В нынешнем десятилетии реальный размер пенсии в России не увеличился после удвоения в 2000-е годы, а коэффициент замещения даже несколько снизился
Разрешили поработать
Законопроект о повышении пенсионного возраста, стыдливо именуемый «О постепенном увеличении периода трудоспособности граждан», одобрен правительством 14 июня. Он предусматривает скоростное повышение пенсионного возраста с нынешних 55 и 60 лет до 63 и 65 у женщин и мужчин соответственно, по году в год. Скоростное — потому что европейский опыт подразумевает повышение в основном на три–шесть месяцев в год: именно такие темпы в развитом мире считаются плавными.
Таким образом, в 2019 году новых пенсионеров не будет вообще, в 2020-м выйдут на пенсию мужчины 1959-го и женщины 1964 года рождения и так далее — к целевому возрасту мужчины подойдут к 2028-м, а женщины в 2034 году.
Известно, что пенсионный возраст не будет повышен для граждан, занятых на работах с вредными и тяжелыми условиями труда (это шахтеры, металлурги, железнодорожники, геологи, летчики, сотрудники ФСИН и работающие по другим профессиям из так называемых малых списков, отработавшие на Крайнем Севере и т. д.)
О необходимости повышать пенсионный возраст, хотя бы для женщин, эксперты говорят более десять лет. За прошедшие годы можно было легко провести медленное повышение возраста. В 2012 году мы написали, что в ближайшие годы пенсионный возраст неминуемо будет повышен (см. «Пенсии нового времени», «Эксперт» № 13 за 2012 год) — за это выступали и геронтологи, и демографы, и экономисты. Но мы и не предполагали, что повышение будет настолько резким и бескомпромиссным. Наоборот, идея была в том, что жесткий пенсионный возраст должен уступить место гибким границам пенсионного обеспечения.
«Я говорил много лет и считаю сейчас, что, бесспорно, эта мера целесообразна и необходима, — говорит заместитель директора Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС Юрий Горлин. — Это делается для увеличения размера пенсии или хотя бы для того, чтобы противостоять падению пенсий, которое неизбежно, если ничего не делать. Пенсионный пирог получается чуть больше (люди больше работают). Если экономика будет адекватно абсорбировать людей (будут рабочие места) то будет лучше, но это зависит от экономического роста. Вопрос в деталях. Прежде всего в распределении эффекта: что будет идти в пенсии и какой будет экономия трансфера».
Здесь надо сразу пояснить, почему возникает вопрос о трансфере бюджетных денег на пенсионные выплаты. Сегодня он составляет 40% общих расходов Пенсионного фонда и, так сказать, для общего спокойствия важно понять, предполагается ли сокращение трансфера в результате экономии, которая будет достигнута за счет существенно более позднего выхода на пенсию.
Если исходить из того, что каждый год на пенсию выходит примерно 1,6 млн человек, а средний размер страховой пенсии составляет 13,7 тыс. рублей в месяц, экономия за 2019 год составит более 260 млрд рублей, а за весь период повышения пенсионного возраста — 5,5–6,5 трлн рублей, по грубым оценкам (плюс взносы, которые будут уплачиваться с зарплат тех, кто вместо пенсии вынужден работать). Это в среднем 1 трлн рублей в год. А трансфер составляет почти 3,7 трлн, причем около трети идет на компенсацию льготных тарифов и досрочного выхода на пенсию, остальное — на валоризацию, доплаты к пенсии и т. д. Что же произойдет с этим балансом?
Пока известно крайне немного. В правительстве подчеркивают, что все шаги предпринимаются исключительно для увеличения размера пенсий для неработающих пенсионеров — ради индексации выше инфляции. «Повышение пенсионного возраста позволит увеличивать размер пенсий неработающим пенсионерам почти на тысячу рублей в год» — эту фразу мы слышали уже неоднократно.
