2018 -й можно считать годом поиска новых векторов экономической политики. Пережив длительную рецессию, а затем очередной политический цикл, региональные власти и бизнес рассчитывали на появление идей для источников спроса. Ключевыми документами нового экономического курса стали национальные проекты по 12 направлениям социально-экономического развития, Комплексный план модернизации и расширения инфраструктуры и Пространственная стратегия страны. Риски реализации нового курса и развилки для регионов обсудили участники пленарной дискуссии XIII международной конференции «Российские регионы в фокусе перемен», организованной АЦ «Эксперт», журналом «Эксперт-Урал», УрФУ и ВШЭМ УрФУ в ноябре 2018 года.
Бизнес голосует рублем
Практически полгода основная повестка общественной дискуссии строится вокруг набора конкретных инфраструктурных и инвестиционных проектов, призванных раскрутить маховик спроса в экономике. Между тем в стороне остается главный вопрос — за счет каких ресурсов они могут быть запущены. Не стоит рассчитывать, что инвестиционные проекты будут на 95% финансироваться из федерального бюджета, предупреждает профессор географического факультета МГУ Наталья Зубаревич: как показывает практика реализации майских указов, большая часть расходов по увеличению заработной платы работников бюджетной сферы легла на плечи субъектов федерации. Поэтому прежде чем ввязываться в большую игру, регионам стоит рассчитать финансовые возможности.
Проанализируем сложившуюся структуру финансовых ресурсов и модели их территориального распределения. По расчетам Натальи Зубаревич, в 2017 году почти 15% всех инвестиций пришлось на Тюменскую область с округами, 12,4% — на Москву, 4,2% — на Московскую область, 4% — на Татарстан, 3% — на Красноярский край, 2,7% — на Ленинградскую, 2,4% — на Якутию, 2,1% — на Свердловскую и 2% — на все остальные субъекты федерации. И картинка не меняется много лет. То есть 30% всех инвестиций садится на двух территориях с максимальными конкурентными преимуществами. В этих объемах только 16% средств — бюджетные ресурсы, остальное — частные инвестиции. Таким образом, бизнес голосует рублем за территории с максимальными конкурентными преимуществами. Эта статистика отражает две характерные черты нашей экономики — нефтегазовый профиль и суперконцентрацию в Московской агломерации.
Выравнивание по бедности
Чтобы понять, в какой мере регионы могут рассчитывать на бюджетные инвестиции, стоит посмотреть на характер федеральных вложений. В общей массе на Южный федеральный округ в 2017 году пришлось 29% федеральных инвестиций, на Уральский — только 4%. «Приоритет номер один это Крым и подходы к нему, — делает вывод Наталья Зубаревич. — Изменится ли он, пока не ясно».
Рассчитывать на собственные ресурсы территориям тоже не приходится. Налоговая база слишком мала. Трансферы, по расчетам Натальи Зубаревич, в 2015 году сократились на 3%, в 2016 году — еще на 3%, в положительную зону индикатор вышел только в силу электорального цикла в 2017 году — плюс 8,4%, но если исключить Крым, это только 6,8%.
В целом доля трансферов в бюджетах регионов без учета Крыма снизилась с 27% в 2009 году до 15% в 2017-м. И приоритеты снова очевидны. Самая высокая доля трансферов, свыше 80%, зафиксирована в бюджетах субъектов федерации Северного Кавказа, около 60% — Крыма. Сравните: в Челябинской области — примерно 15%, в Свердловской — менее 10%. Население Северокавказского федерального округа составляет всего 4,7% от населения страны, но эта территория в прошлом году получила 11% трансферов, для Крыма и Севастополя пропорция 1,5% на 7% соответственно. Наталья Зубаревич: «Если мы и дальше будем концентрироваться на геополитических приоритетах, сильной отдачи не будет ни в социальную сторону, ни в экономическую. Задача бюджетной политики — выравнивание возможностей с помощью трансферов, но в результате выровняли всех, кто имеет ресурсы, и даже у сильных субъектов практически не остается средств на развитие».
