Италия как лев бьется с ЕС за свой бюджетный дефицит: итальянское правительство настаивает, что экономика страны без роста дефицита до 2,4% ВВП в 2019 году зачахнет, тогда как еврокомиссары категорически против его увеличения. Основная причина высоких госрасходов Италии — пенсионная система и другие социальные расходы. Так, с 2019 года страна собирается понизить пенсионный возраст и ввести выплаты аналога базового дохода для малоимущих. И это при том, что ЕС настаивал на повышении пенсионного возраста в Италии и на урезании социальных программ. Goldman Sachs уже предупредил: из-за того, что пенсионная реформа в Италии пошла совершенно не в том направлении, в котором нужно, стране придется в ближайшее время как минимум на 10 процентных пунктов увеличить свой госдолг и, скорее всего, итальянцев в ближайшие дни ждет понижение суверенных рейтингов.
Итальянская история демонстрирует глубокий кризис, который переживает в Европе так называемое социальное государство, или государство всеобщего благоденствия.
Перераспределяй и блаженствуй
С 70-х годов прошлого века казалось, что рецепт всеобщего благополучия найден: государство должно перераспределять доходы в пользу бедных, предлагать всем прочим эффективные механизмы для накоплений и страхования от основных жизненных рисков, а также инвестировать в человеческий капитал. «Традиционное государство довольствовалось налоговыми поступлениями на уровне семи-восьми процентов национального дохода, позволявшими ему финансировать только основные институты власти (армия, полиция, суд, пенитенциарная система и тому подобное), — говорит заведующий Центром правового обеспечения социально-экономических реформ Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Юрий Воронин. — Обязательные отчисления (налоги, сборы, страховые взносы) в США и в Европе до 1900–1910 годов составляли менее десяти процентов национального дохода, а к 2000–2010 годам они возросли до 30–55 процентов. Все богатые страны мира без исключения в двадцатом веке перешли от баланса, при котором налоги и государственные расходы составляли менее десятой части национального дохода, к балансу, при котором на эти цели уходит от трети до половины национального дохода. Увеличив налоговое бремя на национальный бизнес и население, государства расширили свои задачи — от исполнения исключительно силовых функций они перешли к широкому объему полномочий, цель которых — обеспечение всеобщего благосостояния и социального мира (финансирование социального обеспечения, прежде всего пенсионной системы, здравоохранения, образования, культуры)».
«Тома Пикетти пришел к выводу, что суть современного общественного перераспределения состоит не в переводе налогов и обязательных взносов от богатых к бедным — по крайней мере, не в столь явной форме», — продолжает Юрий Воронин. Суть заключается в финансировании государственных услуг и замещающих доходов, более или менее равных для всех, прежде всего в области образования, здравоохранения и пенсионного обеспечения. В пенсиях принцип равенства воплощается в почти полной пропорциональности между пенсией и зарплатой, получаемой в течение активной жизни. В образовании и здравоохранении речь идет о подлинном равенстве доступа для всех, вне зависимости от дохода человека и его родителей. В основе современного перераспределения лежит принцип равенства доступа к определенному количеству благ, которые считаются фундаментальными. «Таким образом, социальное государство, которое еще иначе называют европейской социальной моделью, — наиболее совершенная на сегодня форма перераспределения богатства», — говорит Юрий Воронин.
В разных странах социальное государство развивалось разными путями: где-то, как в континентальной Европе, сосредоточились на поддержке занятости; где-то, как в Скандинавии, на перераспределении значительной доли налогов; где-то, как в Южной Европе, основной задачей считалась поддержка пенсионеров.
До 2010 годов расходы в Европе, да и в других странах ОЭСР, на социальное обеспечение (пенсии, образование, поддержка рынка труда и т. д.) постоянно и довольно бодро росли (см. график 1) А затем рост застопорился. Сначала это списали на кризис 2008 года, потом на кризис 2011-го, когда долги стран PIIGS (Португалия, Италия, Ирландия, Греция, Испания) вышли из-под контроля. Но прошло уже много лет, а рост социальных расходов не восстанавливается.
О конце социального государства особенно активно заговорили два года назад с подачи короля Нидерландов Виллема-Александра. Король без обиняков заявил, что у общества больше нет ресурсов на поддержание «государства всеобщего благоденствия», поэтому ему на смену должно прийти «государство участия», в котором каждый человек сам отвечает за свою финансовую безопасность, в том числе в старости.
