Ограничения, которые местные власти накладывают на передвижения жителей своих регионов во время чрезвычайных ситуаций, а конкретно — текущей эпидемии коронавирсуса — не противоречат Конституции, поскольку жизнь и здоровье являются более важной ценностью, чем любые другие, в том числе прописанные в Основном Законе.
Такое решение принял Конституционный Суд по запросу Протвинского городского суда Московской области.
Из решения КС мы можем узнать, что суд подмосковного города Протвино весной рассматривал административное дело в отношении местного жителя П. Тот был задержан 24 апреля вне дома при обстоятельствах, давших основания уличить его в нарушении постановления подмосковного губернатора Андрея Воробьева.
Областной акт № 108-ПГ «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области» начал действовать в начале апреля.
Как следует из базы данных судебных решений, суд города Протвино Московской области рассматривал дело об административном правонарушении в отношении гражданина Пантюхова Сергея 28 апреля 2020 года. И хотя тот признал, что действительно выходил из дома, чем нарушил режим самоизоляции и обязуется впредь этот режим не нарушать, суд прекратил производство по делу за отсутствием состава правонарушения.
А 11 августа Протвинский городской суд обратился с запросом в Конституционный Суд «с целью исключения необоснованного привлечения граждан к административной ответственности», полагая, что установленное данным постановлением правовое регулирование осуществлено губернатором Московской области с превышением полномочий и ограничивает право граждан на свободу передвижения, а потому не соответствует статьям 15, 17, 18, 27, 55, 71 и 72 Конституции РФ.
Конкретным поводом послужило то самое, закрытое 28 апреля дело. Нет данных о том, что побудило горсуд обратиться спустя 3,5 месяца в КС. Вероятно, принятое решение вызвало несогласие властей, тем более, что режим самоизоляции, хотя и в сильно ослабленном виде, продолжал действовать, а прекращение дела создавало нежелательный прецедент.
Государственно-частное доверие
На Сенатской площади, где расположен Конституционный суд, в ходе разбора обращения из суда города Протвино согласились, что в правоприменительной практике в самом деле сложилась неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем нормативное положение — подпункт 3 пункта 5 постановления губернатора (в первоначальной редакции, позднее измененной):
«Граждане обязаны не покидать места проживания (пребывания), за исключением случаев обращения за экстренной медицинской помощью и иной прямой угрозы жизни и здоровью, случаев следования к месту (от места) осуществления деятельности (в том числе работы), осуществления деятельности, связанной с передвижением по территории Московской области, в случае если такое передвижение непосредственно связано с осуществлением деятельности, которая не приостановлена в соответствии с данным постановлением, а также следования к ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг, реализация которых не ограничена в соответствии с данным постановлением, выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания (пребывания), выноса отходов до ближайшего места накопления отходов».
Юридическая коллизия виделась в том, что постановление подмосковного губернатора (а значит, и аналогичные постановления других глав регионов, принятые в начале эпидемии коронавируса) противоречат декларируемой в статье 27 Конституции РФ свободе граждан на передвижение.
Протвинский суд оказался, пожалуй, самым принципиальным среди других судов, которые в уходящем году рассматривали иски к региональным властям по аналогичным поводам. Суд города Протвино тогда приостановил рассмотрение дела в отношении П. до получения разъяснений из Санкт-Петербурга. В то же время Мосгорсуд, например, стоял насмерть и отклонял один за другим иски к мэру Сергею Собянину по поводу его постановлений (которое, между прочим, послужило образцом для постановления его подмосковного коллеги).
Теперь у суда в Протвино появились юридические основания слушания возобновить. В теории, нарушителю грозит по ней штраф до 30 тысяч рублей согласно ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ. Однако учитывая, что судьи подмосковного наукограда изначально не стали спешить с выводами и предпочли дождаться толкования от КС, у фигуранта решения высокого суда есть надежда на то, что ему присудят «минималку»: по данной статье она составляет 1 тысячу рублей.
Конституционный Суд облек свое постановление №49-П в довольно обтекаемые формулировки из серии «и волки сыты, и овцы целы». Но важно подчеркнуть вот что.
Суд подтвердил, что право граждан на свободное передвижение неоспоримо и обратил внимание на то, что правоприменительные органы не должны ограничиваться формальной констатацией нарушения правил передвижения. КС рекомендовал учитывать уважительные обстоятельства, ставшие причиной проступка.
«В любом случае, приведенные нормативные исключения из общего правила о запрете для граждан покидать место своего проживания (пребывания) по их конституционно-правовому смыслу не могут рассматриваться как исчерпывающие в контексте привлечения лица к административной ответственности, — говорится в п 4.2 решения КС. — Правоприменительные органы, в том числе суды, вправе учесть и другие обстоятельства, свидетельствующие об уважительности причин, по которым гражданин был вынужден покинуть место своего проживания (пребывания). Иное свидетельствовало бы о произвольности выводов суда (должностного лица) и об ограничении возможности заинтересованных лиц обеспечить защиту собственного здоровья и здоровья близких лиц, а также иных конституционных ценностей».
Тем не менее, КС сделал вывод, что забота о сохранении и укреплении жизни и здоровья граждан «образует одну из основополагающих конституционных обязанностей государства». Суд называет ограничительные меры «проявлением одной из форм социальной солидарности, основанной на взаимном доверии государства и общества».
