Прошло 15 лет с тех пор, как в Пекине в итоге очередного раунда шестисторонних переговоров по ядерной проблеме Корейского полуострова (начатых в 2003 г. КНДР, США, КНР, РК, Россией и Японией) было принято Совместное Заявление о принципах денуклеаризации. Каковы итоги и перспективы?
Представляется, что северокорейцам в любом случае, независимо от дальнейшего развития событий, важно было бы узнать из первых рук, что представляет собой переговорный процесс по столь чувствительной теме, каковы параметры декларирования и верификации, а также гарантии, и учесть прочие «подводные камни». Неоднократно также предлагалась идея обсуждения возможных параметров системы коллективной безопасности под эгидой соответствующей рабочей группы, возглавляемой Россией. Впоследствии эти мероприятия могли бы способствовать возрождению шестистороннего дипломатического процесса.
Невесёлый юбилей
В заявлении от 19 сентября 2005 г. предусматривались меры по поэтапному отказу от ядерного потенциала на Корейском полуострове в обмен на создание механизма поддержания мира и безопасности, который учитывал бы интересы всех сторон.
Для КНДР, о сворачивании ракетно-ядерной программы которой в первую очередь и шла речь, главный интерес состоял в ликвидации угрозы национальной безопасности и получении «безотзывных» гарантий невмешательства как альтернативы ядерному сдерживанию. Фактически эти договоренности конкретизировали формулу «мир в обмен на ядерное оружие», по которой США и КНДР при поддержке заинтересованных стран пытались решить эту проблему с 1990-х гг.
В документе был закреплен принцип «действие в обмен на действие»: Пхеньян обязался двигаться по пути демонтажа ядерной программы в обмен на определенные уступки. Вопрос об уже созданном заделе для производства ядерного оружия (его на Севере Кореи тогда в готовом виде еще не было) остался подвешенным. За КНДР признавалось право на мирное использование ядерной энергии, а все участники переговоров соглашались обсудить вопрос о поставке КНДР легководного ядерного реактора. Были также зафиксированы намерения нормализовать отношения КНДР с США, Японией и Южной Кореей при условии возврата КНДР в ДНЯО и под контроль МАГАТЭ.
Казалось бы, перед нами пример конструктивного дипломатического урегулирования сложной проблемы, компромисса, учитывающего базовые интересы всех участников и предлагающего план движения к намеченным целям. И все это даже несмотря на то, что многие противоречивые моменты были отложены. Однако выполнять условия стороны не спешили.
США явно рассчитывали на скорый коллапс КНДР и поглощение Севера Югом, что автоматически решило бы ядерную проблему. Они не собирались признавать право «диктаторского режима» на существование.
КНДР, понимая, что отказ от единственно надежного инструмента сдерживания в таких условиях был бы самоубийством, форсировала создание полноценного ракетно-ядерного потенциала (первое ядерное устройство было испытано немногим более, чем через год).
Попытки продолжения переговорного процесса как в многостороннем, так и в двустороннем формате в последующие годы ни к чему не привели. США по-прежнему настаивают, что КНДР «обязана» разоружиться, и используют методы санкций и изоляции, сколачивая международную коалицию. Ответ КНДР — значительный прогресс в ядерном вооружении (сегодня у нее есть межконтинентальные ракеты — правда, недостаточно отработанные — и термоядерные боезаряды).
Неудивительно, что стороны все никак не могут — скорее, не хотят — договориться об устраивающих их уступках. Такой сценарий вновь повторился во время беспрецедентного периода дипломатии на высшем уровне в 2018-2019 гг. Да, по сути, на существующих условиях договориться и невозможно — США и их союзники не хотят смириться с правом КНДР на самооборону и международную правосубъектность, а Пхеньян не видит оснований для сдачи своего единственного козыря.
Время выбора
Возможно ли возрождение процесса претворения в жизнь принципов, заложенных в шестистороннем заявлении? С учетом созданного за эти годы серьезного ракетно-ядерного потенциала КНДР, есть ли надежда, что страна откажется от него в обмен на туманные обещания «лучшей жизни» со стороны США и их союзников, в том числе Южной Кореи?
Как представляется, от плана денуклеаризации Корейского полуострова, согласованного в ходе прошлых раундов шестисторонних переговоров, остался только фасад. Конечно, хорошо, что режим нераспространения — краеугольный камень глобальной стратегической стабильности — вообще существует в нынешние, но рассчитывать на реализацию такой дорожной карты в прежнем виде — чрезмерный оптимизм.
