Россия исчерпала в своем развитии трансформационные бонусы, в мировой экономике высоких темпов роста тоже долго не будет — таков вывод доклада Высшей школы экономики «Структурные изменения в российской экономике и структурная политика».
Мировое экспертное сообщество находится в поисках ответа на вопрос — за счет чего можно обеспечить рост. Идут серьезные технологические изменения, трансформируется организация секторов, меняется представление о том, как нужно было бы влиять на те или иные новые сектора и бизнес-модели.
Важнейший вектор — сокращение зоны свободной торговли: мир движется по пути формирования закрытых регионально ориентированных клубов стран, формируются платформы, на которых может осуществляться торговля, и войти в эти платформы могут те, кто реализует соответствующие стандарты и имеет соответствующий технологический уровень. В таких условиях на повестку многих стран все чаще выходит вопрос формирования и реализации структурной политики.
Хайп технологий
Даже развитые страны, исчерпав запас институциональных изменений, пришли к тому, что им надо активно воздействовать на экономику, в частности в рамках стратегической торговой политики. А идей в мире не так много — все друг за другом смотрят, и появляется соблазн копирования, не всегда удачного.
Стоило Германии предложить концепт, связанный с индустрией 4.0, все страны стали в том или ином виде эту концепцию подхватывать и пытаться какие-то аналогичные программы запустить. Никто не уверен, что у него получится, но при этом больше всего опасаются, что получится у конкурентов.
Меняются модели участия в этой технологической гонке, она становится все более хайповой — связанной с некоторой модой, с завышенными надеждами, и в этом проявляется неопределенность. А в условиях неопределенности резко усиливаются риски надувания разного рода пузырей. Структурная политика становится более сложной и все более политизированной, потому что это важный инструмент коммуникации государства с обществом.
Именно в рамках структурной политики можно объяснить, к какой экономике необходимо двигаться, как она должна выглядеть в долгосрочной перспективе и в чем ее привлекательность для общества.
Сырой климат
Условия для реализации структурной политики в России довольно специфичны. В мировой экономике сейчас отчетливый тренд сокращения доли промышленности, сельского хозяйства и увеличения доли секторов услуг. В России — тот же вектор. Но при этом структура российской экономики не отвечает многим современным вызовам. У нас невысока доля обрабатывающей промышленности и явно меньше вес секторов, ориентированных непосредственно на человека, в частности здравоохранения и образования.
Особенно важное место в структуре экономики многих стран занимает экспорт. Доля России в мировом экспорте высокотехнологических услуг составляет всего 0,8 — 0,9%, а высокотехнологичных товаров — 0,2 — 0,4%, и признаков существенных изменений за последние десять лет нет.
При этом мы сильно интегрированы в мировую экономику посредством экспорта сырьевых товаров. Импорт в нашем случае не является эффективным инструментом для расширения экспорта обрабатывающего сектора, так как в основном и потребляется в тех секторах, которые являются сырьевыми экспортерами. В силу преобладания энергетического экспорта мы сильно зависим от конъюнктуры цен и внешних условий.
Еще один важный индикатор — это инновационная активность компаний. Удельный вес инновационно активных компаний в промышленности в России весьма низок и находится практически на одном уровне — около 10% уже в течение длительного времени. Наша серьезная проблема — недостаточное развитие инновационно ориентированного малого и среднего бизнеса, особенно того бизнеса, который имеет амбиции роста.
Пространство для инициативы
Таким образом, у нас масса мотиваций для реализации структурной политики. Но пока наша действующая модель развития экономики имеет специфичные ограничения, наши инструменты поддержки чаще носят компенсационный характер, направлены не на будущее, а, скорее, на предотвращение негативных изменений, представляют собой набор мер для догоняющего развития. Нашим основным инструментом является ведомственное распределение финансовых ресурсов, и поэтому мы имеем сильно раздробленную структурную политику.
Другой ограничитель — серьезная асимметрия в выборе направления развития, акцент больше на процессе, чем на результате. И иногда получается, что отдельные успехи есть, но нет их масштабирования, нет ориентации на новые драйверы.
Огромный минус нашей нынешней модели — в основном внимание приковано к крупным или потенциально крупным компаниям и холдингам.
