Канада – это уверенная в себе, творческая, предприимчивая и богатая ресурсами нация. По мировым стандартам мы – состоятельная и влиятельная страна. Но мы также – страна с населением 35 миллионов человек, живущих бок о бок с соседом, который примерно в 10 раз больше нас и который является единственной сверхдержавой в мире.
Дж. Трюдо
В разгар «холодной войны» в 1951 г. в Советском Союзе была опубликована брошюра С.М. Щербатых под характерным для того времени заголовком «Канада — вотчина американского империализма». В ней говорилось о том, что эта страна не проводит самостоятельную внешнюю политику, поскольку «господствующая в Канаде монополистическая верхушка давно уже подчинила интересы страны экспансионистским устремлениям империалистов США». С тех прошло более полувека, и в мире произошли кардинальные перемены. Однако и сегодня, причем не в нашей стране, а в самой Канаде, можно услышать мнение о том, что она по-прежнему находится в большой зависимости от США.
Насколько самостоятельна сегодня Канада на мировой арене? Каковы ее возможности? Чем эти возможности определяются? И что можно сделать, чтобы вывести российско-канадские отношения из кризиса? В этой статье мы попытаемся ответить на эти вопросы, рассмотрев основные направления канадской внешней политики в начале XXI века и выявив ее специфику.
Факторы, определяющие внешнюю политику Канады
Специфику внешней политики Канады определяет совокупность объективных и субъективных факторов различного свойства. К объективным (постоянным) факторам относятся геополитическое положение, федеративный характер государственного устройства, наличие природных ресурсов, уровень развития экономики, численность населения, его этнокультурный состав и т.д. К субъективным — партийная принадлежность правительства страны, общая расстановка политических сил на федеральном и провинциальном уровнях, доминирующие идеологические установки, зависимость от текущей внешнеполитической линии США.
С момента образования доминиона (1867 г.) и вплоть до середины ХХ в. Канада находилась в стороне от зон всех военных конфликтов (прежде всего, от обеих мировых войн). Однако в период «холодной войны» она оказалась «зажатой» между двумя противостоявшими друг другу сверхдержавами — Соединенными Штатами Америки и Советским Союзом, — оказавшись в роли «начинки ядерного сэндвича». После окончания «холодной войны» Канада вновь оказалась на безопасном расстоянии от всех классических «горячих точек» — не считая, разумеется, угрозы международного терроризма.
Канада — арктическая держава, причем арктический вектор в развитии абсолютно всех областей ее общественной и политической жизни выражен значительно ярче, чем в России. Арктика — основа канадской идентичности, фактор, отличающий Канаду от других стран.
Канада обладает огромной территорией (второй в мире после России) с относительно малочисленным населением (35 млн человек), к тому же крайне неравномерно распределенным. Практически все оно сосредоточено в пределах узкой (150–200 км) полосы вдоль ее южной границы. Она не в состоянии обеспечить безопасность своей территории без помощи союзников, ближайшим из которых являются США — ее единственный сосед. Сухопутная граница Канады с США протяженностью более 8 тыс. км представляет собой самую длинную неохраняемую границу в мире.
Важным фактором канадской внешней политики является активное участие субъектов федерации как в процессе выработки и принятия внешнеполитических решений на федеральном уровне, так и их собственная международная деятельность (парадипломатия). Это участие связано со спецификой конституционных основ канадского федерализма (наличие сфер исключительной юрисдикции провинций и отсутствие упоминания о том, что внешняя политика относится к исключительной компетенции центра).
Канадская экономика занимает 10 место в мире по номинальному ВВП. Одна из ее отличительных черт — зависимость от внешней торговли. Экономика страны традиционно ориентирована на экспорт (сейчас он составляет до 50% ВВП Канады). Ключевым внешнеторговым партнером уже более 70 лет остаются США, на долю которых приходится сегодня 76% канадского экспорта. Ежеминутно канадско-американскую границу пересекают товары и услуги стоимостью 1,6 млн долл.