Пространство города
Еще один акцент нового экономического курса — опора на элементы пространственного развития. В прошлом году в правовом поле появился проект Стратегии пространственного развития, вызвавший жесткие дискуссии.
— Ни одна из нескольких попыток подготовить Стратегию пространственного развития не была доведена до конца. Так что главное, что такой документ вообще появился, — говорит заместитель председателя Внешэкономбанка Андрей Клепач. — Россия — страна пространства, и нам самим нужно ответить на вопрос: это страна городов или регионов.
Два ключевых тезиса проекта — предложение о разделении страны на несколько макрорегионов и развитие агломераций. Вице-президент Центра стратегических разработок, руководитель направления «Пространственное развитие» Наталья Трунова считает, что опора на агломерации укладывается в логику мирового тренда: «Объединение накопленной инфраструктуры и добавление новых элементов поддержки развития инноваций в рамках единой информационной экосистемы позволяют обеспечить более быстрое развитие муниципальных образований».
По ее словам, федеральные государственные программы, направленные на развитие городов разного типа, в том числе формирование городов мирового уровня, уже реализуют Китай, США, Германия, Великобритания, Индия.
Российская элита, приступая к дискуссии, сразу столкнулась с дилеммой: что делать со сложившейся диспропорцией пространственного развития — концентрацией ресурсов в Московской метрополии. Мэр Москвы Сергей Собянин на многих дискуссионных площадках доказывает: мешать процессу не нужно. Позиция экс-председателя совета Фонда Центра стратегических разработок Алексея Кудрина: для столь большой территории, как Россия, одного центра динамичного развития, даже имеющего перспективы позиционирования на мировых высокоинтеллектуальных и технологичных рынках, недостаточно.
Развивая второй тезис, ЦСР рассчитал возможности развития сильных центров, имеющих большой агломерационный потенциал в глобальном масштабе. По мнению Натальи Труновой, центрами мировой конкурентоспособности кроме Москвы и Санкт-Петербурга могут стать четыре российских территории: кусты Казань — Самара — Тольятти — Ульяновск, Томск — Новосибирск — Барнаул — Кемерово, Ростов-на-Дону — Краснодар и Уральская агломерация, включающая Екатеринбург и Челябинск. При этом проекты индустриального и технологического развития должны охватывать не только центральные города, но и сателлиты: у нас это Верхняя Салда, Нижний Тагил, Каменск-Уральский, Озерск, Снежинск.
— Целевая модель представляет собой сетевой инновационный кластер со своей специализацией. Для Уральской агломерации базовыми могут стать направление производства новых материалов, ядерная медицина, производство компонентов из титана, дизайн и производство приборов для беспилотной техники, фармацевтика, медицинская техника, — говорит Наталья Трунова. — Возможности синергии достигаются за счет создания скоростной транспортной связи между центрами на базе ВСМ и автомобильного транспорта, усиления инфраструктуры аэропортов, развития университетов. Но все это должно идти в увязке с развитием центра города, его редевелопментом. Очень важно, чтобы развивалась не только базовая специализация, обязательна правильная рекреация, поддержка культурной составляющей и, конечно, имеющихся природных территорий.
Архитектура управления
Стратегии использования эффекта агломераций, безусловно, перспективны. Однако и здесь региональные управленческие элиты будут ограничены недостатком ресурсов, кроме того, уже сейчас очевидно, что без институциональных изменений этот вектор результата не даст.
Одна из важнейших развилок — человеческий капитал. Определенные сдвиги здесь достигнуты. Директор НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург Сергей Кадочников считает, что реализация элементов реформы высшей школы (создание опорных, федеральных, научно-исследовательских университетов, запуск проекта 5 — 100) позволила справиться с одним важнейшим вызовом — оттоком из регионов лучших выпускников школ: «Мы четко по статистике видим, что примерно треть высокобалльников из регионов, где работают ведущие вузы, перестали уезжать в столицы. Это очень важный результат, который можно оценивать как эффект, поддерживающий агломерации».
