Выступив в среду, 17 марта на расширенной коллегии Генпрокуратуры, Владимир Путин призвал ее руководящий состав обратить особое внимание на факты коррупции при размещении госзаказов, как гражданских, так и оборонных. В фокусе внимания прокуроров должны также быть предоставление госуслуг и неправомерное использование государственного и муниципального имущества.
Путин сразу же предложил и метод, как можно выводить коррумпированных чиновников на чистую воду: проверяя соответствие их доходов и расходов.
«Нужно выявлять несоответствие расходов муниципальных и госслужащих их доходам. На повестке дня и совершенствование механизмов возврата из-за рубежа активов, полученных преступным путём. Прошу эффективно использовать возможности межведомственной рабочей группы, созданной недавно под эгидой Генеральной прокуратуры как раз для координации этой работы», — обратился он к прокурорам..
В другом контексте была затронута тема, которая, тем не менее, тоже ложится в антикоррупционную парадигму, причем является для нее весьма актуальной.
«Отмечу и надзорное сопровождение стратегических национальных проектов. На эти цели выделяются значительные государственные деньги, и эти средства должны работать на развитие, на повышение качества жизни людей. Нарушения и злоупотребления здесь должны пресекаться и строго наказываться», — заявил президент на коллегии Гепрокуратуры.
Возможность вывода средств за рубеж служит, в том числе, способом вывести их из под упомянутого контроля соответствия расходов доходам. С учетом этого, еще большее расширение географического кругозора правоохранительных органов выглядит вполне целесообразным и даже перспективным. В то же время, тема борьбы с коррупцией давно уже способна вызывать скептицизм. Не является ли коррупция злом, которое непобедимо в российских реалиях в принципе? Елена Панфилова, заведующая проектно-учебной лабораторией антикоррупционной политики НИУ ВШЭ, так не считает.
«Болезнь укоренилась настолько, что производит впечатление системообразующей, но это впечатление чисто внешнее, говорит она. — Ирония заключается в том, что тезис "Коррупцию невозможно победить, не обрушив систему, а значит — всю страну", очень часто исходит как раз от тех людей, которые сами кормятся за счёт коррупции. Они таким образом "шаманят" общественное сознание, убеждая его в необходимости консервации существующего положения вещей», — говорит она.
Некоторые успехи в борьбе с коррупцией показывают, что, являясь в России «изотропной» — то есть, пронизывающей государственную и экономическую систему по всем направлениям — она, тем не менее, не стала ее «скелетом», лишившись которого система превратится в бесформенную массу, отмечает Панфилова. К примеру, в стране удалось практически полностью ликвидировать коррупцию на уровне взаимодействия госчиновников с населением — достаточно оказалось перевести это взаимодействие в электронную форму и создать сеть МФЦ.
Однако цифровизация государственных функций не является волшебным элексиром, который во всех случаях устраняет их коррупциогенность. Так, электронному государству пока оказывается не по зубам система «договорных матчей» в сфере госзакупок — это как раз одна из тех сфер, на которую Путин обратил внимание прокуроров. О том, что система госзакупок в ее существующем виде приводит к уничтожению независимых производителей товаров и услуг, говорят уже второе десятилетие; об этом написаны сотни докладов.
Другое больное место сегодня — реализация национальных проектов.
«Там вращаются такие суммы, что с них кормятся не просто отдельные люди, а целые кланы. Эти группы внушают обществу и государству, что все так называемые откаты на самом деле идут на пользу экономике, потому что служат своего рода “системой контроля качества” поставщиков по тендерам, — отмечает Панфилова. — Мантра коррупционеров заключается в том, что в таких ответственных делах, каким является, например, реализация нацпроектов, опасно пускать процесс на самотек, допуская к тендерам случайных участников».
Когда вводилась в строй система электронных торгов, ее создатели ожидали, что результат в плане устранения коррупции окажется таким же, каким он оказался при запуске портала госуслуг, говорит Панфилова. Однако их надеждам не суждено было сбыться: коррупция ушла на глубже. Да, на уровне собственно электронных площадок всё стало выглядеть прозрачно и цивилизованно. Беда в том, что «договорняки» всё равно заключаются, как это и было до цифровой эпохи, но только на стадиях, предшествующих собственно торгам.
«В результате электронные торги привели не к искоренению коррупции в системе госзакупок, а наоборот — факты сговора стало сложнее отслеживать, потому что они ушли в глубину, на уровень личных контактов между аффилированными лицами», — поясняет Панфилова.
Принципиальным представляется тезис о том, что коррупция не стала «скелетом» политэкономической системы. Примечателен вывод, согласно которому она не побеждается цифровизацией, которой приписывается чуть ли не всемогущество.
Под коррупцией часто и ошибочно понимают совсем другой феномен, побороть который не смогут все прокуратуры вместе взятые, говорит председатель Наблюдательного совета Института демографии, миграции и регионального развития Юрий Крупнов.
«То, что мы называем коррупцией, природным образом генерируется нехваткой ресурсов для страны с такой колоссальной территорией, как наша. Естественная нехватка ресурсов вынуждает центральную власть раздавать их на места, и при такой раздаче неизбежно происходят перекосы: ресурсы выделяются не туда, где они в самом деле сейчас нужны, а туда, где их успешнее клянчили», — описывает он причину непобедимости коррупции в России.
