Эта история, напоминают журналисты The Economist, началась еще в 2016 году, когда американским предприятиям приходилось конкурировать с зарубежными фирмами, уже получавшими субсидии и другие льготы от своих правительств. Глава Торгового представительства США Майкл Фроман тогда говорил: «Что нам с этим делать? Принимаем ли мы этот статус-кво, или активно работаем над изменением ситуации?». Выбор чиновника, вполне соответствовавший десятилетиям торговой политики Америки, состоял во втором: попытаться добиться отмены субсидий, наносящих, по его мнению, ущерб американским экспортерам и тормозящие мировую торговлю.
Однако, в итоге ответ Штатов оказался диаметрально противоположным: Администрация Джо Байдена сосредоточилась не на борьбе с протекционизмом стран-конкурентов, а на создании собственной архитектуры субсидий, дополненной именно такими производственными правилами, против которых ранее выступали американские чиновники. В рамках закона, принятого в 2022 году, американское правительство получило возможность в течение следующего десятилетия вложить более $1 трлн в полупроводники, возобновляемые источники энергии и другие экологически чистые технологии. И пока чиновники вникают в детали того, как распределять средства, некоторые из новых правил уже вступили в силу с 1 января.
Многим политикам в Вашингтоне — как демократам, так и республиканцам — новый подход представляется здравым. Они полагают, что это единственный способ, с помощью которого Штаты могут защитить свою промышленность (отразив вызов со стороны растущего Китая) и переориентировать экономику на более экологичный рост. Но для партнеров США в Европе и Азии — это неприятные новости, полагает The Economist. Страна, на которую европейские и азиатские союзники рассчитывали, как на опору открытой торговли, делает большой шаг к протекционизму. А значит им, в свою очередь, придется решать, стоит ли увеличивать собственные субсидии для того, чтобы уравновесить американские. The Economist, будучи британским изданием, естественным образом опасается, что результатом новой американской политики могут стать глобальная гонка субсидий, раздробленность международной торговой системы, более высокие затраты для потребителей, дополнительные препятствия для инноваций и новые угрозы политическому сотрудничеству.
Первая большая трещина в функционировании того, что было принято называть свободной торговлей, образовалась, когда Дональд Трамп ввел пошлины практически на весь импорт. Но в The Economist считают, что нынешнее увеличение субсидий причинит мировой экономике еще больше вреда. Анонимный высокопоставленный дипломат в Вашингтоне весьма резко оценил текущую обстановку: «Свободная торговля мертва. Это базовая теория игр. Если одна сторона нарушила правила, то другие поступят аналогично. Если вы будете оставаться на месте, то потеряете больше всех». (Издание, правда, не указывает даже страну, которую представляет его собеседник.)
Но это проблемы мировой экономики. А что даст такая политика самим Штатам?
Надо сказать, что субсидии уже давно являются частью экономического ландшафта США. Однако новые планы примечательны как масштабом, так и вполне ожидаемым и логичным акцентом на «про-американизм», отмечает The Economist. Назвать их точный объем в денежном выражении невозможно: большая часть субсидий будет предоставляться в виде налоговых льгот, общий размер которых зависит от объема производства компаний. Но в любом случае кумулятивный эффект будет огромным. Если объем инвестиций федерального правительства достигнет, как многие ожидают, $100 млрд в год в течение следующего десятилетия, то это будет примерно вдвое больше общего объема субсидий в допандемическое десятилетие. В качестве примера можно привести мнение банка Credit Suisse, который полагает, что к концу 2020-х годов американские солнечные панели могут стать самыми дешевыми в мире.
The Economist, однако, упорно считает, что субсидии плохи сами по себе, поскольку искусственно удешевляют товары, произведенные одной страной, снижая экономическую эффективность. Новые американские субсидии вызывают множество возражений, считает британское издание, потому что зачастую требуют, чтобы их получатели соответствовали пороговым значениям местного компонента в производстве (тому, что мы, кстати, называем локализацией, весьма полезной для нашей экономики и развития промышленности). Например, чтобы получить кредит в размере $7500 на покупку электромобиля, потребитель должен выбрать машину, у которой половина компонентов аккумулятора произведена в Северной Америке. Ветряные, солнечные и геотермальные проекты получат более значительные субсидии, если они будут использовать американскую сталь и железо. Примерно половина производимых ими компонентов также должна производиться в США.
