Единый день голосования 10 сентября по шаблону называют «генеральной репетицией» мартовских президентских выборов. Но таковыми они являются с большой натяжкой. Слишком велика дистанция между Владимиром Путиным и иными политическими силами в стране. Интрига, конечно, сохраняется: Путин еще не объявил о своем решении баллотироваться на четвертый срок. Но дело кажется решенным, а потому логично подискутировать о подоплеке кадровых перестановок с прицелом на новый шестилетний президентский срок.
Сентябрьские выборы — это не репетиция, а один из актов трансформации элиты на период 2018–2024 годов, который должен подготовить всю политическую систему к конституционному и безреволюционному транзиту власти. И если перестановки в исполнительной федеральной власти лишь ожидаются в ближайшей перспективе, то новые фигуры глав регионов уже дают представление о логике формирования управленческой элиты страны. Она, эта логика, во многом отвечает вызовам посткрымских времен, соответствует тем принципам экономического развития, которые видят в Кремле и правительстве, а также позволяет демпфировать риски межэлитных разборок в ближайшие годы.
22 чиновника новой волны
Для анализа новейшей кадровой политики Кремля мы взяли следующие условия: временной фактор (три последних года, когда внешнее санкционное и политическое давление и экономический кризис стали очевидными), институциональный (в объектив попали исключительно главы регионов, так как локальные изменения в исполнительной власти не дают комплексного представления о тенденциях) и, наконец, инструментальный (мы проанализировали лишь те фигуры, которые получили доверие Кремля и пошли на всенародные выборы, — кандидатов, избранных заксобраниями по представлению президента, мы исключили). В итоге нашей беспристрастной оценке подверглись 22 чиновника, которые с 2015 года впервые избрались или только избираются в российских регионах на высшие должности.
Когда мы сгруппировали ряд общих признаков, стало понятно, что на выбор той или иной фигуры оказывали влияние сразу несколько разновременных факторов.
Во-первых, работает «посткрымский» критерий эффективности кандидата. То есть его готовность работать в стрессовой ситуации, лично отвечать перед президентом за неудачи на посту, соответствие антикоррупционным требованиям, «национализация» его и его семьи, то есть четкий разрыв с западным контуром, устойчивость к санкционному давлению. Бросается в глаза молодость губернаторов и временно исполняющих обязанности. Их средний возраст составляет 47 лет, они примерно на 15–17 лет младше своих предшественников. Они небедные люди, но нуворишей и миллиардеров среди них нет. В целом это говорит о том, что связи с Западом если и были налажены, то могут быть легко разорваны. Из 22 глав регионов и врио у троих был собственный бизнес, шестеро работали топ-менеджерами и такое же количество человек изучали экономические науки, имеют докторские и кандидатские степени в разных областях экономики. Итого: 15 новоназначенных губернаторов или врио хорошо представляют, как функционирует экономика и в чем проблемы предпринимательской среды. Это тоже посткрымский антикризисный запрос.
Второй фактор, который, как кажется, обусловливает кадровые новации Кремля, — необходимость формирования управленческой элиты страны на переходный период 2018–2024 годов. Модель перехода президентской власти конструируется уже сейчас, но ее рамки размыты, а значит, страну и элиты будет трясти. Необходимы стрессоустойчивые кадры, которые продолжат работать, невзирая на межэлитные пертурбации, люди, которые отличаются преданностью не лично Путину, а являются «солдатами системы», технократами, сухими управленцами. Поэтому сильно ошиблись эксперты, которые в прошлом году писали о массовом внедрении в региональный контур личных друзей Путина, выходцев из силовых органов. Из 22 человек таковыми оказались всего шесть. Это мог быть эксперимент президента. Или вполне сознательная ставка на вывод в верхние эшелоны представителей различных элитных кругов для соблюдения баланса. В том числе на период ближайших шести лет.