Представляется, что КНДР уже прошла точку невозврата и считает себя ядерной державой с соответствующими правами и обязанностями, в том числе в международно-правовом поле — чем-то вроде Пакистана. Она утверждает, что вышла из ДНЯО законно, согласно его ст. 10, фиксирующей такое право каждого участника Договора, если «он решит, что связанные с содержанием настоящего Договора исключительные обстоятельства поставили под угрозу высшие интересы его страны». Обещания о денуклеаризации же, наверное, стоит рассматривать в контексте выполнения ст. 6 ДНЯО, речь в которой идет об обязательстве участников «вести переговоры об эффективных мерах по прекращению гонки ядерных вооружений в ближайшем будущем и ядерному разоружению, а также о договоре о всеобщем и полном разоружении под строгим и эффективным международным контролем». То есть условием своей денуклеаризации КНДР, видимо, считает, ликвидацию ядерной угрозы в глобальном масштабе.
У мирового сообщества нет средств для того, чтобы заставить КНДР изменить позицию. Переговорное решение, как было показано выше, не просматривается, а гибридная война, в том числе экономические санкции, не могут соответствующим образом воздействовать на руководство закрытой страны в вопросе, который является для него экзистенциальным. Единственный метод — это война на уничтожение, но последствия ее столь кошмарны, что «овчинка не стоит выделки». Невозможность военного решения хорошо проиллюстрирована событиями 2017 г., когда, несмотря на все угрозы Д. Трампа об «огне и ярости», Ким не уступил, и на более радикальные меры никто не решился.
Важное наблюдение. Несмотря на то, что полуостров считается горячей точкой, уже много лет никаких катастрофических событий там не происходит. В отличие от других кризисных регионов за 67 лет, прошедшие с момента заключения перемирия, число прямых вооруженных столкновений здесь не так уж велико — речь обычно идет о демонстрации силы, а число потерь с обеих сторон исчисляется десятками. На полуострове сложилась конфронтационная стабильность, и в ее нарушении никто не заинтересован.
У КНДР нет ни причин, ни средств на безнаказанную агрессию. США, убедившись в тщетности надежд на распад режима в результате изоляции, отложили в долгий ящик планы по ликвидации КНДР как государства и поглощения территории своим союзником — Южной Кореей. В самой РК, где заклинания об объединении страны являются частью национального менталитета, в последние годы тоже все больше (особенно представители нового поколения) отдают себе отчет в том, что присоединение Севера принесло бы неподъемные проблемы. В этом контексте не исключена даже гражданская (партизанская) война, в т.ч. с использованием ОМУ, а уж проблемы в экономической и социальной сферах явно будут столь велики, что могли бы поставить под угрозу статус страны в мире и ее экономические позиции. Китай и Россия выступают против развязывания конфликта и за стабильность, а в перспективе — за эволюцию и мирное сосуществование двух Корей. Япония, по сути, испытывает лишь иррациональный страх перед КНДР, но не имеет ни собственной концепции, ни сил на изменение ситуации.
Таким образом, нынешний вынужденный штиль в случае отсутствия в ядерной программе КНДР драматических поворотов, и тем более, ее потенциальная заморозка на фоне вялотекущих переговоров и отсутствия провокаций, в той или иной мере устроит всех; тем более на фоне куда более серьезных вызовов в глобальном масштабе и в других регионах. Как оказалось, баланс интересов в Корее сложился сам собой — так и не надо его разрушать.
Дипломатический процесс
В таком случае наступил момент для практического вопроса — как оформить этот баланс, чтобы избежать недопонимания и иметь механизм обсуждения и согласования интересов?
И тут на сцену выходит многими уже похороненная «шестисторонка». Да, в начале века она не добилась успеха — к переговорному решению просто никто не стремился. США лишь пытались продолжить «управляемый хаос» в расчете на то, что таким образом удастся контролировать и ослабить КНДР (имея в виду также важность сохранения военного кулака на границах с Китаем), а Пхеньян лишь прощупывал почву для возможных в будущем уступок.
Шестисторонние переговоры оказались слишком успешными для того, чтобы их результаты были воплощены в жизнь. Тем не менее Совместное заявление — это не только памятник эпохи, но и своего рода инструктивный материал, как искать точки соприкосновения.