Однако такой информации слишком мало. А другой пока нет. На вопрос «Эксперта», на протяжении какого периода будет производиться повышение пенсий на тысячу рублей в год, в правительстве ответили, что Минтруда сейчас делает соответствующие расчеты. То же касается судьбы трансфера в бюджет ПФР из федерального бюджета — пока в правительстве не готовы ответить, что будет происходить с ним по мере повышения пенсионного возраста, будет трансфер сохраняться или снижаться. А между тем именно расчеты и обязательства по повышению пенсий и снижению или сохранению на прежнем уровне трансфера в Пенсионный фонд из федерального бюджета, на наш взгляд, должны стать главным предметом обсуждения готовящейся реформы в Государственной думе. Потому что люди должны знать, что они спонсируют своим отложенным выходом на пенсию и — надо это признать — серьезным сокращением своих потенциальных доходов, так как пенсия давала сразу как минимум плюс 30% к доходу среднестатистического работника.
Пока расчеты ведутся, но министр труда и социальной защиты Максим Топилин заявил, что пенсии в России после внедрения пенсионной реформы могут вырасти на 8–10% за пять-шесть лет в реальном выражении — однако при инфляции в 3–4% это означает увеличение пенсий всего на 7–8% в год номинально, то есть та самая тысяча рублей в месяц дополнительно еще пять-шесть лет. На это у государства в совокупности уйдет максимум 2,9 трлн рублей. Но ведь сэкономит оно на повышении пенсионного возраста гораздо больше. Значит, трансфер все же будет сокращен? Или же сэкономленные средства будут потрачены куда-то еще? Игнорировать эти вопросы не стоит.
Иногда чрезмерный оптимизм
По расчетам заместителя директора Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Александра Широва, если в 2018–2050 годах демографическая ситуация будет развиваться в соответствии с долгосрочным демографическим прогнозом Росстата от 2015 года (средний вариант рождаемости и смертности и низкий сценарий внешней миграции), то различия в числе пенсионеров при сохранении текущего возраста выхода на пенсию и в рамках нового закона составят к 2020 году 1,95 млн человек, к 2030-му — 9,5 млн, к 2035-му — 12,3 млн человек.
При этом к 2035 году число пенсионеров в отношении к общему населению снизится до 21,5%, то есть будет соответствовать уровню середины 2000-х годов. При сохранении текущей формулы этот уровень составлял бы 30,1% (см. график 3).
При сохранении объема выплат пенсий на уровне 7,5% ВВП на всем периоде до 2035 года в случае, если мы не будем менять возраст выхода на пенсию, средняя пенсия в реальном выражении вырастет на 16,3%, а если повысим так, как предлагает правительство, то к 2035 году пенсии вырастут на 55% (см график 4). Интересно, что эти расчеты противоречат словам первого вице-премьера Антона Силуанова, что, если пенсионный возраст не поднимать, средняя пенсия к 2024 году в реальном выражении уменьшится на треть — согласно расчетам, она все равно будет расти, просто медленнее.
Что касается коэффициента замещения, то в рамках новых сроков действительно можно достичь 40% (см график 5). «Однако если у пенсионной реформы имеется фискальная цель, то есть предполагается не только уменьшение трансфера, но и ежегодная индексация пенсий на тысячу рублей в 2019–2024 годах, то выгода за 2019–2024 годы — примерно 2,8 трлн рублей в текущих ценах», — подсчитали в ИНП РАН.
При этом цена экономии будет высокой, особенно для мужчин. «Россия имеет относительно благоприятные показатели продолжительности жизни при достижении пенсионного возраста, но абсолютно неприемлемые параметры дожития до пенсионного возраста у мужчин, — говорит Александр Широв. — Правительство оперирует крайне оптимистичным сценарием роста средней продолжительности жизни — на семь лет к 2028 году у мужчин. То есть темпом, равным предыдущему десятилетию с аномально низкой базой. Только в этом оптимистичном предположении ожидаемая продолжительность жизни на пенсии у мужчин после повышения пенсионного возраста снижается незначительно — с 16 лет сегодня до 14,7 года в 2035 году».
Если же продолжительность жизни у мужчин будет расти медленнее — а это вероятный вариант, учитывая риск бедности в предпенсионном возрасте, то получится, что экономический эффект (цель которого к тому же так и не ясна) будет в прямом смысле слова оплачен годами жизни российских граждан.