Третий фактор экономический. В конце февраля, после кадровых назначений Владимира Путина, мы предположили (см. «Кадровая ротация как пролог к новой экономической политике», «Эксперт» № 8), что в видении руководства страны лежит выбор между региональной и отраслевой моделями развития экономики. Региональный вариант доказал свою эффективность в ряде субъектов страны — Калужской, Тюменской, Белгородской областях, в Татарстане. Как показало наше исследование, условием экономического роста становится консолидация местных элит вокруг фигуры губернатора и стратегии социально-экономического развития, базирующейся на создании добавленной стоимости, которая остается в регионе, и новой индустриализации. Сам же глава должен сочетать четыре важнейших качества: бизнесмена, коммуникатора, кадровика и социально ориентированного чиновника. Мы также указывали на наблюдающееся местами «исчерпание» и риски региональной модели развития — «экономический сепаратизм» регионов, оскудение потоков инвестиций, регламентация и уравнивание льгот и субсидий в особых экономических зонах и технопарках, приоритет отверточной сборки, высокая долговая нагрузка и так далее. В конце концов, массового тиражирования успешных примеров в стране не видно.
Но ведь не взлетела пока и отраслевая модель, которая сильно зависит от качественной работы федерального центра и профильных правительственных министерств. Однако, судя по всему, региональные кадры готовят к ней. По крайней мере, кадровые назначения красноречивы. Из 22 новых губернаторов и врио 15 стали или, возможно, станут «варягами» для подшефных регионов. Это говорит о том, что в Кремле не боятся конфликтов своих ставленников с местными элитами. Но даже если представить себе, что идеи «варягов» будут приняты местным сообществом на ура, до подлинной консолидации требуется много времени. Управленцы же последних десяти лет часто ограничены двумя, а то и одним сроком, то есть эффективность нужно доказывать с колес. Не сработала и гипотеза о 15 «спартанцах» в роли риск-менеджеров. На бостонской матрице мы определили место всех рассматриваемых регионов (исключая Севастополь) по показателям роста ВРП за 2005–2015 годы и ВРП на душу населения. Но никакой закономерности между успехами или неудачами региона и новыми кремлевскими назначенцами не обнаружилось: новые кадры направлялись и в богатые, и в бедные регионы, и в динамично развивающиеся, и в отстающие.
Зато вот вам другие цифры: 16 из 22 новых кадров имеют опыт работы в Москве, часто долгий и богатый. Похоже, это новая экономическая реальность: регионы «привязывают» к федеральной экономической политике, к госпрограммам, субсидиям, фондированию промышленных проектов и так далее. Связи «наверху» становятся ключевым фактором развития территорий страны. Одновременное действие «отраслевой» и «региональной» модели вряд ли возможно исходя из богатого российского опыта — питание сладким потоком бюджетных средств не стимулирует диверсификацию источников доходов из опасения нарушить пищеварение всех участников схемы.
Впрочем, возможно, мы торопимся и экономика здесь (как обычно) уступает политическим соображениям. К слову, из наших 22 героев пятеро имеют и опыт работы в региональных структурах власти в других субъектах страны. То есть готовы доказывать эффективность в новых реалиях. Можно предположить, что молодое поколение российской управленческой элиты просто проходит обкатку, тренируясь «на кошечках», а затем вернется в столицу с обретенными удачными и неудачными компетенциями, заняв теплые места в органах федеральной власти.
Волны перемен
Нынешний период трансформации управленческой элиты интересен по нескольким причинам. Пожалуй, впервые мы наблюдаем кадровую политику, которая пытается реагировать на внутренние и внешние вызовы, соответствовать запросам времени, как текущего периода, так и наступающего. В этом заключается сложность кадрового выбора: кандидат должен не только сочетать в себе качества антикризисного менеджера, хозяйственника, менеджера-технолога, но также быть надежной политической фигурой, которая не станет использовать накопленный потенциал для разбалансировки системы в наступающую эпоху транзита власти. Такие условия возникают впервые в новейшей истории страны и вынужденно — благодаря дорогим западным партнерам. Ранее же кадровые волны аккуратно следовали за переменами в высшем руководстве страны и формировали очередную команду второго и третьего президентов России.
Стартовый этап 2000–2007 годов характеризовался естественной сменой ельцинских кадров представителями новой путинской команды, «питерского клана». Это касалось как госактивов, бизнес-структур, так и управленческой системы. В Москву один за другим переезжают Юрий Ковальчук, Геннадий Тимченко, Алексей Миллер, Виктор Золотов, Николай Шамалов, Борис Грызлов, Сергей Иванов и другие. Главой администрации президента в 2003 году стал Дмитрий Медведев. По подсчетам ряда социологов, люди Путина к концу второго срока занимали до двух третей важнейших постов в правительственных и бизнес-структурах страны.