Однако ситуация изменилась. Обращает на себя внимание тот факт, что это стали признавать даже в США. Американские ученые сегодня выделяют пять сценариев решения проблемы ядерного оружия в КНДР — начиная от односторонней денуклеаризации и заканчивая, по сути, созданием системы контроля над вооружениями. Появление в научном обиходе такой концепции исключительно важно. На деле это означает молчаливое признание того, что рассчитывать на отказ КНДР от ядерного оружия не приходится, и надо стремиться лишь к контролю над ним и предотвращению роста ядерной угрозы.
Безусловно, все это не обязательно приведет к трансформации официальной позиции. Но в новых условиях и переговоры должны вестись с совсем другим мандатом. Они (подобно многолетним советско-американским переговорам по сокращению вооружений) должные быть посвящены статусу и судьбе уже существующего у Северной Кореи ядерного оружия, и гарантиям отказа от его совершенствования, сворачиванию программы производства. Взамен КНДР получала бы ассиметричные бонусы в политической, экономической и социальной областях, которые позволили бы стране «конвенциализироваться», стать более «приемлемой» для своих партнеров.
В более отдалённом будущем в зависимости от развития глобальной ситуации это могло бы вызвать такие позитивные процессы во внутренней и внешней политике страны, что делало бы все менее нужным «ядерный сдерживатель». Возможно даже, что на каком-то этапе КНДР смогла бы приобрести «израильский статус» — декларировать отсутствие ядерного оружия, на деле не отказываясь от остаточного потенциала оборонной достаточности.
Вот об этом (в связи с доказанной невозможностью добиться компромисса на американо-северокорейском треке) и могла бы пойти речь в «новом издании» шестисторонних переговоров. Насколько они способны отвечать интересам всех сторон?
Во-первых, США, а за ними и все остальные, заявляют, что главная цель дипломатического процесса — денуклеаризация КНДР. Шестисторонние переговоры позволят обсуждать ее модальности, этапы и сроки (как было указано выше — став каналом создания региональной системы контроля над вооружениями). Возможно согласовать на многосторонней основе и механизм верификации. Главное, что КНДР на время переговоров будет вынуждена отказаться или серьёзно ограничить развитие программ ОМУ.
Во-вторых, приоритет всех участников (пусть в разной степени) — сохранение мира и безопасности в регионе. Переговорный процесс отвел бы угрозу военного конфликта, позволил бы возобновить диалог о сотрудничестве в области безопасности, в том числе, и в сфере конвенциональных вооружений. В его рамках возможна разработка мер доверия и других проверенных временем в других регионах механизмов, которые касались бы всей Северо-Восточной Азии.
В-третьих, вряд ли кто-то может открыто выступать против стремления к достижению целей экономического и социального развития. В рамках шестистороннего процесса можно согласовать поэтапное снятие санкций против КНДР в обмен на значимые шаги с ее стороны, содействовать ее возвращению в международную финансово-экономическую систему (это сделало бы излишними серые и прямо криминальные схемы торгово-финансовых отношений, к которым КНДР прибегает сейчас). Учитывая настрой Ким Чен Ына на социально-экономический прогресс, замеченный за ним в прошлые годы, это способствовало бы маркетизациии экономики, а на этой основе — определённой либерализации и эволюции общества в сторону принятых в большинстве стран мира норм. Кроме того, в рамках шестистороннего процесса возможно выделение составляющей регионального экономического сотрудничества. Можно было бы реанимировать начатые ранее многосторонние проекты (железнодорожный, газовый, электроэнергетический) и исследовать новые.
Стоит также отметить, что каждая сторона-участник шестисторонних переговоров имеет свои национально-государственные интересы и национальные стратегии, которые характеризуются растущими противоречиями (особенно в связи с американо-китайской и американо-российской конфронтацией). «Шестисторонка» — удобная площадка для того, чтобы уточнять оценки региональных процессов, «сверять часы», не педалируя разногласия. Думается, специалистам по региональным делам будет легче найти общий язык и точки соприкосновения, чем на «неспециализированных» международных площадках типа ООН.
Наконец, важный аспект заключается в том, что до «концерта держав», конечно, далеко, но такой механизм, который уже фактически действует в режиме двусторонних дипломатических консультаций, позволил бы гармонизировать интересы. Не исключено даже, что в перспективе — конечно, отдаленной — потребности перманентного дипломатического процесса, в том числе в онлайн эпоху, сделают необходимым создание своего рода постоянно действующего секретариата. Или даже — если помечтать — международной организации. Впрочем, для этого слишком многое в глобальном порядке должно измениться. Однако шестисторонний формат в Северо-Восточной Азии (где никогда таких региональных организаций не было) может стать полем для эксперимента по созданию нового типа отношений центров силы.
