывая, что в сфере долевого участия граждан максимальное количество исков, непрофессионалы выдают заключения, которые потом годами оспаривают эксперты, имеющие надлежащую квалификацию. Необходимо ввести норму об обязательном лицензировании экспертной деятельности.
Генеральный директор Регионального центра лазерных технологий Анатолий Сухов заинтересован во включении лазерных технологий в перечень приоритетных направлений развития науки, техники и технологий (необходимое условие для выделения бюджетных средств), а также в организации на государственном уровне системной подготовки инженерных кадров по направлению лазерные технологии.
Свердловские металлурги также пробивают федеральное финансирование на подготовку квалифицированных рабочих кадров.
— Мы получаем выпускников среднеспециальных учебных заведений настолько низкого качества, что впору их отправлять учиться куда-нибудь дальше за свой счет. У нас есть собственный образовательный центр, но это наша частная инициатива, необходима государственная программа. В Свердловской области идея создания уральской инженерной школы худо-бедно превратилась в программу, в ее рамках планируется ежегодно выпускать 100 тыс. квалифицированных рабочих. Теперь важно, чтобы эта программа получила федеральное финансирование, — считает начальник управления по взаимодействию с органами власти и общественными организациями Первоуральского новотрубного завода Александр Ханин.
Интересы металлургов в принципе гораздо более масштабны, чем представителей других отраслей промышленности. Они просят думцев поддерживать инициируемые государством крупные инфраструктурные проекты, связанные с загрузкой металлургических и прочих промпредприятий. «При подготовке к сочинской Олимпиаде мы получили большое количество заказов и неплохо прожили. Поэтому стоя аплодируем любому крупному государственному проекту», — отмечает Александр Ханин.
Энергетиков сегодня больше всего волнует проблема неплатежей со стороны населения за коммунальные услуги (например, МРСК Урала из-за этого ежемесячно недополучает миллиард-полтора рублей, что сдерживает темпы и масштабы реконструкции электрохозяйства), а газовиков — разрастающийся социальный конфликт из-за неграмотных и провокационных действий муниципалитетов. Решение вопроса требует оперативного вмешательства федеральных властей.
— Все федеральные сети, дороги, газопроводы имеют охранную зону, в пределах которой нельзя вести никакое строительство. Но в Свердловской области с 2000 года зафиксировано 69 нарушений охранной зоны, около 200 нарушений зоны минимальных расстояний. И что самое печальное — выделено более 2,5 тыс. земельных участков под индивидуальное строительство или занятие личным подсобным хозяйством, — рассказывает гендиректор «Газпром Трансгаз Екатеринбург» Давид Гайдт. — Владелец такого участка, понимая, что ему там строить нельзя, его продает. Новый собственник становится добросовестным приобретателем и начинает устанавливать забор. В судах мы выигрываем. Но ведь внизу начинает создаваться напряжение. Некоторые суды в Челябинской области приняли решение о возмещении застройщикам из муниципального бюджета затрат на строительство дома. Но даже если им выдадут по 5 млн рублей, граждане не смогут на эти деньги приобрести равноценный дом в другом месте.
Ход по вертикали
Выступившие на встрече депутаты Госдумы от Свердловской области предложили несколько работающих схем решения вопросов в Москве.
При этом важно понять, что ситуация с продвижением законопроектов на федеральном уровне существенно изменилась, отметил депутат Государственной думы Александр Петров:
— Если раньше мы могли рассматривать до сотни законопроектов в день, то сегодня 15 — 20, а иногда и пять-семь. Потому что изменилась тактика. Сегодня закон имеет право быть принятым в третьем чтении, если к нему готовы все подзаконные акты. Более того, последние тренды — это обилие отсылочных норм в правительство и в субъекты федерации при передаче полномочий без передачи финансов. Законопроекты от правительства к нам идут в приоритетном порядке. А мы, чтобы подать свой законопроект, сейчас передаем его на экспертизу. Иначе фракция не примет. Из 40 законопроектов, которые я проводил в шестом созыве, 36 приняли. Попробуйте это сделайте в седьмом созыве!
Отсюда вырисовывается первая схема современного легального лоббирования, озвученная депутатом Государственной думы Андреем Альшевских: включение представителей региональной промышленности в специализированные экспертные советы, которые десятками созданы и продолжают создаваться при думских комитетах и партийных фракциях для вынесения заключений по тем или иным законопроектам.
Вторую схему с созданием настоящих лоббистских групп описал депутат Государственной думы Андрей Ветлужских:
— 6 марта состоится Ассамблея депутатской вертикали в Свердловской области, и там мы предложим закрепить за каждым из депутатов ГД один-два законопроекта. И в том числе среди членов областного правительства. Тогда логично получается — депутат Госдумы, депутат Заксобрания, областной министр и кто-то из экспертов-промышленников, который будет курировать. И такая рабочая группа коллективно тащит вопрос, будь то пошлины, метро или что-то еще.