Главную роль играло доверие президента. Сильный круг сподвижников позволил усилить вертикаль власти, противостоять олигархам с выходом на принцип равноудаленности, а также мощным в то время региональным лидерам. В этот период кадровый состав губернаторского корпуса отличался относительной независимостью от Москвы, а все центры регионального сепаратизма были ликвидированы не силовым способом, а искусной договорной игрой.
Президентские кадры наполняли в первую очередь федеральный контур и при этом имели серьезный политический вес за счет близости к Кремлю. Этот вес, в свою очередь, позволял ставленникам Путина проводить сильные реформы в госинститутах и экономике страны, укреплять налоговую систему, гарантировать социальную ответственность бизнеса. Именно ставка на «свои» кадры позволила задать векторы развития, прежде всего в нефтегазовой отрасли.
Второй этап элитной встряски был предсказуем: в 2008 году Россию возглавил Дмитрий Медведев, а Владимир Путин ушел руководить правительством. Вокруг нового президента неизбежно сформировался новый кадровый корпус, хотя массовой экспансии «медведевских» за четыре года так и не случилось. В то же время Путин сформировал состав правительства, куда ряд фигур просто перешли из кремлевской администрации, например Сергей Собянин, Игорь Сечин или Игорь Шувалов. Характеристика той кадровой волны соответствовала задачам премьера: борьба с кризисом, ручное администрирование, решение операционных задач.
После возвращения Путина в Кремль началась третья волна кадровой трансформации, которая тоже носила скорее операционный, технический характер. Правительственные чиновники частично опять ушли в Кремль, поменявшись с медведевской командой местами, частично остались со своими портфелями. В 2012–2013 годах, казалось, будет реализована идея ручного управления внутренним развитием страны из Кремля, а правительству отводилась роль исполнителя воли президента с ориентирами в виде «майских» указов. В то же время возрождается и модернизируется подход первого срока, когда на ответственные направления работы назначаются доверенные лица Путина, но не по принципу личной преданности, а по принципу личной ответственности за проект и обязанности оставить после себя работающую систему. Так появляются региональные проекты (корпорации управления Сибирью, Дальним Востоком, Северным Кавказом), инфраструктурные (Роскосмос, сочинская Олимпиада), экономические (РФПИ, АИЖК). Схожий принцип работает и в политической плоскости. Вячеслав Володин отвечает за политическую реформу и купирование рисков «болотных» митингов. Появляется ОНФ — «Народный фронт» выступает инструментом прямой демократии и в некоем роде «опричником» президента, застрельщиком нескольких губернаторских посадок.
Оценить перспективы такой модели мы уже не сможем. В 2014 году случился украинский переворот, на страну обрушились санкции, экономический кризис и беспрецедентное политическое давление западных партнеров. Ставка была сделана на аккуратное лавирование на внешнем контуре и на повышение эффективности работы государственного управления. Элитные трансформации затронули и федеральные структуры, и силовые, и региональные, и лишь чудом (или личной договоренностью) оставили в неприкосновенности большую часть правительства.
Посткрымская реальность
Санкции усилили нагрузку на систему, а внешнее давление поставило прозападные элиты в цивилизационный тупик, перед ними возникла необходимость четкого выбора приоритетов служения. Модернизация экономики, инфраструктурное и технологическое развитие страны стали не просто лозунгами на перспективу, а единственным условием выживания в долгосрочном (после американских санкций в этом больше нет сомнений) конфликте с Западом. Все вместе это сформировало запрос на повышение эффективности работы госсистемы. По старинке механизмы усиления эффективности — это личный контроль президента, ручное управление, формирование передовых проектов под личную ответственность чиновников. А винтикам системы поставлен запрос на повышение исполнительности при силовом контроле за чистотой работы. Причем основная часть управленческой элиты, которая уходит корнями еще в правительство 2008 года, Владимира Путина до поры до времени устраивает. Но каждый год мы наблюдаем частичное обновление элитного круга с подключением все новых кадровых резервов.