И конечно, у протекционистского поворота Штатов множество вполне логичных мотивов. Одним из них является растущее господство Китая. Американские лидеры когда-то полагали, что смогут заставить КНР обуздать негативные для США стороны китайской промышленной политики. Эти надежды вполне ожидаемо не оправдались и уступили место мнению, что Америке нужна собственная промышленная политика — чтобы избежать зависимости от соперника в технологиях будущего. Опасения политиков по поводу нарушения цепочек поставок в начале пандемии COVID-19 укрепили эту точку зрения, как и стремление увеличить количество рабочих мест для среднего класса. Изменение климата также стало одной из причин поворота: ожидается, что расходы на возобновляемые источники энергии приведут к резкому сокращению выбросов углерода в Америке.
The Economist утверждает, что экономическое мышление, которое лежит в основе большей части этой логики, сомнительно. Оставим это на совести островного менталитета. Тем более, что, журнал признает: политический импульс протекционизма неумолим. И в связи с этим возникают два важнейших вопроса: насколько велика экономическая угроза американских субсидий? И как другие страны должны реагировать на вызов?
Щедрость господдержки
The Economist считает, что американские субсидии в сочетании с экспортным контролем и санкциями предназначены для того, чтобы перетянуть бизнес из Китая. О’кей. Но это в свою очередь укрепляет приверженность китайского правительства политике, в рамках которой необходимо добиваться большей самостоятельности — в том числе за счет собственных крупных промышленных субсидий.
А вот союзникам США аналогичным способом ответить сложнее. Когда в августе 2022 года Джо Байден подписал закон об американских субсидиях на «зеленые» технологии (через Закон о снижении инфляции), в Европе он был встречен позитивно: ура, США наконец-то присоединились к борьбе с изменением климата. Политика администрации Байдена еще рассматривалась европейцами как американский способ ведения дел. Однако со временем торговые эксперты в Европе стали бить тревогу: американские субсидии создают проблемы для амбиций (!) европейских государств в области экологически чистых технологий. Уже в декабре президент Франции Эммануэль Макрон назвал американский закон о снижении инфляции «убийцей нашей промышленности». Критика со стороны союзников США в Азии не была заметной, но (это мнение The Economist) политики в таких странах также разочарованы поворотом к субсидиям по национально-территориальному признаку.
Эмоциональная реакция в Европе вызвана, конечно же, ее более слабым положением. Энергетический кризис сильно ударил по европейским корпорациям. Европейские страны, игнорируя элементарные экономические условия в угоду политическим, изо всех сил пытаются заменить дешевый трубопроводный газ из России более дорогим СПГ — в основном из США. Обладая обширными запасами природных ресурсов, Штаты имеют перед своими партнерами/союзниками существенное преимущество: более низкие цены на энергоносители. И они, вкупе с новыми субсидиями, могут обеспечить более дешевую возобновляемую энергию. В The Economist полагают, что Европа в результате уже теряет инвестиции. Так, шведский производитель Northvolt пересматривает свой план строительства завода в Германии в пользу США. Другие предприятия могут последовать примеру этой компании. И кто, скажите, в такой ситуации действует правильно?
В прочем, такой поворот, в представлении The Economist, выглядит неоднозначно и вызывает тревогу у многих корпораций. К примеру, основатель TSMC, ведущего мирового производителя микросхем, Моррис Чанг, которого издание приводит в качестве эксперта, полагает, что производственные затраты в США на 55% выше, чем на Тайване. То есть, The Economist указывает: в долгосрочной перспективе новая политика в области субсидий не будет выгодна, несмотря на краткосрочную выгоду для компаний, которые получат субсидии. В этой логике, настаивает издание, поворот к протекционизму может также разрушить сеть экспертных знаний на самом передовом производстве. Исследование Boston Consulting Group предполагает, что для создания нескольких самодостаточных цепочек поставок полупроводников по всему миру потребуются инвестиции в размере от $0,9 до $1,2 трлн, при этом ежегодные эксплуатационные расходы вырастут на $45—$125 млрд. Остается получить еще две — а лучше три или четыре — независимых экспертных оценки.
Американские субсидии на полупроводники не включают те же правила, которые предполагают субсидии на экологически чистые технологии (а именно требования по определенной доле произведенных в США компонентов), настаивает The Economist. И союзники Америки сейчас пытаются убедить ее смягчить ограничения. Да, президент Байден неоднократно повторял, что американцы (дословно) «никогда не собиралась исключать народы, которые сотрудничали» с США. На практике, однако, американское законодательство было прописано точно: с указанием долларовых сумм, сроков и условий. И Конгрессу необходимо будет принять формальные поправки, а это является достаточно непростой задачей даже в стабильные времена — не говоря уже о временах, когда Палата представителей почти не функционирует. Что это означает? А то, что любые корректировки, скорее всего, будут незначительными.