Создать в Свердловской области так называемую депутатскую вертикаль предложил летом 2016 года председатель комитета ГД по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников. Суть идеи сводится к тому, чтобы на регулярной основе проводить встречи членов представительных органов местного самоуправления свердловских муниципальных образований с депутатами областного Законодательного собрания и Государственной думы «для отладки инструментов взаимодействия».
— Еще вариант — ручное управление по конкретным ситуациям, — добавляет Андрей Ветлужских. — На депутатские запросы сложнее делать отписки, потому что ответы на них должно подписывать первое лицо — будь то Ростехнадзор или прокуратура.
Под «ручным управлением» подразумеваются планируемые личные встречи думцев с руководителями федеральных министерств и ведомств для решения специфических вопросов. Например, с главой Минпромторга Денисом Мантуровым по включению в число приоритетов лазерных технологий. Также обсуждалась возможность проведения выездных заседаний комитетов Госдумы и тематических круглых столов, в частности на площадке СОСПП в Екатеринбурге.
Разумеется, региональный лоббизм не ограничивается активностью думских депутатов, ведь в Москве работают и представляющие конкретные субъекты РФ члены Совета Федерации, лоббируют свои интересы напрямую в федеральном центре и представители региональных промышленных кругов. Но главным региональным лоббистом всегда выступал и выступает губернатор (либо глава республики). Именно от разнообразия его формальных и неформальных связей в столице зависит реализация многих региональных проектов. А эффективность регионального лоббизма зависит от согласованности действий всех участников процесса.
Однако региональный лоббизм связан не только с хорошо отлаженной системой продвижения своих интересов местных элит и промышленных групп.
Третий поворот
Немаловажный вопрос — насколько федеральный центр вообще готов прислушиваться к мнению субъектов федерации? Директор Центра политологических исследований Финансового университета при правительстве Российской Федерации Павел Салин считает, что в сравнении с девяностыми и нулевыми годами влияние регионов сегодня претерпевает серьезные изменения:
— Сейчас ситуация переломная и проходит через активную фазу. Нынешний лоббистский вес регионов ниже, чем в девяностые, но выше, чем в нулевые годы. Причем вес их стремительно растет, потому что федеральный центр опасается возвращения той региональной вольницы, которая была при Ельцине. В то же время Москва реализует политику нейтрализации наиболее активных регионов, поэтому в одиночку даже самые сильные регионы вряд ли смогут чего-то добиться.
— О каких реальных инструментах регионального влияния на федеральный центр сегодня может идти речь? За исключением Совета Федерации, который призван быть таким инструментом, но на деле им не является.
— В Совете Федерации считают по-другому. Но главный инструмент, конечно, это непубличные договоренности, когда лидеры регионов заходят в высокие кабинеты, чтобы получить трансферты и выразить какую-то свою точку зрения. Другое дело, что в последнее время этого ресурса стало не хватать. Отсюда и заявления господина Минниханова (главы Татарстана Рустама Минниханова. — Ред.) и прочих руководителей субъектов Федерации, которые его поддержали, о том, что они недовольны финансовой и налоговой политикой федерального центра. Посмотрим, чем это закончится. Для меня ситуация вокруг налогов вообще и в частности налога на прибыль станет лакмусовой бумажкой в части изменения влияния регионов. Вот 1% налога на прибыль отобрали у регионов в пользу федерации, и было озвучено, что готовы отобрать еще часть.
Раньше обычно вопросы разрешались кулуарно до того, как они выходили в публичное пространство.
— Значит, по-прежнему преобладает личностный фактор?
— Да. Плюс в Госдуме нынешнего созыва инструментом лоббизма могут стать одномандатники. Но с учетом того, что Вячеслав Володин начал жестко выстраивать Госдуму под себя, я не уверен, что он потерпит, чтобы губернаторы пытались использовать у него под носом своих агентов влияния. При Сергее Нарышкине это было бы возможно.
— Какие из субъектов РФ Урала и Западной Сибири имеют более-менее заметное влияние в федеральном центре?
— Эти субъекты одни из самых мощных региональных лоббистов по двум взаимосвязанным причинам. Есть регионы, которые неинтересны группам в Москве, поэтому их губернаторы практически не имеют представительства своих интересов. А есть регионы, которые Москве интересны. Это богатые регионы с развитой промышленностью. На Урале и в Западной Сибири это практически все регионы, за исключением, может быть, Курганской области. Именно поэтому при назначении губернаторов здесь велика роль федеральных групп влияния. И практически каждый из этих губернаторов имеет своего покровителя на федеральном уровне и далеко не одного. Это в отличие, например, от центральной России, где много регионов с лоббистским потенциалом ниже среднего.
— Почему в России до сих пор не принят закон о лоббистской деятельности?
— Легализация любой теневой деятельности выводит вращающиеся там финансовые потоки. Поэтому никто в этом не заинтересован.