Отметим основные черты посткрымской элитной трансформации, которые можно считать «невооруженным взглядом» без ухода в конспирологию.
Во-первых, это объективное доминирование силового контура, что естественно в условиях сильного внешнего давления, откровенных попыток Запада залезть во внутренние дела страны, спровоцировать цветную революцию, и, конечно, с учетом идущей войны на нашей границе. При этом нужно отметить усиление ФСБ за счет ослабления других силовых ведомств. Относительно балансирует ситуацию становление личного путинского силового ресурса — Росгвардии. Вторая черта вытекает из первой: развернута мощная антикоррупционная кампания без оглядки на звания и регалии. Можно предполагать, что какая-то часть посадок является следствием внутриэлитной борьбы, но воровать беззастенчиво, особенно в крупных размерах, становится опасно — это факт. В-третьих, очевиден вектор на смену поколений. Бесконфликтно уходит старая «путинская гвардия» (Якунин, Иванов, Муров, Бельянинов, Ромодановский). А в Кремль, правительство и региональные структуры приходят молодые «технократы». Главой своей администрации президент назначил 45-летнего Антона Вайно, министром экономического развития — 34-летнего Максима Орешкина, а в Калининграде на выборы идет 31-летний врио губернатора Антон Алиханов. Расчищать завалы ВЭБа призван 48-летний менеджер из Сбербанка Сергей Горьков. А «бессмертного» Владимира Якунина в РЖД сменил 47-летний замминистра транспорта Олег Белозеров.
Четвертым, пока что «теневым», фактором становится Госдума под руководством спикера Вячеслава Володина. С одной стороны, она обновилась с точки зрения элитного и отраслевого представительства, с другой — прошла суровую дисциплинарную модернизацию, усилила экспертную составляющую своей работы, к тому же именно в Госдуме копится, по ощущениям, мощный политический потенциал, пока не нашедший отражения в партийном квартете. Как кажется, после президентских выборов будет предпринята попытка вновь оживить политические процессы в стране за счет омоложения и модернизации партий, а сама Дума наберет вес и будет играть более самостоятельную роль в системе принятия решений.
Наконец, проходит масштабная ротация глав регионов. За последний срок, с 2012 года, Владимир Путин тем или иным образом определил место работы для 52 новых глав регионов! Что интересно, многие чиновники удержались на постах не больше одного-полутора сроков. Двадцать один глава субъектов федерации по-прежнему обязан назначением Дмитрию Медведеву. И лишь 13 губернаторов-долгожителей вступили в должность еще до 2008 года.
У этой трансформации есть и негативные черты. В конце августа мы провели небольшой опрос среди представителей среднего и крупного бизнеса, топ-менеджеров и предпринимателей. Узнавали, какие современные качества российской элиты в наибольшей степени мешают работе бизнеса, не соответствуют времени и задачам, стоящим перед страной. Результаты нерепрезентативны в силу скромной выборки, но ответы очень похожи друг на друга и характерны. Интересно, что о «привычной» коррупции там ни слова. Респонденты, скорее, указывают на «серость» элиты, чрезмерную исполнительность при отсутствии инициативы, собственного видения решения проблемы, желание выслужиться перед начальством, приспособленчество, нацеленность на «серую зону» во всевозможных «рейтингах эффективности», поближе к первой тройке, подальше от «хвоста», ощущение неуверенности в завтрашнем дне, в своей карьере. Одним словом, «временщики», считает бизнес.
Виной тому не только силовое давление и антикоррупционная кампания, но и принципы функционирования «посткрымской» системы. Требование эффективности работы становится политической задачей. Но исполнительность пока ценится больше инициативы. Самоценный политический вес субъектов девальвируется необходимостью доказывать эффективность начальству и дальше по цепочке к президенту лично. Отсюда мы видим потерю самостоятельного политического веса и у правительства, и у партий, и у региональной бюрократии.
По плану
Маховик обновления региональной элиты за три года набрал обороты. В этом году 17 субъектов Российской Федерации, пятая часть страны, изберет руководителей. В 16 регионах состоится всенародное голосование. В 11 из них доверие избирателя будут искать совершенно новые фигуры.