На внешнюю политику Канады влияет неоднородность ее населения в лингвистическом и этнокультурном плане. Вплоть до 1960-х гг. в канадской политике, в том числе и внешней, безоговорочно доминировали англо-канадцы, что роднило Канаду с другими «англосаксонскими» странами. С 1960-х гг. ситуация начала меняться, и во внешней политике Канады все более отчетливо стала проявляться заметная франкофонная составляющая. В настоящее время, хотя доля франко-канадцев в ее населении сокращается, Канада является активным участником Международной организации Франкофонии и других франкофонных структур, и в целом позиционирует себя как франкоязычную страну.
С начала 1970-х гг. Канада проводит политику мультикультурализма, поддерживая развитие всех своих этнокультурных сообществ. Нынешний премьер-министр Канады Джастин Трюдо провозгласил Канаду первым «постнациональным» государством. Сегодня этнокультурные группы оказывают сильное влияние, в том числе и на внешнюю политику, соревнуясь между собой за лидерство. Попав в политическую элиту, представители той или иной этнической группы, начинают вольно или невольно лоббировать ее интересы, что может иметь как положительные, так и отрицательные последствия.
Так, на отношения Канады с Индией — причем в негативном ключе — влияют работающие в правительственных структурах сикхи. Подтверждением этого может холодный прием, оказанный Трюдо в Индии в феврале 2018 г.
Очевидно, что на позицию Канады в украинском вопросе объективно чрезвычайно сильно влияет наличие большой и достаточно сплоченной и организованной украинской диаспоры (более 1,2 млн человек). В тоже время воздействие русской диаспоры на внешнюю политику Канады минимально. Да, русская диаспора значительно меньше украинской, но по канадским меркам она отнюдь не маленькая (примерно 550 тыс. человек) — другое дело, что она крайне фрагментирована и плохо организована.
Говоря о субъективных моментах, следует, прежде всего, обратить внимание на партийную принадлежность нынешнего правительства Канады и его идеологические установки. На федеральном уровне с октября 2015 г. у власти находится либеральная партия во главе с Джастином Трюдо. Либералы пришли к власти под лозунгом обновления внешнеполитических установок и отказа от «жесткой» силовой линии, проводившейся консервативным правительством Харпера в 2006–2015 гг.
Отдельного внимания заслуживает неординарная личность самого Джастина Трюдо. С одной стороны, он представляет известную в Канаде семью и извлекает дивиденды из самого факта своего родства с Пьером Эллиотом Трюдо — самым выдающимся канадским премьером второй половины ХХ в. С другой стороны, Трюдо-младший часто выступает в роли эпатажного «ниспровергателя устоев» — в том числе и тех, на страже которых почти два десятилетия стоял его отец.
Говоря о «команде» Трюдо, важно отметить присутствие в правительстве нескольких представителей «видимых меньшинств» (в том числе беженца из Сомали на посту министра по делам иммиграции, беженцев и гражданства). Также нельзя не упомянуть действующего министра иностранных дел — канадки украинского происхождения Христи Фриланд (занимает должность с 10 января 2017 г.), которая является одним из главных сторонников жесткой линии в отношении России.
Особенности политического устройства Канады требуют учитывать расстановку сил на провинциальном уровне при выработке внешнеполитического курса. В большей мере это относится к франкоязычному Квебеку, где за последние несколько десятилетий к власти трижды приходили представители Квебекской партии (пекисты), выступающей за суверенитет провинции, и дважды проводились референдумы. Квебек традиционно стремится к легитимации своего националистического проекта на международной арене, проводя «идентификационную парадипломатию». В свою очередь это заставляет федеральный центр активизировать контакты с Францией, чтобы нейтрализовать ее «привилегированное партнерство» с Квебеком.
Хотя другие провинции не стремятся к изменению своего политического статуса, они также очень ревностно относятся к защите своих прав, в том числе и в области международной деятельности. Наиболее острой ситуация становится тогда, когда у власти в федеральном центре находится одна политическая сила, а на провинциальном уровне — другая.
На протяжении более 70 лет внешняя политика Канады во всех ее проявлениях испытывает чрезвычайно сильное воздействие Соединенных Штатов Америки. Канадская экономика «завязана» на экспорт в США и глубоко интегрирована в единые производственные циклы североамериканского континента; оборону Канады в значительной степени обеспечивают США (например, в рамках НОРАД). Соответственно, любые колебания американской политики мгновенно сказываются на Канаде. Поэтому неудивительно, что Канада традиционно следует в фарватере США в основных политических решениях. Замечу, что Канада связана с США не только через членство в международных институтах и соглашениях, в которых США являются явным или неявным лидером (НАТО, G7, НАФТА, ОАГ, ВТО и др.), но и через двусторонние инициативы (в первую очередь, НОРАД). Во всех этих структурах Канада является, по большому счету, зависимым или подчиненным членом.