Король лишь сказал то, что давно видно по цифрам: после активного наращивания социальных расходов в течение полувека европейские государства и другие страны — члены ОЭСР столкнулись с тем, что увеличивать их и дальше они просто не в состоянии. Разумеется, в абсолютных цифрах все выглядит пока спокойно, год от года эти расходы растут. Однако темпы роста серьезно сократились (см. график 2), по некоторым статьям — вдвое. Более того, многие страны начали сокращать долю социальных расходов в ВВП (см. таблицу). В последние годы в Европе сокращение происходит на фоне избытка денег из-за политики количественного смягчения, и это наталкивает на мысль, что социальное государство — плод не денежного изобилия, а быстрого экономического роста, который никак не наступает и вообще может больше никогда не повториться.
За чей счет рост
Если отойти на шаг от самой модели европейского социального государства и окинуть взглядом более широкую картину, то мы увидим, что рост социальных расходов был вызван не просто желанием государств поддержать своих граждан, но объективными экономическими проблемами, с которыми сталкивалась экономика Европы.
Так, в 1970–1980-е годы на фоне локального замедления темпов экономического роста проблема безработицы зачастую решалась путем выведения за пределы рынка труда работников старших возрастов (при помощи схем раннего выхода на пенсию и предоставления пенсий по недееспособности ) и отказа от стимулирования занятости женщин, говорится в исследовании Института мировой экономики и международных отношений (ИМЭМО) РАН «Социальное государство в странах ЕС: прошлое и настоящее» 2016 года. В условиях сокращения рождаемости и старения населения это вело к быстрому росту социальных расходов, которые покрывались за счет повышения налогов и наращивания госдолга. А в 1980–2000-е годы общей тенденцией стало увеличение количества программ в области семейной политики, реализуемых государством на универсалистских принципах.
Но особых проблем это не вызывало, и понятно почему. Во-первых, темпы экономического роста были в целом высокими, во-вторых, европейские компании как раз в этот период активно сокращали издержки на оплату труда, вынося производства в страны третьего мира. Фактически на самом завершающем этапе европейское социальное государство развивалось за счет прибылей, которые компании получали, эксплуатируя дешевый рабочий труд в Азии. И неслучайно с ростом стоимости рабочей силы в Китае и ростом благосостояния азиатских стран в целом государство социального благоденствия в Европе стало пробуксовывать.
И тут выяснилось, что социальное государство во всех европейских странах разное, более того, такое социальное государство, как, скажем, в Германии, не могут позволить себе страны Юга или Востока Европы. Но в силу декларируемого единства ЕС они уже не могли объяснить своим гражданам и самим себе, почему Север Европы не должен сокращать социальные расходы и дальше поднимать пенсионный возраст, а они должны. «В 2010-е годы отчетливо обозначились две тенденции, — пишут авторы ИМЭМО РАН. — Первая из них — поворот к дивергенции показателей социально-экономического развития в связи с наметившимся отставанием стран Южной Европы, которые оказались неподготовленными к экономическим потрясениям. Вторая — переход практически всех стран ЕС к неолиберальной политике, при которой финансовая консолидация достигается в том числе путем сокращения социальных расходов».
Руководитель Центра Россия—ОЭСР РАНХиГС Антонина Левашенко полагает, что о закате социального государства в странах ОЭСР пока говорить не приходится. Эксперт призывает помнить, что многие социальные блага предоставляются в странах ОЭСР без существенного участия государственного бюджета — например, безработным кроме социальных пособий предоставляется возможность вести деятельность в качестве самозанятого лица. Такому самозанятому государство готово помочь с помещением для ведения деятельности, рекламой его услуг в государственных и частных учреждениях, предоставить доступ к государственным и муниципальным услугам. При этом на самозанятое лицо не накладываются многие требования, которые должны выполнять другие предприниматели: взносы в социальные фонды, сдача отчетности и требования к ведению бухгалтерского учета и др. «То же самое и с пенсионным обеспечением, — продолжает Антонина Левашенко. — Многие страны ОЭСР уже давно признали, что не готовы полностью обеспечить достойную пенсию своим гражданам, но предоставили условия для развития частных пенсионных накоплений: налоговые льготы по взносам в НПФ, субсидирование части взносов граждан в НПФ и так далее».