В Белгородской, Саратовской, Свердловской, Томской областях и в Республике Мордовия губернаторы с большой долей вероятности останутся прежними. В начале нынешнего года, за месяц до истечения губернаторских полномочий, саратовец Валерий Радаев, свердловчанин Евгений Куйвашев, томич Сергей Жвачкин и мордовец Владимир Волков подали в отставку с откровенным расчетом переизбраться на новый срок в сентябре. Полномочия белгородца Евгения Савченко истекают только в октябре. Назначенный руководить Белгородчиной указом Бориса Ельцина в кризисные дни 11 октября 1993 года губернатор-рекордсмен Евгений Савченко уже более 23 лет на должности вопреки всем законодательным ограничениям. За эти годы Евгений Степанович сменил четыре партии (КПСС, «Наш дом — Россия», Аграрная партия России, «Единая Россия»), обрел степень доктора экономических наук и статус члена-корреспондента РАН и РАСХН. И лишился сколько-нибудь реальных конкурентов на губернаторство в области.
Еще в шести субъектах — Бурятии, Карелии, Пермском крае, Новгородской, Рязанской и Ярославской областях — прежние главы регионов ушли в отставку незадолго до окончания сроков полномочий. Но о переизбрании речь уже не шла. В их случае сработали новые критерии оценки эффективности губернаторов: социально-экономическое состояние региона, уровень поддержки местных элит и политический баланс сил, а также наличие коррупционного компромата и конфликта коммерческих интересов. Нездоровая социально-экономическая ситуация не оставляла шансов на продление полномочий главе Бурятии Вячеславу Наговицыну и главе Карелии Александру Худилайнену, а также губернатору Новгородской области Сергею Митину. Об их новых назначениях информации нет. Об уходе на заслуженный отдых тоже, хотя формально они перешагнули пенсионный возраст. А вот отставку рязанского губернатора Олега Ковалева можно объяснить только возрастом — 68 лет и явные проблемы со здоровьем. Область стабильно развивалась, привлекались иностранные инвестиции. Единственный громкий конфликт был связан с застройкой заповедных есенинских мест.
Сумели избежать скандалов и благополучно трудоустроились отставной губернатор Ярославской области Сергей Ястребов — ныне замминистра природных ресурсов и экологии РФ — и пребывавший в аутсайдерах рейтинга эффективности губернаторов пермяк Виктор Басаргин. Он возглавил Федеральную службу по надзору в сфере транспорта.
В случаях с плановой заменой глав регионов также работает схема назначения желаемой кандидатуры исполняющим обязанности за несколько месяцев до предстоящих выборов. Фаворит должен войти в курс экономических и социальных вопросов, найти общий язык с местными элитными группировками, подобрать команду или хотя бы ключевых ее деятелей, электорально «раскрутиться» и, наконец, получить от президента пресловутую зеленую папочку-благословление с наиболее резонансными и срочными проблемами области.
Фаворитом в Ярославской области назначен Дмитрий Миронов, 23 года прослуживший в органах госбезопасности, а потом переведенный президентом на должность начальника Главка экономической безопасности и противодействия коррупции и замминистра МВД России. Другой «силовик», Артур Парфенчиков, однокурсник главы российского правительства Дмитрия Медведева, до назначения в Карелию почти десять лет возглавлял Федеральную службу судебных приставов.
Интересно, какие практические результаты даст предстоящее руководство Новгородской областью Андреем Никитиным, бывшим генеральным директором Агентства стратегических инициатив по продвижению новых проектов. Никитин, равно как Максим Решетников и Николай Любимов — выходцы из президентского кадрового резерва — получили шанс доказать свою профессиональную состоятельность в регионах. Решетникову, ранее одной из ключевых фигур в команде московского мэра Сергея Собянина, предстоит вытаскивать из глубокого кризиса Пермский край. Любимову, многого добившийся в родной, считающейся благополучной Калужской области, предстоит непростое вживание и выживание в Рязанской области: местная элита жаждала своего выдвиженца, который закрепил бы успехи прежнего губернатора. Но федеральный центр предпочел рекомендовать кандидата, не включенного в разборки рязанских группировок. Назначение главой Бурятии Алексея Цыденова, потомственного железнодорожника, сделавшего головокружительную карьеру в руководстве РЖД, этнически обусловлено: просто нет более перспективного и успешного бурята в кадровом резерве президента России.