Степень самостоятельности Канады
С одной стороны, сегодняшняя Канада, без сомнения, – это страна, более чем кто бы то ни было связанная с США и зависимая от них. С другой стороны, практически с момента проявления этой зависимости канадские лидеры прилагали усилия, направленные на обретение Канадой статуса самостоятельного активного игрока на международной арене. История канадской внешней политики второй половины ХХ в. — начала XXI в. демонстрирует успешность таких попыток.
С середины 1940-х гг. Канада активно выступала за использование многосторонних механизмов к решению мировых проблем (концепция мультилатерализма). Еще в годы Холодной войны она позиционировала себя как лидера «средних» держав, несущих особую ответственность за поддержание мира. В бытность свою министром иностранных дел Канады Л.Б. Пирсон заложил основы современного миротворчества, за что был удостоен Нобелевской премии мира.
С конца 1950-х гг. канадские лидеры стали стремиться найти противовесы растущему влиянию южного соседа на внешнюю политику страны. Это делали и консерваторы (Дж. Дж. Дифенбейкер), и либералы (П. Э. Трюдо). Пусть они и не достигли искомой цели, но явно способствовали повышению международного престижа и авторитета Канады. Именно в это время за Канадой закрепилась репутация «средней державы», обладающей в то же время «глобальными интересами».
В конце 1980-х гг., при консервативном правительстве М.Б. Малруни, Канада сделала ставку на североамериканскую интеграцию (Соглашения CUSFTA и НАФТА). Таким образом, даже свою зависимость от США Канада смогла обратить себе на пользу, поскольку США — пусть и в меньшей степени — тоже зависят от Канады и хотят видеть ее стабильной, единой и благополучной.
С конца ХХ в. Канада активизировала свою деятельность в АТР — прежде всего, за счет развития отношений с Китаем. В настоящее время эта страна занимает второе место в списке ее торговых партнеров. Канада также заинтересована в привлечении значительных китайских инвестиций. Так, в 2012 г. Китай приобрел крупную канадскую нефтедобывающую компанию Nexen.
В 2014 г. завершились переговоры о заключении Соглашения о свободной торговле Канады с Евросоюзом (CETA). Эксперты называют его одним из наиболее перспективных в истории Канады. СЕТА должно увеличить торговый оборот Канады с ЕС на 20% с последующим ростом ВВП Канады на 12 млрд долл., а ВВП ЕС — на 17 млрд долл. Действие этого соглашения должно затронуть все уровни канадской власти вплоть до муниципального, охватить те сферы, которые раньше оставались за рамками подобных соглашений (госзакупки) и устранить до 98% существующих тарифов.
В последние два десятилетия одним из основных приоритетов своей внешней политики Канада сделала концепцию безопасности человека — Human security. Она принимает активное участие в разработке и реализации программ международной помощи (поддержка самых бедных и уязвимых групп и развитие несостоявшихся и нестабильных государств). Кроме того, Канада не устает заявлять о своей приверженности международному праву — подчас в пику США. Так, Канада, в отличие от США, ратифицировала Конвенцию ООН по морскому праву, Конвенцию о запрещении всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенцию о правах ребенка и др.
Джастин Трюдо стремится позиционировать себя как политика новой формации. Однако на деле его новаторские приемы в стиле Барака Обамы часто лишь маскируют отсутствие серьезной политической повестки. За два с половиной года своего пребывания у власти он не только не предложил новых внешнеполитических приоритетов, но и в определенной степени отошел от традиционного канадского «бренда» страны-миротворца и «строителя мостов».
Если раньше мир обсуждал участие Канады в операциях по поддержанию мира, ее инициативы по разоружению, помощь развивающимся странам, усилия по защите прав человека, то сегодня новостные порталы и социальные сети анализируют символическое значение рисунков на носках канадского премьера.