Теоретически, правительства партнеров/союзников могли бы призвать США к ответу в ВТО, поскольку ее запрет на субсидии по национально-территориальному признаку очевиден. Однако пока об этом никто не думает. И причина проста: если США проиграют, то смогут обжаловать решение, что фактически положит конец делу, так как у ВТО больше нет дееспособного Апелляционного органа.
Практически же выходом может стать введение тарифов на американский экспорт, который получает выгоду от субсидий. Впрочем, в затеявшем обсуждение The Economist считают такой метод несправедливым: дескать, виток противостояния может нанести ущерб всем секторам промышленности — от автомобилей до солнечных батарей и полупроводников.
Игра субсидий
В общем, правительства стран — партнеров и союзников США — сталкиваются с возмутительным для The Economist выбором: присоединиться к гонке субсидий или нет. Островитяне полагают, что даже сейчас есть экономическое обоснование для того, чтобы оставаться в стороне от противостояния. По их мнению, Америка будет платить за технологии повышенными затратами налогоплательщиков, а дешевле в результате они стану для всех, а не только для тех, кто за это платил. Сколько бы США ни помогали своим компаниям, американские фирмы не смогут получить преимущества во всех промышленных отраслях, считает The Economist. Политики в Азии, например, рассчитывают, что их правительства и европейские страны будут проявлять сдержанность. Анонимный японский чиновник отметил: такой подход позволит всем неамериканским государствам торговать на равных хотя бы друг с другом.
Но все же сторонники увеличения субсидий сейчас преобладают. В частности, министерство окружающей среды Южной Кореи уже проинформировало автопроизводителей о том, что внутренние субсидии на электромобили могут быть ограничены теми корпорациями, у которых есть собственные сервисные центры в стране — за исключением большинства иностранных фирм. А Япония начала прилагать усилия для организации производства собственных передовых полупроводников. 8 японских корпораций, включая Toyota и Sony, в августе 2022 года объявили о создании новой фирмы по производству микросхем Rapidus. В ноябре Токио пообещало выделить 70 млрд йен ($500 млн) на исследования компании в области полупроводников.
В Европе политики и бизнес хотят, чтобы строгие правила госпомощи были скорректированы так, чтобы правительства могли более щедро поддерживать промышленность. Прежние правила, которые контролировали работу субсидий таким образом, какой существует в представлении The Economist, позволяли европейскому рынку поддерживать высокую конкуренцию. И тем не менее, в совместном документе министры экономики Франции и Германии Бруно Ле Мэр и Роберт Хабек в декабре 2022 года утверждали о необходимости изменений — для того, чтобы позволить быстрее направлять большие объемы помощи в стратегические секторы.
Американцы, которые, собственно, и помогли разработать традиционную (в рамках free trade) торговую стратегию, опасаются, что новый подход может сказаться негативно на самих Штатах. Глава Торгового представительства США в 2006-2009 годах Сьюзан Шваб утверждает, что многие в Европе и Азии обрадуются новым промышленным субсидиям. Она напоминает, что США никогда не собирались выдавать столько субсидий и устанавливать столько барьеров, сколько их было у их торговых партнеров. Поэтому, считает Шваб, в интересах Штатов сохранять систему, которая базируется на выполнимых правилах. Иначе, предупреждает она, торговые партнеры США могут просто ввести больше субсидий и ограничений, чем американцы.
Но нынешняя глава Торгового представительства США Кэтрин Тай твердо убеждена в необходимости субсидий. Она призвала Америку и ее союзников координировать свои инвестиции, чтобы максимально эффективно их использовать. США стремятся к тому, чтобы их союзники в Европе и Азии присоединились к более жесткой линии в отношении Китая — при сохранении политической поддержки США в области безопасности и борьбы с изменением климата.
The Economist, резюмируя, полагает: даже при сохранении максимального уровня доверия между торговыми партнерами координация будет крайне трудной. Точно так же, как и Штаты, государства Азии и Европы хотят быть в авангарде производства полупроводников. У всех стран есть свои ведущие национальные корпорации, не говоря уже о десятках стартапов, которые борются за свое место.
Америка и ее союзники предлагают помощь. Всё больше и больше помощи. И все эти компании будут рады ее получить. Но тот же The Economist предупреждает: главное, чтобы в процессе не случилось неожиданной растраты государственных средств и не начались взаимные обвинения между странами. Теми самыми, которые ранее были намерены сотрудничать.
