То, что российская экономика столкнется в 2020 году с серьезными трудностями, стало понятно уже весной. Общую картину все это время широкими мазками рисовали Росстат, Центробанк, Минэкономразвития и Минфин. Однако отдельных штрихов, то есть, конкретных цифр, явно не хватало. Аудиторы Счетной палаты восполнили этот пробел, изучив исполнение федерального бюджета за первые три квартала текущего года.
Доходы снижаются
В 2020 году российская экономика оказалась под воздействием сразу трех шоков: пандемия коронавируса повлияла как на спрос, так и на предложение, а падение нефтяных цен и замедление роста глобальной экономики привело к снижению российского экспорта. Так что то, что поток средств, пополняющих казну, будет не таким бурным, как в прошлые годы, было ожидаемо.
Согласно отчету Счетной палаты, доходы казны с января по сентябрь упали по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 12,1%. При этом нефтегазовые доходы рухнули на 35,9%. В общей сложности за три квартала года бюджет получил 13,216 трлн рублей. Это 64,2% от прогнозируемого на год объема.
Наибольшее падение по объему продемонстрировали доходы от НДПИ: налог на добычу полезных ископаемых принес госказне на 37,1% меньше средств, чем годом ранее. В денежном выражении речь идет о 1,689 трлн рублей.
Кроме того, серьезно просели доходы, связанные с вывозными таможенными пошлинами на сырую нефть, природный газ, а также нефтепродукты. Показатель рухнул на 53,6% или 914,2 млрд рублей.
В Счетной палате это связывают с падением цен на нефть, снижением добычи в рамках соглашения ОПЕК+, снижением объемов экспорта природного газа, вызванного как погодными условиями, так и спадом экономической активности в странах Европы в результате мер, предпринятых по борьбе с новой коронавирусной инфекцией.
При этом различное воздействие оказали изменения налогового и таможенного законодательства в рамках продолжения налогового маневра: поэтапное повышение ставки НДПИ и снижение ставки вывозной таможенной пошлины, введение возвратного акциза на нефтяное сырье, направленное на переработку, компенсирующего затраты на поставку нефтепродуктов на внутренний рынок для нефтяных компаний, введение налога на дополнительный доход (НДД) от добычи углеводородного сырья.
«Базовый объем нефтегазовых доходов за январь-сентябрь 2020 г. составил 4 трлн руб. против 3,7 трлн руб. за 9 месяцев 2019 года. Возможно, что по итогам года объем базовых доходов сравняется с объемом фактических нефтегазовых доходов. Также можно говорить, что федеральный бюджет уже вошел в зону невысоких долгосрочных цен на нефть, что повышает требования к замещению выпадающих (недополученных) сырьевых доходов за счет ненефтегазовых», – комментирует ситуацию заведующий Лабораторией исследований бюджетной политики РАНХиГС Илья Соколов.
При этом как отмечает зав. лабораторией финансовых исследований Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара Алексей Ведев, снижение доли нефтегазовых доходов могло быть и большим. Но падение курса рубля на 10% ниже уровня, соответствующего текущим нефтяным ценам, снизило негативный эффект на доходы бюджета.
Но просела не только нефтяная составляющая: меньше, чем в прошлом году оказались поступления от налога на добавленную стоимость (на 183 млрд рублей или 3,5%). Ожидаемо сократились и доходы от налога на прибыль организаций (на 10,7% или 97,9 млрд рублей). Поступления от утильсбора (что на фоне падения авторынка также не стало сюрпризом) снизились в 1,8 раза, или на 96,8 млрд рублей.
Были, конечно, и точки роста: почти на 410 млрд рублей увеличились поступления по акцизам на нефтяное сырье, направленное на переработку, а также от реализации на аукционах квот на вылов водных биоресурсов (+104,4 млрд рублей). Кроме того, «прочие безвозмездные поступления» в федеральный бюджет взлетели в 5142 раза — до 1,066 трлн рублей. Впрочем, у этого феномена есть достаточно прозаичное объяснение: это сделка по покупке пакета Сбербанка и зачисление части выручки ЦБР от нее в федеральный бюджет.
В целом же, по мнению Ильи Соколова, есть вероятность, что ненефтегазовые поступления в текущем году будут расти медленнее, чем в прошлом.
А расходы растут
В 2020 году бюджетная политика стала активнее, чем годом ранее. Это обусловлено и возникшей необходимостью антикризисных мер, и ускорением финансирования ряда национальных проектов. В итоге за 9 месяцев 2020 года расходы выросли. Согласно подсчетам аудиторов, с за январь-сентябрь они составили 14,988 трлн рублей, или 76,2% от того, что предусмотрено законом о бюджете.
В целом же исполнение расходов федерального бюджета за отчетный период на 0,7%, или 3,039 трлн рублей превысило показатели прошлого года.
Правда, по мнению экспертов, такая бюджетная политика оправдана и дает положительные результаты. «Снижение расходов бюджета однозначно бы привело к углублению экономического спада. В этом году ожидается падение реального ВВП на 4.8-5.0%. Сравнительно низкий спад будет достигнут, в том числе, благодаря сохранению расходов бюджета на запланированном уровне», – рассуждает Алексей Ведев.
Однако вместо ожидаемого профицита, итогом девяти месяцев текущего года стал дефицит в размере уже 1,771 трлн рублей. Как отмечается в отчете СП, большая его часть покрывается за счет размещения гособлигаций, номинированных в рублях, а также за счет средств государственных внебюджетных фондов РФ, счета которых открыты в Федеральном казначействе.