В разные периоды механизм концентрации и последующей раздачи ресурсов сверху вниз имел различные внешние проявления: от феодального «кормления» воевод с вверенных им территорий России доимперского периода до создания космической промышленности в СССР. Сегодня этот процесс приобрел форму «национальных проектов», но суть его (и совершаемые при этом просчеты) остались теми же, какими были на протяжении сотен лет, уверен Крупнов.
«Во всех случаях центральное руководство ставит перед страной задачу, которую надо решить кровь из носу, и перенаправляет туда все доступные ресурсы, — отмечает эксперт. — Когда поставленная задача объективно совпадает с нуждами страны, коррупция сокращается, потому что все оказываются в одной лодке. А сам факт возникновения коррупционных отношений в процессе реализации какой-то цели является свидетельством того, что эта цель определена неверно, поскольку дает свободу маневра выделенными ресурсами тем, кто получил к ним доступ. Коррупция таким образом является не причиной неудачи нацпроектов, а следствием изначально неправильного целеполагания», — считает Крупнов.
В качестве примера такого ошибочного целеполагания он предлагает обратить внимание на нацпроект «Демография» стоимостью 4,7 трлн рублей. Согласно этому проекту, к 2024 году должны быть, в частности, достигнуты коэффициент рождаемости 1,66 и продолжительность активной жизни 67 лет.
«Это безумие, — сокрушается Крупнов. — Демографические проблемы невозможно решить за пять лет ни за какие деньги, потому что это природные процессы, измеряемые жизнью поколений! Зато выделение денег на заведомо неосуществимые цели запускает механизмы их коррупционного перераспределения, поскольку получателям понятно, что использовать их по предписанному назначению все равно бессмысленно».
Поскольку отчужденные от нацпроектов такими способами деньги невозможно безопасно вложить в активы внутри страны (в этом была бы хоть какая-то польза для экономики), их обладатели либо «прожигают» их на так называемое статусное потребление, либо выводят эти средства за рубеж, констатирует эксперт. Не случайно Владимир Путин призвал прокуроров «совершенствовать механизмы возврата из-за рубежа активов, полученных преступным путем».
Проблема целеполагания еще более системная, чем проблема коррупции, но ненатужный оптимизм в словах эксперта проглядывает в том, что если все-таки правильно сформулировать цель (цели), коррупцию это автоматически уменьшит. Еще «цели эти должны быть конкретными, достижимыми и проверяемыми», — добавляет эксперт, называя например то, что «скорее всего будет казаться очень скучными и немасштабным: улучшить доступ населения к услугам здравоохранения и т. д.». Хотя, разве не на это нацелен национальный проект «Здравоохранение» стоимостью (согласно его «паспорту») 1 трлн 725,8 млрд рублей?..
Под другим углом зрения коррупция предстает как набор правил игры, которые диктуются не объективными экономическими законами, а сложившейся традицией общественных отношений.
Эти правила, хотя они никак не зафиксированы письменно и, более того, могут противоречить писаным законам, отслеживаются системой предельно придирчиво — не допускается никакого от них отступления, полагает директор Института проблем экономической политики и экономической безопасности при Финансовом университете Правительства РФ, действительный государственный советник Сергей Сильвестров.
«Поскольку это именно неписанные традиции, их вполне можно сокрушить жесткими действиями правоохранительных органов, — говорит он. — Другой вопрос, почему такие действия не предпринимается; почему тот же полковник Захарченко с 2016 года находится под бесконечным следствием. И ответ известен: виновата сетевая система, которая не просто "крышует" своих участников, это было бы еще полбеды. Но она не дает расти экономике в целом, потому что переключает денежные потоки с целей развития на совсем другие задачи, к макроэкономике отношения не имеющие».
Сильвестров полностью разделяет мнение Елены Панфиловой насчет того, что «заповедником» коррупции в России сегодня является система госсзакупок, в которой покупатель может так описать свой заказ, что выполнить эти условия не сможет ни один независимый поставщик. То есть, еще до начала аукциона понятно, под кого он подстроен, а так называемый «тендер» превращается в спектакль. В итоге система госзакупок вместо развития конкуренции между производителями приводит, напротив, к монополизации рынка. Она сама провоцирует участников торгов на противоправные действия. Например, в 2018 году, по данным Счетной Палаты, почти каждый третий контракт (28,3%) заключался на неконкурентной основе — с заранее известным подрядчиком и в обход формальных тендерных процедур. А это, между прочим, рост в 2,5 раза по сравнению с 2017 годом и в 5,5 раза по сравнению с 2016-м, констатирует Сильвестров.
Жестко выстроенная вертикаль, доминирование государственного аппарата, монополизм госкорпораций создали пирамиду, в которой ответственность на каждом уровне перекладывается на уровень выше, вплоть до Кремля, отмечает он. «Государство занимается такими вещами, как регулированием цен на гречку, и так во всех сферах. У нас даже о ценах на фондовом рынке сговариваются несколько доминирующих компаний. Назвать такую экономику рыночной можно только в насмешку», — сокрушается эксперт.
«Коррупция — это один из пусть не лучших, но способов самоорганизации общества в тех сферах жизни, где хаос по каким-то причинам не упорядочен официальными институтами и законами, — говорит эксперт. — У нас до сих пор нет закона о лоббизме. У нас не отредактирован закон о госсзакупках, при том, что всем давно очевидно, что он не работает».
Пока же, очевидно, борьба с коррупцией усиливается по линии поиска в других странах активов наиболее активных коррупционеров, тех, которые не поленились вывезти их за рубеж. Что, кстати, становится все труднее и без усилий со стороны наших правоохранительных органов.