Таким образом, плюсов много, а серьезный минус только один — молчаливое признание де-факто ядерного статуса КНДР. С другой стороны, КНДР ни в чьем признании для поддержания такого статуса не нуждается, а в отсутствие диалога у нее развязаны руки для его дальнейшего укрепления. Смогут ли ее противники преодолеть идиосинкразию во имя конкретного результата — снижения военной угрозы и недопущения роста ядерного потенциала КНДР?
Российские инициативы?
Россия с самого начала попыток дипломатического решения ядерной проблемы Корейского полуострова выступала за многосторонний подход (напомним, что сама идея «шестисторонки» была выдвинута Москвой еще в 1994 г.). Неудивительно, поскольку только такой формат давал ей возможность в этом процессе участвовать. Очевидно, российские глубинные интересы диктуют продолжение именно такого подхода. После встречи с Ким Ченыном в апреле 2019 г. В. Путин подчеркнул: «Не знаю, нужно ли прямо сейчас возобновлять этот [шестисторонний] формат, но я глубоко убежден, что если мы дойдем до ситуации, когда нужно будет вырабатывать какие-то гарантии одной из сторон, в данном случае гарантии безопасности КНДР, то без международных гарантий здесь не обойтись».
Однако форма процесса и его содержание — вещи разные. Реализация сформулированного полтора десятилетия назад курса на поэтапное решение всякий раз (до последней попытки в 2018- 2019 гг.) срывалась из-за различия декларированных и реальных целей. А ведь в том же каноне выдержана предложенная Россией совместно с КНР в июле 2017 г. дорожная карта (конкретизированная в плане действий 2019 г.). Согласованные документы предполагают, что если действие не имеет прямой каузальной увязки с полной денуклеаризацией КНДР, то и двигаться в этом направлении не надо. Бесперспективность такого подхода сегодня хорошо видна.
Между тем произошла смена базовой позиции КНДР, основанная на обретенном ею ядерном статусе. По словам специалистов, это означает следующее: «Если раньше в Пхеньяне были готовы на своего рода обмен, при котором каждый шаг северокорейцев по направлению к денуклеаризации сопровождался бы соответствующими действиями со стороны Вашингтона, например, снятием части санкций, то после Ханоя эта схема руководством КНДР была категорически отвергнута. Как было сказано, “торговли больше не будет”… фактически был выдвинут ультиматум, касающийся полного переформатирования базовых подходов к урегулированию ЯПКП».
Представляется, что российские специалисты должны внимательно исследовать нынешнюю ситуацию, чтобы хотя бы на доктринальном уровне привести стратегию в соответствие с реальностью. Разумеется, нельзя отказываться от цели провести денуклеаризацию КНДР, что так важно для защиты режима нераспространения. Должна сохраниться и приверженность поэтапному подходу — дипломатическое прикрытие политики никто не отменял.
Однако, как доказала история, «в лоб» решить эту проблему не получится. Пора хотя бы во внутренних концепциях признать, что в обозримом будущем желаемым результатом было бы создание системы контроля над вооружениями и их сокращения, а не полная денуклеаризация.
Сначала такое понимание можно было бы доносить до российских партнеров по каналам «второго трека». В зависимости от состояния российско-американских и американо-китайских отношений время подскажет, можно ли такую позицию официализировать и если да, то в какой форме (скажем, в русле развития российско-китайской дорожной карты).
Если же американо-северокорейские переговоры возобновятся, допустим, после президентских выборов в США, Москве стоит быть готовой к разъяснению ее проработанной линии. Российское преимущество — хорошие каналы связи с КНДР и колоссальный опыт переговоров по ограничению и сокращению стратегических вооружений. Можно было бы предложить северокорейцам поделиться с ними таким опытом. Нельзя исключать и трёхсторонний формат — когда таким опытом в неофициальном порядке могут поделиться участники американо-советских переговоров и специалисты с обеих сторон.
Представляется, что северокорейцам в любом случае, независимо от дальнейшего развития событий, важно было бы узнать из первых рук, что представляет собой переговорный процесс по столь чувствительной теме, каковы параметры декларирования и верификации, а также гарантии, и учесть прочие «подводные камни». Неоднократно также предлагалась идея обсуждения возможных параметров системы коллективной безопасности под эгидой соответствующей рабочей группы, возглавляемой Россией. Впоследствии эти мероприятия могли бы способствовать возрождению шестистороннего дипломатического процесса.