Взятки, конфликты и идиллия
Причина перевыборов еще троих губернаторов — «утрата доверия президента». Или, в переводе с корректно-бюрократического на русский, привлечение к уголовной ответственности руководителей Удмуртии, Марий Эл и Кировской области. Формально глава Марий Эл Леонид Маркелов уволился по собственному желанию. Правда, желание это возникло, когда стала очевидной неизбежность привлечения к уголовной ответственности. Его обвиняют в получении взятки в размере 235 млн рублей. Характерно, что Маркелов успел загодя развестись с женой, переведя в ее собственность значительную часть имущества. А еще это единственный российский губернатор, которого удостоили резолюции Европарламента «О нарушениях прав человека и демократии в Марий Эл». Маркелова обвинили в притеснении СМИ, дискриминации марийцев, нарушении прав человека и в нескольких резонансных убийствах журналистов.
За получение взятки в особо крупном размере арестован и этапирован в столицу глава Удмуртии Александр Соловьев. Но самое громкое из губернаторских дел — арест с поличным кировского губернатора Никиты Белых. Арест в момент получения взятки… Всего же на сегодняшний день в России привлекались к уголовной ответственности 16 губернаторов.
Из пришедших на смену арестантам врио губернаторов самый известный — Александр Бречалов. До назначения в Удмуртию он работал секретарем Общественной палаты РФ, а до того президентом Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России». Марий Эл возглавит председатель Арбитражного суда Московской области Александр Евстифеев. А разбирать дела и кадры в Кировской области предстоит Игорю Васильеву, бывшему сослуживцу Владимира Путина в КГБ СССР. «На гражданке» Васильев работал аудитором Счетной палаты Российской Федерации, а затем руководил Росреестром.
Сложная ситуация в Калининградской области. Сменявшие друг друга постсоветские руководители региона, казалось, озабочены исключительно одним — как сильнее и необратимее дискредитировать власть. Единственная действовавшая на территории РФ особая экономическая зона и оторванность от «материковой» России создала идеальные условия для коррупции, экономических злоупотреблений. Два срока здесь не продержался никто. А назначенный было на область генерал-лейтенант Евгений Зиничев, личный охранник Путина, продержался исполняющим обязанности рекордный минимум — 70 дней. Нынешний исполняющий обязанности губернатора Антон Алиханов — автор плана стратегического развития Калининградской области на среднесрочную перспективу. В губернаторской должности он обещает эту программу реализовать.
Продолжается острый конфликт в Севастополе между «народным мэром», а потом и председателем законодательного собрания Алексеем Чалым и губернатором Сергеем Меняйло. Суть конфликта — в разном видении путей дальнейшего развития города-губернии, приоритетов в социальной сфере и капиталовложениях. Популярные деятели «крымской весны» доктор технических наук Чалый и вице-адмирал Меняйло равно не имели опыта управления крупными гражданскими структурами. Третьей стороной конфликта стал глава Республики Крым Сергей Аксенов, имевший свои интересы в городе. В итоге Меняйло ушел полпредом президента в СФО, а на должность губернатора Севастополя рекомендован выдвиженец Сергея Кириенко, замминистра промышленности и торговли Российской Федерации Дмитрий Овсянников.
На фоне Калининграда и Севастополя в Адыгее ситуация идиллическая. В марте 2016 года депутаты Госсовета отменили прямые выборы главы республики. Из трех кандидатов, отобранных президентом России, депутаты местного парламента выберут нового главу путем тайного голосования. Причина столь странной схемы — национальный вопрос. Адыгейцев в Адыгее 20% — остальные русскоязычные. Но руководить республикой, считают представители титульной нации, должен только адыгеец. При пропорциональном голосовании в нынешней этнополитической ситуации шансов у адыгейцев практически нет. Но будущий глава республики уже очевиден: Мурат Кумпилов, успевший поработать и премьер-министром, и председателем Госсовета Республики Адыгея.