«Выбранный российским правительством вариант повышения пенсионного возраста наиболее жесткий и скоротечный среди известных примеров (см. таблицу 2. — “Эксперт”). Его смело можно назвать шоковым», — резюмирует г-н Широв.
Бюджет ПФР стал дефицитным в 2014 году, и даже заморозка накопительной части не спасла положение
Задача с бассейном
Бюджет ПФР представляет собой своего рода бассейн, в который беспрерывно втекает и вытекает вода. Вытекающий поток — понятно, выплачиваемые пенсии. Втекающий поток — страховые взносы, которые в ПФР платят за своих работников предприятия. Деньги при этом идут на выплату текущих пенсий, а на счетах у работников копятся так называемые пенсионные обязательства (сейчас они копятся в пенсионных баллах, но вице-премьер Татьяна Голикова уже заявила, что надо бы уходить от балльной формулы расчета пенсий, это стало бы правильным шагом).
«Сама по себе балльная формула никак не связана с изменениями пенсионного возраста, другое дело, что нужны прозрачные правила формирования трансферов и определения стоимости пенсионного коэффициента (балла). Именно в этих методиках и должны быть прописаны правила распределения высвобождающихся от повышения денег», — поясняет Юрий Горлин.
Здесь стоит посмотреть на динамику формирования доходов ПФР. Мы можем сделать это с 2001 года. До 2005-го втекающий поток — взносы — более или менее соответствовал вытекающему. Но в 2005 году сказалось сразу три фактора. Во-первых, ставка единого социального налога, в тот момент наполнявшего ПФР вместо страховых взносов, была снижена с 35,6 до 26% ФОТ, при этом на обязательное пенсионное страхование стало идти 20%.
Во-вторых, начала набирать силу запущенная в 2002 году накопительная часть пенсии. От входящего потока взносов отделился солидный ручей, который потек совсем в ином направлении — на счета в ВЭБе и негосударственных пенсионных фондах и дальше в депозиты и облигации.
И в-третьих, правительство начало серьезно повышать пенсии — если в 2004 году средняя пенсия выросла примерно на 265 рублей (около 10%), то в 2005-м уже на 430 рублей (примерно 15%), а за следующие три года средняя пенсия должна была вырасти еще примерно на 80%. Делалось это в рамках борьбы с бедностью и сознательно на средства именно федерального бюджета, а не самого ПФР.
Именно поэтому с 2005 года в бюджете ПФР все большую роль начинает играть трансфер из федерального бюджета (см. график 1).
Тут надо остановиться на очень важном моменте. В самом факте трансфера как в поддержке бюджетом пенсионных обязательств нет ничего страшного. Все распределительные пенсионные системы дефицитны — если, конечно, государство не собирается угробить бизнес и граждан непомерными отчислениями. Более того, Россия не так уж много тратит на пенсионное обеспечение: доля этих трат в нашем ВВП не достигает и 10%, тогда как в развитых странах она устойчиво выше 10% и даже может достигать 15%. Да, трансфер ПФР действительно самая крупная статья расходов нашего федерального бюджета. Но что страшного в самом этом факте?
Негативные эмоции вокруг «огромного дефицита» бюджета ПФР (трансфер сейчас покрывает около 40% расходов Пенсионного фонда) сильно преувеличены, особенно в ситуации настолько низкого госдолга, больших золотовалютных резервов и профицита бюджета, как у нас сейчас. Более того, Россия сейчас находится в отличной финансовой ситуации, позволяющей не спеша, тщательно подготовиться и провести пенсионную реформу в интересах граждан и государства. Это означает создать более устойчивую систему финансирования пенсионных обязательств, которая будет основана не на затыкании потока, вытекающего из бассейна (то есть попытках всеми силами сократить общий объем совокупных выплат пенсий), а на увеличении потока, втекающего в бассейн.
И здесь надо пристальное внимание обратить на доходы ПФР в виде взносов.
Платят все меньше
Возвращаясь к графику 1, мы видим, что в реальном выражении доходы ПФР уже давно находятся на плато. Рывок произошел лишь в 2010 году — тогда тариф страховых взносов на обязательное пенсионное страхование подняли с 20% сразу до 26%. Потом ставка тарифа менялась еще раз — в 2012 году ее опустили до 22% ФОТ, на этом уровне ставка находится и сейчас.