Капли абсолюта
Выводы, которые сделал КС, совершенно обоснованы, считает завкафедрой теории государства и права юрфака РАНХиГС Сергей Комаров.
«Решение Конституционного Суда совершенно правильное. В самом деле, свобода передвижения не является абсолютом и может быть обусловлена определенными рамками, дабы она не наносила ущерб реализации других прав и свобод», — сказал он «Эксперту Online».
В качестве примера юрист приводит всем известные правила дорожного движения. ПДД четко запрещают передвижение по оговоренным участкам и территориям (например, по пешеходным зонам), и это ни в коей мере не означает, что они нарушают конституционное право граждан на свободу перемещения.
В числе других нормативных актов, которые ограничивают свободу перемещения на законном основании, Комаров называет правила проведения митингов и демонстраций: «Если многотысячная толпа идет по проезжей части, она этим сама по себе ограничивает свободу на перемещение тех граждан, которые по этой проезжей части передвигаются на автомобилях», — поясняет он.
При этом Комаров допускает, что постановление Сергея Собянина, ограничившее проезд в общественном транспорте лиц старше 65 лет путем блокировки социальных карт, затронуло его лично — как и всех москвичей этого возраста. «Но мне никто не запрещал зайти в транспорт по обычному проездному», — настаивает он.
Судьи из будущего
Но были ли правомерными, не противоречащими статье 27 Конституции, постановления глав регионов о самоизоляции на момент их издания? Ведь если губернаторов не посещали гости из будущего, они не могли знать, какое решение примет КС восемь месяцев спустя.
Разумеется, принимая свои постановления, губернаторы не могли заранее знать, как их оценят на Сенатской площади. Главы регионов полагались на экспертизу своих правовых управлений,которые на уровне собственной компетенции посчитали, что такие распоряжения не конфликтуют ни с каким законами.
Но даже если бы такие конфликты и были обнаружены каким-либо судом, от отдельно взятого городского до Конституционного, это не привело бы к каким-то неприятным последствиям для губернаторов, подчеркивает Комаров.
«В этом случае губернатор просто издал бы постановление, которым отменил собственное первоначальное распоряжение, либо внес бы в него какие-то изменения согласно гипотетическому решению КС. Никакой персональной ответственности в таких случаях не предусмотрено», — говорит он.
Теоретически — если бы КС признал постановления о самоизоляции не соответствующими Конституции, — те граждане, которые успели пострадать за их нарушения, получили бы право отсудить наложенные на них штрафы обратно. Но это именно теоретическая возможность, так как история не знает сослагательного наклонения.
Право на уважение
Директор Центра правовых исследований Института инновационного развития Евгений Тетерев высказывает версию, что само обращение в КС из городского суда Протвино могло быть инициировано Администрацией Московской области с целью положить конец правоприменительной неопределенности. При этом он отмечает, что любой суд первой инстанции имеет право делать такие запросы или выносить решения, обязательные для исполнения на всей территории РФ.
Евгений Тетерев тоже не ставит под сомнение решение КС. Но, добавляет он, не покидает ощущение, что судьи при подготовке текста этого документа жонглировали словами, и делали это из-за невозможности найти какую-то более вескую аргументацию.
По его мнению, судьи КС не смогли нужную аргументацию найти не оттого, что они плохо подкованы юридически, а потому, что такой аргументации в данном случае не существует в принципе.
Эксперт видит юридически-философскую казуистику в постановлении КС в части, где говорится, что ограничение свободы передвижения «не тождественно» ограничению личной свободы. Вопросы о тождественности являются хрестоматийным примером софистики со времен Аристотеля, и вряд ли Конституционный Суд РФ имел в виду поставить 25 декабря 2020 года точку в тысячелетних философских спорах, замечает он.
«Что такое вообще тождественность и нетождественность? Это какая-то словесная казуистика, под которую можно подвести все что угодно. Такая же игра смыслами прослеживается и в утверждениях, что право на перемещения менее приоритетно, чем право на здоровье и жизнь», — высказал он мнение «Эксперту Online».
«Здесь начинается весьма тонкий лед с точки зрения права, потому что из области строго юридических формулировок мы переходим на территорию абстрактных мировоззренческих споров. С одной стороны, право на жизнь — да, оно воспринимается как абсолютно довлеющее над любыми другими правами. Но, с другой стороны, мы знаем достаточно случаев, когда люди жертвовали собственной жизнью ради утверждения каких-то иных прав и свобод — вся история войн и революций это доказывает», — рассуждает юрист.
Впрочем, судебные инстанции явно весьма далеки от солидарности с чем бы то ни было, что апеллирует к истории революций. Высшая их них очевидным образом исходит из абсолютной незыблемости правовой стабильности, в том числе и на этом, по-видимому, основывая расстановку приоритетности прав. Ни в какой иной парадигме рассматривать его решения не имеет смысла.
Оспариваемое постановление утратило силу после принятия постановления Губернатора Московской области №306-ПГ от 30 июня 2020 года, отменившего все ограничения на передвижения граждан. Однако решение КС имеет долгосрочный, если не сказать — вечный характер.
А сегодня и в ближайшей перспективе сохраняются определенные ограничения, прежде всего связанные именно с передвижением или местонахождением. Гражданам важно помнить, что эти ограничения в каждом конкретном случае должны применяться с учетом уважительных обстоятельств. Об этом говорит Постановление Конституционного суда № 49-П от 25 декабря 2020 года.