«Привлечение составило 2,8 трлн рублей, или 52,5 % показателя Прогноза кассовых поступлений и кассовых выплат по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на текущий финансовый год Минфина России (5,4 трлн рублей). Таким образом, объем привлечения за октябрь – декабрь 2020 года может составить порядка 2,6 трлн рублей, что сопоставимо с исполненным показателем за 9 месяцев 2020 года», – говорится в отчете.
В Счетной палате отмечают: спрос на российские государственные облигации со стороны инвесторов вырос в 1,7 раза, а доходность по ОФЗ – снизилась. Однако Алексей Ведев отмечает и негативный момент: в будущем расходы по обслуживанию госдолга неминуемо вырастут. По состоянию на 1 октября 2020 года объем внутреннего госдолга РФ вырос на 2,230 трлн рублей или на 21,9%, достигнув 12,402 трлн рублей. Это 95,5% уточненного верхнего предела государственного внутреннего долга РФ. Его доля в общем госдолге, составляющем 16,415 трлн рублей, выросла с 75% до 75,86%.
В этом году из резервного фонда Правительства РФ было выделено в общей сложности 2,312 трлн рублей. При этом меры по спасению отечественной экономики от удара, нанесенного пандемией и, собственно, борьбу с ней, обошлись в 1,507 трлн рублей. «По отдельным решениям о выделении средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации, принятым в феврале – августе 2020 года, исполнение расходов не осуществлялось либо осуществлено на крайне низком уровне (от 1,01 % до 46,3 %)», – добавляют аудиторы.
Из пресловутого ФНБ, о внушительных резервах которого периодически напоминают чиновники, в текущем году взяли не много: 64,5 млрд рублей. Из них большая часть (60,8 млрд рублей) пошла на покрытие дефицита бюджета. В общей сложности на счетах ФНБ в Банке России и в других финансовых активах (включая акции «Сбербанка») в рублевом эквиваленте размещено 13,733 трлн рублей.
Что касается дальнейших трат, то, исходя из объема исполненных расходов на 1 октября 2020 года и бюджетных ассигнований, предусмотренных сводной росписью, в IV квартале расходы должны составить 8,746 трлн рублей, говорится в отчете СП.
Эксцессы исполнения
«Результаты исполнения федерального бюджета по расходам за 9 месяцев в 2019 и 2020 гг. самые низкие за прошедшее десятилетие, что можно объяснить в том числе организационными трудностями, связанными с началом реализации национальных проектов в 2019-2020 году на фоне экономического кризиса, вызванного пандемией коронавируса», – отмечает ведущий научный сотрудник Института «Центр развития» НИУ ВШЭ Андрей Чернявский.
Наибольшее снижение продемонстрировало исполнение расходов по таким разделам, как «Общегосударственные вопросы» – 31,8% в 2020 году против 52,3% в 2019 году; «Обслуживание государственного и муниципального долга» – 59,4% в 2020 против 65% в 2019; «СМИ» – 60,2% против 69,9%; «Охрана окружающей среды» – 60,3% против 74,2%.
На низком уровне (менее 50%) в этом году оказалось исполнение расходов на реализацию 11 госпрограмм, в числе которых развитие Арктики, Северного Кавказа и Крыма, космическая деятельность, образование.
Что касается нацпроектов, то уровень исполнения расходов по ним и по комплексному плану развития инфраструктуры составил 55% показателя сводной росписи с изменениями. Хуже всего дело обстоит с цифровой экономикой, экологией, безопасными дорогами и экспортом (исполнение по ним менее 50%).
В Счетной палате акцентируют внимание на том, что недостатки, выявленные при реализации национальных и федеральных проектов, связаны не только с неисполнением или низким уровнем исполнения расходов, но и с нарушением сроков и (или) недостижением результатов, формированием значительного количества запросов на изменение паспортов национальных и федеральных проектов, предусматривающих корректировку показателей и результатов, перераспределение их финансового обеспечения. «Отмечаются риски недостижения в 2020 году целевых показателей и результатов, а также неготовность или низкая строительная готовность объектов по ряду федеральных проектов», – говорится в отчете ведомства.
Ранее именно высокий уровень неисполнения расходов подвергался громкой критике со стороны Счетной палаты и, в частности, ее председателя Алексея Кудрина. В конце сентября он представил Комитету ГД по бюджету и налогам заключение контрольного ведомства об исполнении бюджета за 2019 год и указал на то, что объем неисполненных назначений по госпрограммам составил 693,6 млрд рублей, или 5,8 % показателя сводной бюджетной росписи с изменениями.
«Правительство не должно замораживать такое количество денег, если запланировали, надо исполнить», – заявил тогда Алексей Кудрин, указав на то, что неисполнение расходов привело в том числе к замедлению темпов роста ВВП.
Тогда глава отечественного Минфина, Антон Силуанов, заверил, что ситуация прошлого года не повторится, и министры будут нести персональную ответственность за неисполненные статьи.
Впрочем, еще есть вероятность, что спросят с министров не так уж и строго. По словам директора Центра региональной политики РАНХиГС Владимира Климанова, любые оценки о степени выполнения расходов по госпрограммам в течение финансового года будут не во всем адекватно отражать реальных ход работ.
«Это связано с тем, что бюджетная отчетность не свидетельствует о степени законтрактованности таких работ. Их финансирование может быть приурочено к актам выполненных работ, приходящимся на конец финансового года», – объясняет эксперт.
То есть, есть еще чуть меньше двух месяцев на то, чтобы «подтянуть» результаты. В принципе, отечественным чиновникам к этому не привыкать: конец года в этом плане привычно «горячая» пора. Вопрос только в том, в какой момент «подтягивания» начнут обнажать прорехи в других местах? Коронакризис как нельзя лучше продемонстрировал, что до бесконечности замазывать язвы тональным кремом не получится.