Но и рывок 2010 года был сделан не просто так, а под увеличение расходов ПФР на валоризацию — переоценку пенсионных прав, которые сформировались в советское время. В целом по стране в результате валоризации средний размер трудовой пенсии по старости увеличился на 1090 рублей.
В 2012 году правительство утвердило «Стратегию долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации», из которой не выполнено за пять лет практически ничего. Возможно, проблема в том, что, с одной стороны, она никак не была увязана со стратегией экономического роста, с другой — включала в себя задачи, противоречащие друг другу и потому невыполнимые в условиях стагнации экономики. Например, как обеспечить 40-процентный коэффициент замещения (сейчас 34%) и сбалансированность формируемых пенсионных прав с источниками их финансирования, при этом соблюдая адекватный уровень страховой нагрузки на работодателей, если сама база для страховых выплат не растет, так как не растет главное для этой базы — добавленная стоимость, производимая в стране, а ведь пенсии, как и бюджет, — это часть совокупной добавленной стоимости.
При стагнации со сбалансированностью не задалось: трансфер из федерального бюджета постоянно растет. Это и неудивительно: взносы просто не покрывают всех обязательств — например, досрочных и льготных пенсий, валоризации и т. д. «В пенсии каждого человека есть компоненты, финансируемые трансфером из бюджета, — напоминает Юрий Горлин. — Все трансферы — это финансирование льгот, которые законодатель установил в отношении категорий пенсионеров — например, валоризация (советский стаж) или нестраховые периоды (служба в армии, уход за ребенком). Взносов не было, а пенсионные права формируются. Когда человек выходит на пенсию позже, часть трансфера экономится. Другой вопрос, что экономия необязательно должна идти на рост пенсий, иначе есть риск неоправданного разгона. Нужен баланс, чтобы обеспечить более высокую, но более равномерную индексацию пенсий».
Кое-что, впрочем, было сделано: с 2013 года ввели дополнительный тариф страховых взносов для компаний, в которых сотрудники работают в тяжелых или вредных условиях — это должно было компенсировать досрочные пенсии для таких работников. Был также принят федеральный закон № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда», который устанавливал в каждом случае свой тариф: чем опаснее или вреднее условия труда, тем выше тариф. Сейчас ставка такого дополнительного тарифа колеблется от 1 до 9% ФОТ, но нельзя сказать, чтобы это сильно помогало: так, в 2016 году сумма взносов, поступивших в ПФР по этим дополнительным тарифам, уменьшилась на 3%, до 71 млрд рублей. При этом каждый третий новый пенсионер — досрочник, и государство перечисляет в составе трансферта более 300 млрд рублей дополнительно каждый год на их пенсии.
Но и это еще не все: в последние годы неуклонно падает число компаний плательщиков взносов в ПФР (см. график 11), а число отчисляющих взносы самозанятых растет. Так, за последние четыре года количество компаний-плательщиков снизилось на 400 тыс. — с 5,7 до 5,3 млн. И это плохо для ПФР, так как не компенсируется самозанятостью. Самозанятое население (ИП, адвокаты, частные нотариусы и т. д.) платят взносы раз в год как фиксированный платеж, исходя из минимального размера оплаты труда. А это всего 19,3 тыс. в год плюс 1% от доходов, превышающих 300 тыс. в год.
В 2015–2016 годах Пенсионный фонд России совместно с Министерством труда и социальной защиты, Федеральной службой по труду и занятости и регионами проводил мероприятия по снижению неформальной трудовой занятости граждан и легализации заработной платы. Дополнительно удалось собрать почти 29 млрд рублей за два года. Однако снижение числа компаний-плательщиков — крайне тревожный знак: невозможно наполнить ПФР и обеспечить рост пенсий, если компаний становится меньше. Кроме того, это свидетельствует о том, что ставка пенсионного взноса все-таки слишком высока для наших компаний. И этот момент надо бы учесть при обсуждении всего плана пенсионной реформы — будет ли кому создавать растущую базу. Кстати, как это ни странно, в сегодняшней концепции правительства вопрос о наращивании пенсионной базы через расширение числа компаний-плательщиков вообще не стоит.