В условиях множества внешних рисков и технологической неопределенности надо предлагать разные варианты и работать в нескольких альтернативах. Совершенно не обязательно, чтобы структурная политика реализовывалась только в одном направлении.
И конечно же, структурная политика должна реализовываться на разных уровнях — и на федеральном, и на региональном. Последний у нас крайне недооценен в плане реализации структурной политики. Я говорю не про все регионы, а про регионы сильные, регионы с заметным рынком, регионы с соответствующей экономикой и потенциалом управления, которые должны получить свое «пространство для инициатив».
На самом деле успехи у нас есть. За последние годы появились новые глобально конкурентоспособные фирмы, есть определенный прогресс и в науке, появились новые инновационные партнерства. Есть интерес молодых к новым областям, возник слой быстро растущих средних компаний. Но проблема в том, что все эти успехи потом куда-то исчезают — мы на макроуровне не видим ощутимых результатов. Есть впечатление, что это прежде всего связано с институциональными проблемами. Например, часто технологические компании после успешного старта в качестве глобального игрока начинают переносить свою активность в другие юрисдикции. Очевидно, причина в недружественных инструментах поддержки и не слишком благоприятном бизнес-климате.
Про бизнес-климат у нас говорят давно, даже есть целый план его трансформации. Но основное внимание в нем приковано к снижению барьеров. А дружественность регулирования власть и бизнес понимают по-разному. Например, сокращение сроков оформления определенных документов с пяти до трех дней будет выдающейся победой на уровне органов государственного регулирования, но для бизнеса это некритичные изменения, потому что компании гораздо важнее, чтобы собственник имел возможность проконсультироваться на предмет последствий применения тех или иных норм в спорных ситуациях.
Да, за последние годы государство, безусловно, стало более сильным, но при этом возникла иллюзия контроля за ситуацией, и в этом смысле ослабились мотивации к партнерству и с бизнесом, и с регионами. Есть также признаки чрезмерной вертикализации — это прямолинейная трансляция федеральной политики на уровень регионов, когда регионам «нарезаются» задачи. У регионов ограничено пространство для новаций. Чтобы происходили какие-то трансформации, должна быть инициатива региональная. Безусловно сдерживающим фактором является и заметное огосударствление экономики. С одной стороны, это расширило возможности изменений в ручном режиме, но существенно ослабило потенциал институциональных сдвигов. Возникает вопрос: может ли ручной режим, даже самый успешный, обеспечивать устойчивые изменения? Да, сами себе, на примере отдельных компаний мы можем продемонстрировать, что способны справляться со многими уникальными задачами. Но ведь важно, чтобы потом в экономике распространялись лучшие практики за счет рыночных эффектов, только тогда будет экономический эффект.
В конечном счете нужна общая релокация средств на более результативные и динамичные компании. Необходим поиск новых драйверов изменений, новых инструментов. Например, в рамках национальных проектов были поставлены амбициозные задачи, предложены нетривиальные пути их решения. Но при этом стало очевидно: в некоторых случаях не ясно, на кого и как потратить выделенные ресурсы. Понятно, что чиновникам удобно работать с группами хорошо знакомых фирм с существенной историей, которые не подведут, а искать новые компании для взаимодействия — слишком сложно, это новый и неблагодарный пласт работы.
У нас сформирован хороший человеческий потенциал, но он плохо трансформируется в человеческий капитал. В этом процессе большую роль играет создание инновационных экосистем. К примеру, сейчас в систему управления приходит множество талантливых людей, прекрасных экспертов, но при погружении в уже сложившуюся систему взаимодействия они эти навыки утрачивают, потому что не могут их там реализовать. Да, сейчас идет учеба новых когорт региональных управленцев, но чтобы они смогли обеспечить критические изменения, нужен некоторый «накопительный резервуар», в котором люди живут и мыслят по-новому, тогда может сформироваться новая экосреда. А если их погружать их в прежний каркас отношений, в традиционную систему госуправления, они будут просто обладать хорошим знанием без его практического использования.
Важнейшее условие структурной политики — конкуренция между подходами и командами. Должна быть регулярная внешняя оценка результатов структурной политики, и как итог — смена малоэффективных команд, нужны горизонтальные перемещения и развитие модели репутационной ответственности.
