Закон о гарантиях неприкосновенности президенту, прекратившему исполнение этих полномочий, подписал в среду президент Владимир Путин. Закон распространяет эти гарантии также на членов семьи бывших президентов.
Документ, прошедший через Федеральное Собрание 16 декабря, вносит дополнения в действующий с 2001 года закон 12-ФЗ, приводя его в соответствие с обновленной Конституцией.
Закон обеспечивает бывшему главе государства пожизненный иммунитет от уголовной или административной ответственности, задержания или ареста, допроса, обыска или личного досмотра. Такой же иммунитет распространяется на его имущество, движимое и недвижимое.
Ранее также вступил в силу закон, дающий бывшему президенту право на пожизненное место в сенате. Это является дополнительной гарантией защиты от преследований.
Уже в тот момент, когда закон гарантиях бывшим президентам был внесен в Госдуму сенатором Андреем Клишасом и депутатом Павлом Крашенинниковым, он подвергался критике со стороны ряда экспертов и политиков, которые увидели в этих нормах индульгенцию на совершение любых преступлений, вплоть до мелкоуголовных. Критики считают, что он создает положение, при котором все граждане Российской Федерации равны (как это декларирует статья 19 Конституции), но некоторые из них равнее других.
Оппоненты закона о гарантиях декларирют позицию абсолютного равенства всех граждан перед законом любят приводить в пример практику Эстонии и других стран, где главы государства ездят на работу на велосипеде или в общественном транспорте. По их мнению, обеспечивать президента страны особым статусом безопасности — значит провоцировать главу государства на совершение тех преступлений, от преследования за которые ему предоставляется бронь.
Сторонники нового закона парируют, что сам статус главы государства как верховного арбитра ставит его под удар просто по характеру работы. Президент вынужден ежедневно принимать решения, исходя из баланса часто взаимоисключающих интересов. Даже обсуждение законопроектов в Госдуме показывает, что практически каждый закон, подписанный в итоге президентом, автоматически создает ему недоброжелателей из числа тех, кто возражал против принятия этого закона. Поэтому деятельность во главе государства должна быть защищена не только на период исполнения полномочий, но и вслед за ним. Рассуждая дальше — закон о гарантиях обеспечивает обновление политической элиты.
Почему Россия не Эстония
Опасения за безопасность первого лица государства не беспочвенны. Имеется, например, немало случаев, когда судьи оказываются под угрозой, исходящей от проигравшей стороны, мстящей за неправосудные, по ее мнению, решения. Именно поэтому судьи, а также адвокаты, имеют особый статус. Его наличие считается одним из признаков демократического общества.
В случае же с президентом сам масштаб принимаемых им решений создает «обиженных» даже не в виде отдельных лиц, а в виде кланов, партий, целых социальных слоев (достаточно упомянуть еще не завершившуюся пенсионную реформу, которая делает «оппозиционерами» едва ли не все население страны) и даже международных организаций, грозящих главе РФ Гаагским трибуналом.
К тому же, существует еще такая вещь, которую никакой трибунал «к делу не пришьет», но которая влияет на жизнь страны не меньше, а часто и сильнее, чем писаные законы — исторически и культурно обусловленная ментальность.
В Эстонии президент может позволить себе ездить на велосипеде, потому что его страна — это большая деревня (да и не очень-то большая), и отношения между гражданами там в каком-то смысле родственные. Политические баталии в Таллинне смотрятся как демонстрация поговорки «милые бранятся». А вот интересно было бы посмотреть на едущего на велосипеде лидера какой-нибудь страны центральной Африки: если его не съедят (в прямом смысле слова) на первом же перекрестке, президенту, можно считать, крупно повезло.
Хоть Россия, слава Богу, не Уганда, но ведь и Эстония не обладает ядерным оружием, а ее военные контингенты не зачищают Сирию от исламистов.