Показательно, что уменьшение числа компаний-страхователей коррелирует с ростом занятых в неформальном секторе — в 2017 году Росстат насчитал их 15,4 млн человек (см. график 12). За этих людей вообще не отчисляются взносы в ПФР, а это более 20% всей трудовой силы. Можно предположить, что эти люди вытесняются из белого сектора в теневой за счет банкротства компаний или ухода компаний «в тень».
Наконец, зарплаты — база для взносов — будучи и так довольно низкими, давно стагнируют (см график 10). Объем зарплатного фонда в 2014–2015 годах в реальном выражении снижался, в 2016 году практически не изменился и лишь в 2017-м вырос примерно на 5%. И именно это настоящая проблема формирования полноценной пенсионной системы. Более важная сегодня, чем плохая демография и старение населения, которые наступают пока еще довольно медленно.
Рынок труда не переварит пожилых
Повышение пенсионного возраста сопровождается рядом сомнительных посылок — что якобы работающие пенсионеры просто очень любят работать, а сверхнизкая безработица обеспечит пожилым возможность трудиться. На самом деле это не так.
Что касается любви к труду, то его обусловливает низкий размер пенсии. Вряд ли члены правительства пробовали прожить месяц на 13,7 тыс. рублей, иначе понимали бы, что граждане вынуждены работать прежде всего потому, что должны поддерживать приемлемый уровень жизни. Более того, по данным Ростата, средняя зарплата достигает пика в возрастной группе 30–34 года, а потом начинает снижаться. Если люди 30–34 лет в среднем получают 43,6 тыс. рублей, то предпенсионного возраста 55–60 лет — в среднем 34,3 тыс. рублей, а старше 60 лет — около 31 тыс. рублей. Пожилых на российском рынке труда не любят. Именно поэтому, кстати, не прижился у нас пока гибкий пенсионный возраст: при низкой зарплате люди закономерно предпочитают получить пенсию сразу, а не ждать еще несколько лет.
Что же касается безработицы, то ее уровень в апреле 2018 года достиг 4,9%, и еще 1,5 млн вакансий числится в государственной службе занятости, однако эксперты предупреждают: благостной картина в реальности вовсе не выглядит.
«По нашим исследованиям, только три субъекта федерации дают положительный прирост количества рабочих мест — Москва, Санкт-Петербург и Краснодар, соответственно, они являются и основными потребителями рабочей силы, — говорит проректор Академии труда и социальных отношений, доктор экономических наук Александр Сафонов. — Все остальные субъекты такой динамики не показывают. Это означает, что в стране идет процесс сокращения рабочих мест — каждый год выбывает больше рабочих мест, чем создается, и это очень серьезная проблема. В правительстве посчитали, что рынок труда сам себя балансирует — только он балансирует себя либо ростом безработицы, либо уменьшением зарплаты. Уже сейчас треть вакансий — формальные, в рамках совместительства. Получается, каждый год нам нужно создавать около миллиона рабочих мест — это фантастика!»
Далее, наш рынок труда довольно концентрирован: порядка 16 млн россиян занято в очень небольшом числе профессий: 6 млн водителей, 4,8 занято в торговле (посредничество) и почти 5 млн педагогов и врачей. «Количество рабочих мест в этих сегментах не растет, тем более что в здравоохранении и образовании идет оптимизация, а рост торговли сдерживает стагнирующий потребительский спрос, — продолжает Александр Сафонов. — Значит, с повышением пенсионного возраста на рынке труда в этих сегментах начнется жесткая конкуренция между молодым и старшим поколением, и у нас появится секторальная безработица и/или безработица среди молодых специалистов. Молодежная безработица страшна тем, что именно молодежь в первую очередь покидает депрессивные регионы. А если мы отдаем предпочтение молодым, то где будут трудоустроены люди старшего поколения?»