Директор Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ, президент Ассоциации независимых центров экономического анализа Андрей Яковлев рассматривает проблему человеческого капитала несколько шире. По его мнению, с реализацией пенсионной реформы рынок труда столкнется с новым вызовом — на нем появится большое количество предпенсионеров, а этот тип трудовых ресурсов в большинстве случаев не очень нужен продвинутым предприятиям: «Им требуются люди, которые могут эффективно включаться в разного рода новые активности и развивать собственные компетенции. Но уровень непрерывного образования в России развит крайне плохо, и это предмет конкретного взаимодействия власти и бизнеса в регионах».
Среди экспертного сообщества давно сложилось понимание взаимосвязи проблем развития человеческого капитала и качества жизни на территории. Актуальность этой взаимосвязи в разрезе реализации потенциала агломераций будет только увеличиваться. Крупные города отрыв от Московской метрополии преодолеют быстрее, малым придется сложнее, считает директор Высшей школы экономики и менеджмента УрФУ, вице-президент Ассоциации независимых центров экономического анализа Дмитрий Толмачев. В прошлом году аналитический центр «Эксперт» завершил три исследовательских проекта: подготовку концепции построения модели «Умный регион» в Свердловской области, социально-экономическое и территориальное обоснование схемы территориального планирования Свердловской области в части Екатеринбургской агломерации и комплексный план развития Верхнесалдинского городского округа. Дмитрий Толмачев формулирует проблемы малых городов, видение которых сложилось в ходе этой работы:
— Между крупными и вторыми городами даже на тех территориях, где работают мощные градообразующие предприятия, сильный разрыв. Он проявляется в низком качестве городского пространства, жилого фонда, доступа к услугам, среды обитания, медицинского обслуживания.
Причины диспропорций те же — хроническое недофинансирование муниципальных бюджетов, которым остается лишь 15% налоговых доходов.
Как показывает мировой опыт, значительно быстрее преодолеть этот разрыв можно с помощью новых технологий. От того, насколько грамотно и успешно регионы смогут сформулировать и реализовать концепции «умных городов», напрямую зависит качество жизни людей, считает ректор Уральского федерального университета Виктор Кокшаров.
Директор департамента глобальных решений и услуг Orange Business Services Робин де Кейзер уверен:
— Концепция «Умный город» (Orange Vision on Smart City) — уже не просто дань моде, а конкретный инструмент решения предметных задач. Раньше города оценивались по экономической активности, по архитектурным достижениям, в будущем их роль будет определяться их цифровым воздействием. Города должны быть актуальны для пользователей, то есть для горожан. Речь идет не только о технологиях. Нужно изначально строить полноценную экосистему, отвечающую на вопрос, каким образом цифровизация может внести вклад в экономию энергии, оптимизацию затрат. Под этим разумеются экономические показатели.
Пример из практики Робина де Кейзера:
— На дороге в Мекку всегда скапливается огромное количество паломников, были трагические случаи, когда паломники погибали в толпе. Во время большой реновации дороги мы предложили внедрить программу автоматического контроля: система на расстоянии 4 километров определяет поток и начинает автоматически направлять людей по другим маршрутам через уведомления на мобильные телефоны, специальные приложения также встроены в браслеты для паломников.
Принципиально важно комплексное решение: простое утыкивание городского пространства датчиками эффекта не даст. Например, камера видеонаблюдения на парковке должна не просто фиксировать происходящее, а помогать предотвращать катастрофические ситуации.
— «Умный город» — это прежде всего интегрирование взаимодействия между услугами, именно эта интеграция добавляет ценности, — подчеркивает Робин де Кейзер. — Сотрудничество — это ключевой аспект. Правительство, частный сектор, провайдеры должны сотрудничать друг с другом. Четко проговарить правила этого сотрудничества предпочтительно в начале этого пути, а не ближе к концу, когда уже сложно прийти к какому-то соглашению.