При этом в применении закона «О гарантиях президенту РФ» до сих пор ни разу не возникало необходимости — на безопасность единственного бывшего главы государства, Дмитрия Медведева, никто пока серьезно не покушался (если не считать расследований в YouTube).
Политический гарантийный талон
К законодательно оформленным гарантиям неприкосновенности президента надо подходить не с позиций абстрактного равенства прав, а исходя из реалий конкретной страны, подчеркивает заведующий кафедрой прикладной политологии Финансового университета при Правительстве РФ Константин Симонов.
«Это в самом деле очень неоднозначная ситуация. С одной стороны, в по-настоящему правовом государстве не должно быть исключений ни для кого из граждан, в том числе и для первых лиц. С другой стороны, если действующий президент будет постоянно оглядываться на то, что с ним станет после истечения срока полномочий, то у него возникает сильнейшая мотивация цепляться за власть всеми правдами и неправдами — что тоже не укладывается в понятия правового государства», — сказал он «Эксперту online».
Именно уверенность главы государства в том, что его деятельность на этом посту не повлечет неприятных последствий после ухода с него, служит одним из условий сменяемости власти, указывает эксперт. Проблема в том, что одного лишь законодательного оформления неприкосновенности для такой уверенности недостаточно. Можно вспомнить хотя бы, как кончил руководитель Социалистической Румынии Николае Чаушеску, которого в такие же декабрьские дни 1989 года от расстрела на задворках военной части не спасли ни законы, ни своя партия, ни служба безопасности. Пример «гения Карпат», а в более позднее время куда более благополучной, но весьма непростой судьбы Владимира Януковича, Михаила Саакашвили и целой череды киргизских президентов — показывает, что в странах с неустоявшимися государственными институтами никакое законодательство не дает их лидерам стопроцентных гарантий от преследований, причем иногда — еще до истечения срока формальных полномочий.
«Ирония судьбы состоит в том, что в тот самый день, когда Госдума обсуждала закон о неприкосновенности президента, Совет Федерации лишил неприкосновенности одного из своих членов, Михаила Меня. Понятно, что фигура Меня не идет ни в какое сравнение с фигурой президента. Важен факт: если на то будет чья-то воля, никакой статус не спасет его обладателя», — напоминает Симонов.
Он подчеркивает также, что базовый изъян всех стран переходного периода, в том числе России, состоит в том, что их политическая система гипертрофированно персонифицирована: ими руководят не институты (а президент — тоже институт, пусть и в единственном лице), а личности. Следствием такой персонификации власти является то, что любой новый президент будет в состоянии поменять любые законы — в том числе и закон о гарантиях своему предшественнику.
Сила президента в его слабости?
Лучшей гарантией неприкосновенности бывшим главам государства будет лишение их возможности писать законы «под себя» — пока несбыточная мечта для России, где даже Конституция 1993 года писалась под тогдашнего президента.
«Речь ведь вообще не про Путина. Речь — про попытку заложить какую-то основу под принцип ротации власти. Очевидно, сам по себе отдельный закон о неприкосновенности не служит панацеей от попыток оставаться у власти бесконечно долго. Это прозвучит парадоксально, но такой панацеей может служить только сокращение возможностей у первого лица влиять на изменения законов, а не наоборот. Потому что только в этом случае преемник главы государства не сможет отыграть обратно ранее принятый закон о гарантиях предшественнику», — указывает политолог.
Сложность перехода к такой системе состоит в том, что ни у кого из советских и российских правителей не хватало воли «соскочить с колеса Сансары», прервав этот порочный круг «перерождений». Исключением можно назвать разве что Михаила Горбачева — но и тот ушел в отставку более под давлением непреодолимых обстоятельств, чем по своему выбору.
Кстати, вступивший в силу закон на него не распространяется, так как он никогда не был президентом России. Но, по иронии судьбы, Горбачев, на которого точит зубы подавляющее большинство жителей страны, не особенно страдает от своей правовой незащищенности.