Еще одна серьезная проблема — как неожиданно возросший поток трудовых ресурсов скажется на совокупном фонде оплаты труда. Как уже говорилось, поток взносов в ПФР давно находится на плато — в числе прочего из-за стагнации зарплат. Но создавая предложение из 1,5 млн человек в год «несостоявшихся пенсионеров», а это в основном люди, которые будут вынуждены соглашаться на любую работу и зарплату, правительство фактически оказывает понижательное давление на уровень зарплат. «Может сложиться такая ситуация, когда рост фонда оплаты труда будет ниже, чем темпы роста инфляции, — предупреждает Сафонов. — И Минфин получит возврат бумеранга: ему придется еще увеличивать трансфер в ПФР, так как доходная база упадет. На это, кстати, обращала внимание МОТ в своем докладе двухгодичной давности: именно выход заработной платы на плато в 2000-х годах и привел к тому, что большинство пенсионных систем, причем не только солидарных, но и накопительных, стали испытывать кризис. В США сегодня до 60% накопительные пенсионных счетов на нуле, потому что при снижающихся зарплатах и накопления сокращаются, так как надо погашать текущие обязательства (жилье, питание, дети)».
Пока не просчитаны ни переобучение, ни миграционные потоки, ни дополнительные расходы бюджета. Например, на то, что вырастут объемы пенсий по инвалидности: теперь у тех, кто не оформлял инвалидность, надеясь дотянуть до пенсии, не будет вариантов, а продолжительность «здоровой» жизни у мужчин в среднем составляет 62 года. Детей на бабушек -дедушек тоже не оставишь — значит, матери не будут выходить на работу (семьи будут жить хуже) либо снизится рождаемость. В Академии труда и социальных отношений посчитали, что через четыре года эффект экономии от повышения пенсионного возраста обнулится, а через семь лет уровень расходов на соцпрограммы и прочие пособия (по безработице, по инвалидности и т. д.) будут равен одному трансферу.
Новый фонд
В заключение нужно упомянуть альтернативный метод наполнения пенсионной системы, который мы когда-то пытались применить, но эксперимент оказался неудачным. Речь идет о пенсионных накоплениях — в формате специального созданного суверенного фонда капитала. Напомним, в 2008 году из Стабфонда был выделен Фонд национального благосостояния, который должен был аккумулировать нефтяную ренту по примеру Норвежского глобального пенсионного фонда. Идея логична: если, согласно Тому Пикетти, капитал всегда прирастает быстрее, чем зарплаты, то, формируя капитал и наращивая его, можно создать неплохую поддержку для пенсионной системы и сделать ее устойчивее, чем если наполнять ее только с отчислений с зарплат.
В наших условиях как частные НПФ, так и государственный ФНБ провалили свои миссии. НПФ кинулись вкладывать деньги в проекты своих акционеров, ФНБ поступал примерно так же. Большая часть средств нашего ФНБ просто лежит на счетах либо в валюте, либо в рублях, а банки — держатели депозитов ФНБ сами вкладывают средства в проекты. Кроме того, ФНБ владеет пакетами привилегированных акций ВТБ, РСХБ и Газпромбанка — эти пакеты фонд приобрел в 2014 году. Минфин также пока не фиксирует убыток по долгу ФНБ Украине в три миллиарда долларов — долгу уже невозвратному. В целом инвестиции средств ФНБ не носят системного характера и не направлены на серьезное приращение самого фонда.
При этом переформатирование ФНБ, прозрачная стратегия, нацеленная действительно на прирост его вложений, могли бы дать нам в длительной перспективе отличное финансовое подспорье для пенсионной системы.
Может сложиться впечатление, что мы принципиальные противники повышения пенсионного возраста. Это не так. Повышение пенсионного возраста действительно необходимо и неизбежно. Однако чтобы стать благом, оно должно сопровождаться тщательными реальными расчетами — и экономическими, и демографическими. И прежде всего оно должно быть плавным — на наш взгляд, не быстрее шести месяцев в год. Мы ничего не потеряем, если переход к новому пенсионному возрасту произойдет не за пять–восемь, а за десять–пятнадцать лет. Мы только приобретем. Те поколения, которые повышение возраста коснется, успеют подготовиться к нему, возможно, получить другую профессию, да и рынок труда успеет подстроиться под новые перспективы. За эти годы можно также выстроить новую, более разумную накопительную систему. И оставить государству в основном функцию оберегания права на накопления и их сохранения.