Единственной новой нишей, занятой Канадой при Дж. Трюдо, можно считать борьбу за гендерное равенство в Канаде и во всем мире. Даже в последней Белой книге по обороне есть параграф о гендерном подходе при построении вооруженных сил. В качестве примера успешной реализации этой концепции Дж. Трюдо приводит собственное гендерно сбалансированное правительство, в котором министерские посты поделены поровну между мужчинами и женщинами, а также дипломатический корпус, где процент женщин неуклонно повышается. На сегодняшний день женщины составляют 41% канадских дипломатов (для сравнения, в России этот показатель не достигает и 2%).
Как и любому канадскому премьеру, Джастину Трюдо нужно выстраивать отношения с южным соседом. За время своего пребывания на посту премьер-министра Дж. Трюдо посетил США 16 раз. С нынешним хозяином Белого дома он встречался на разных площадках 17 раз и регулярно общается с ним по телефону. В ходе своего первого визита в США Дж. Трюдо преподнес американскому президенту раритетную фотографию, на которой молодой Д. Трамп приветствует его отца в Нью-Йорке в 1981 г. Со своей стороны Трамп не поддержал многолетнюю американскую традицию и не только не сделал Канаду целью своего первого зарубежного визита в статусе президента (как Б. Клинтон и Б. Обама), но и вообще не посетил эту страну в первый год пребывания на посту.
Ключевыми вопросами канадско-американской повестки в последнее время остаются проблемы пересмотра НАФТА по инициативе США и заключения соглашения о транстихоокеанском партнерстве (при участии США или без них). Несмотря на то, что Д. Трамп еще в августе 2017 г. поставил вопрос о необходимости ревизии НАФТА или даже о выходе США из него, никаких реальных шагов в этом направлении сделано пока не было. Возможно, это объясняется достаточно жесткой позицией, занятой Канадой по этому вопросу. Согласившись участвовать в переговорах под нажимом США, канадское правительство заявило о своих целях этой ревизии, радикально отличных от целей США.
Не менее жесткой является позиция Дж. Трюдо в отношении ТТП. После обнародования решения Трампа о выходе из переговоров по ТТП Трюдо заявил о готовности Канады подписать измененное соглашение (Всестороннее и прогрессивное соглашение о Транстихоокеанском партнерстве — CPTPP) без одобрения США. Возможно, именно это заставило Трампа изменить свою позицию и уже в 2018 г. несколько раз объявить о потенциальной готовности присоединиться к CPTPP. Представляется, что в обоих случаях канадская дипломатия может занести изменение позиции США себе в актив.
Еще в начале 1970-х годов, характеризуя Канаду и США, Пьер Эллиотт Трюдо сравнил их с мышью и слоном, спящими в одной постели. Сегодня, по мнению Трюдо-младшего, Канаду следует рассматривать не как мышь, но как лося — животное, по размерам уступающее слону, но способное дать ему отпор.
Эксперты ставят международной деятельности Трюдо разные оценки. Так, в начале 2017 г. группа ученых из Norman Patterson School Карлтонского университета поставила его правительству оценку «B–». Другие (Institute of Global Affairs) считают его истинным интернационалистом, стоящим на защите не только канадских интересов, но и глобальной стабильности.
Очевидно, что Дж. Трюдо, как и его отец, будет стремиться к ограниченной автономии во внешней политике, четко осознавая невозможность сколько-нибудь значимого игнорирования зависимости Канады от США. Отсюда стремление найти и занять такие «ниши» в мировой политике, которые, с одной стороны, позволят эффективно «набирать очки» в глазах международного сообщества и канадских избирателей, а с другой — не будут вызывать негативной реакции США.
Что касается российско-канадских отношений, то здесь, к сожалению, есть все основания предполагать, что «период утерянных возможностей», как охарактеризовал его С. Лавров, в ближайшее время не завершится. В этой ситуации России следует обратить внимание, во-первых, на возможность использования арктической тематики, к которой Канада весьма чувствительна. Во-вторых, развивать контакты на субнациональном уровне, пользуясь тем, что канадские провинции, с одной стороны, обладают очень широкими возможностями для развития разнообразных контактов в области экономики, науки, культуры и т.п., а с другой, не всегда хотят жестко следовать в фарватере федеральной политики.