Впрочем, в построении такого рода моделей можно опираться не только на международный опыт. В частности, разработчикам проектов «Умный город» может быть полезна практика Сбербанка, уже несколько лет реализующего стратегию трансформации бизнеса за счет цифровизации, тем самым исключив возможные ошибки в начале пути.
Проректор корпоративного университета Сбербанка Игорь Баранов считает, что пока реализация элементов цифровых решений идет в условиях существования нескольких разрозненных федеральных и региональных платформ: «Чтобы все это интегрировать, для каждого уровня требуется четкое понимание того, кто тот самый человек, который интегрирует разные данные, выстраивает единую архитектуру, платформу».
Второй вызов, на который придется ответить, — преодоление противоречий с существующей системой. Российская практика управления построена по функциональному признаку: каждое министерство или департамент отвечает за свой участок работы. Если появляется новая задача — появляется и новое подразделение. В данном случае у государственных органов появится соблазн набрать лучших специалистов в области информационных технологий с расчетом на то, что они сделают чудо.
Опыт Сбербанка показал, что гораздо эффективнее формировать смешанные команды:
— В банке в них входят специалисты, предоставляющие сервис и занимающиеся цифровизацией этих сервисов, — рассказывает Игорь Баранов — Все вместе они и создают единый продукт. Эта модель гораздо более работоспособна, иначе неизбежны проблемы в культурах, в коммуникации, и все это приведет к удлинению сроков. Умение работать в таких командах требует соответствующей подготовки.
Готова ли к таким изменениям управленческая машина — большой вопрос.
Давайте договариваться
Итак, даже если в конечном итоге на федеральном уровне удастся придумать сверхэффективные проекты, финансовые и институциональные ограничения не позволят региональным управленским командам реализовать потенциал своих территорий через запуск объявленных драйверов. Можно ли в этой сложной и неоднозначной конструкции найти оптимальные решения?
Андрей Яковлев считает, что пришло время пересмотреть инструменты региональной политики. На определенном этапе таким инструментом стала конкуренция регионов, во многом взятая из китайской практики: «В отсутствие политической конкуренции в Китае на протяжении почти 30 лет активно поддерживалась конкуренция регионов. Но китайские регионы на порядок крупнее российских. И тем не менее сейчас в Китае начал формироваться другой тренд — регионы стремятся договариваться между собой о кооперации и взаимодействии».
В России модель конкуренции субъектов федерации тоже получила развитие: со второй половины 2000-х регионы начали активно бороться за частный капитал. Но эта стратегия по большому счету свелась к конкуренции налоговых режимов за счет предоставления преференций. Андрей Яковлев считает, что эта модель себя изжила: «Конкурировать нужно через кооперацию с соседями с пониманием того, у кого какие преимущества, как их можно сложить и взаимно друг друга усилить. Именно через кооперацию можно попытаться получать ресурсы от федерального бюджета. Сейчас, когда не очень большие российские регионы, толкаясь локтями, входят в Минфин, он их все обрезает. А если они будут приходить группами и с аргументами, возможно, Минфин пересмотрит подходы».
Второй вектор региональной политики — взаимодействие с бизнесом. Андрей Яковлев считает весьма показательной историю со «списком Белоусова» (В августе 2018 года помощник президента Андрей Белоусов в письме Владимиру Путину предложил изъять у 14 металлургических, химических и нефтехимических компаний 513,66 млрд рублей сверхдоходов. — Ред.):
— Если бы президент сам озвучил идею необходимости инвестиций, все бы сдали, разговоров бы не было. Но в итоге это приобрело характер дискуссии, крупнейшим игрокам предоставили возможность попытаться найти какие-то варианты и договориться самим. До чего договорятся — пока не понятно, но возникло некоторое пространство для переговоров.
Андрей Яковлев считает, что региональные власти способны вступить в диалог с бизнесом, и в этом случае можно попытаться начать формировать общее для всех видение будущего: возможности развития лежат на стыках между регионами, между государственным и частным сектором. Таким образом можно найти решения в области здравоохранения, образования, сектора услуг, транспорта.