«В странах переходного периода кони бегают по кругу. Каждый новый президент на другой день после принесения присяги начинает передел собственности, что неизбежно требует устранения прежних владельцев и их покровителей. Гарантией бывшим лидерам может служить только наличие институтов, неподвластных даже президенту. Тогда, уйдя с поста, он может, как президенты США, писать мемуары и читать лекции. Там же, где власть строится не на институтах, а на неформальных отношениях, никакие законы не обеспечат президенту спокойного сна», — заключает Симонов.
И закрыл за собой дверь
Никакого замкнутого круга в России нет, потому что именно Владимир Путин его разорвал, не разделяет опасений Симонова старший преподаватель МГИМО Алексей Зудин.
«Путин, инициировав поправки в Конституцию, закрыл за собой дверь перед возможностью обратного качания маятника. Путин — последний президент России, обладающий полномочиями, достаточными для того, чтобы переписывать законы по своему усмотрению. И это в полной мере касается и закона о гарантиях президенту. Кто бы ни пришел ему на смену, у нового президента уже не будет тех возможностей влиять на систему принятия решений, какая есть у Путина», — сказал Зудин «Эксперту Online».
Изменение объема полномочий президента по сравнению с теми, которыми обладает Владимир Путин до 2024 года, лучше всяких отдельно взятых законов обеспечивает гарантию того, что маятник в обратную сторону не качнется. Обновленная Конституция меняет суперпрезидентскую республику на президентско-парламентскую, и этим многократно повышает барьеры для любых попыток первого лица «вертеть законами как дышлом».
«Начиная со следующих выборов, президент перестает быть подобием абсолютного монарха. Эта страница перевернута. Мы видим достаточно необычную ситуацию, когда определенное ослабление президентской власти является дополнительной гарантией того, что Владимиру Путину не придется опасаться за свое благополучие после ухода с этого поста. Ни для какого преемника, каким бы популярным он ни стал, отменить закон о неприкосновенности президента будет не-воз-мож-но!», — акцентирует эксперт. Впрочем, в той же логике необходимого ослабления президентской власти рассуждает и Константин Симонов.
Стабильность — вот мой документ
Законы, так или иначе описывающие правовое положение бывших глав государств, гарантии их защиты существуют во многих странах, и демократий, и автократий. В той или иной форме бывшим руководителям страны гарантируются неприкосновенность, зашита от уголовного и административного преследования, определенный уровень социального и материального обеспечения, статус, охрана.
Но никакой закон сам по себе не дает полных гарантий его исполнения, и это касается любых законов, а не только о неприкосновенности президента, подчеркивает профессор НИУ ВШЭ Владимир Сенин.
«Настоящую гарантию бывшим главам государств, условиям их существования после оставления должности дает прежде всего стабильная общественно-политическая и экономическая ситуация в стране, при которой ни у каких групп населения или элит просто не возникает мотивации для каких-либо негативных действий в отношении бывшего руководителя», — сказал он «Эксперту Online».
Любые иные гарантии, конечно, главе государства лишними не будут. Но вспыхивающие то здесь, то там «цветные» и прочие революции показывают, что законы соблюдаются только до той поры, пока у властей есть ресурсы удерживать систему в работоспособном состоянии. Первое же, что делают реформаторы-революционеры — меняют, зачастую кардинально, правовые основы всей системы.
Поэтому стабильность политической системы, успешное развитие общества и экономики страны — главная гарантия для бывших руководителей государств. А обеспечивает перечисленные факторы, в свою очередь, неприкосновенность собственности, которую никакие решения власти не могут поколебать.
«Законы, право, в широком смысле, с одной стороны фиксируют сложившуюся ситуацию в разных сферах жизни общества, с другой — создают условия для формирования тех или иных условий, в которых общество будет жить дальше. Только такая неприкосновенность может полноценно гарантировать неприкосновенность глав государства», — заключает профессор.