Основной статьей расходов социальных государств остается пенсионная система остается, второй по размеру — здравоохранение (см. график 3). И это серьезная проблема для стран, решивших попридержать социальные расходы, потому что в силу демографии и старения населения эти расходы крайне сложно обуздать. Так, по оценке ОЭСР, замедление социальных трат в 2010–2014 годах слабее всего проявлялось именно в отношении пенсий — государственные затраты на пенсии продолжали увеличиваться в реальном выражении во всех странах ОЭСР, кроме двух. И это при том, что страны принимали меры, чтобы замедлить этот рост: повышали пенсионный возраст (Австралия, Бельгия, Чехия, Греция, Венгрия, Италия, Польша, Испания), сужали доступность схем раннего выхода на пенсию (Бельгия, Канада, Греция, Польша и Португалия), прекращали на время повышать пенсии. Но, похоже, теперь резервы повышения пенсионного возраста практически исчерпаны — так, в Дании, Германии, Норвегии он уже составляет 67 лет для мужчин и женщин, во Франции и Италии — 67 лет для мужчин и 65 лет для женщин.
А вот на здравоохранении и на остальных статьях социальные государства уже вовсю экономят. В ОЭСР в большинстве областей социальной поддержки, кроме пенсий, средний рост затрат в 2009 году был ограничен менее чем до одного процента в год. В среднем по странам ОЭСР затраты на фармацевтику и профилактику даже снизились. И только три страны (Израиль, Япония и Мексика) стали в 2015 году тратить на здравоохранение в среднем больше, чем до кризиса.
«В странах континентальной Европы пенсии по старости часто превышают 12–13 процентов национального дохода (первые места занимают Италия и Франция, опережая Германию и Швецию), — говорит Юрий Воронин. — А в Соединенных Штатах и в Великобритании, как и в остальном англосаксонском мире, пенсии намного строже ограничиваются для средних и высоких зарплат (коэффициент замещения падает довольно быстро в тех случаях, когда зарплата превышает средний уровень) и составляет всего шесть-семь процентов национального дохода. Однако в любом случае во всех богатых странах мира национальная пенсионная система представляет собой основной источник дохода для двух третей пенсионеров (а обычно более чем для трех четвертей). Несмотря на все свои недостатки, именно национальные, а не частные пенсионные системы позволили искоренить бедность среди пожилых людей, которая была широко распространена еще в 1950–1960-е годы. Наряду с доступом к образованию и здравоохранению они стали третьем ключевым аспектом социальной революции, который позволила профинансировать налоговая революция двадцатого века».
Если сложить государственные расходы на образование и здравоохранение (10–15% национального дохода) и замещающие доходы и трансферты, куда входят расходы на пенсии и социальное обеспечение (также около 10–15% национального дохода, иногда почти 20%), то общий уровень социальных расходов в широком понимании будет составлять от 25 до 35% национального дохода.
Однако сейчас отход от принципов социального государства идет полным ходом: правительства пытаются экономить все больше. «Хотя в последние несколько лет некоторые из европейских государств начинают отказываться от жесткой экономии и принимают точечные меры неокейнсианского толка (например, по поддержке занятости), преобладание неолиберальных подходов сохраняется, — констатируют в ИМЭМО РАН.— Даниель Вауан-Уайтхед в своем исследовании “Европейская социальная модель в условиях кризиса” приходит к выводу, что проводимые в странах Евросоюза реформы идут вразрез с фундаментальными принципами европейской социальной модели. Так, принцип защиты прав работников и обеспечения надлежащих условий труда в южноевропейских странах подрывается “внутренней девальвацией”, то есть политикой, направленной на сокращение стоимости труда. Вместо создания инклюзивного рынка труда происходит переход на временные трудовые контракты и контракты с неполным рабочим днем, что провоцирует рост бедности среди занятых. Системы социального обеспечения становятся менее универсальными: сокращается размер пенсий, ужесточаются условия получения пособий по безработице, внедряются таргетированные меры социальной поддержки. Постепенно снижается роль социального диалога (консультаций с участием правительства, объединений работодателей и профсоюзов) как инструмента достижения социальной стабильности; решения об ужесточении бюджетной политики зачастую принимаются без учета мнения профсоюзов».
Однако население стран ОЭСР привыкло не только к высокому уровню социальных расходов, но и к тому, что он постоянно растет. Слом этих ожиданий может стать серьезным испытанием для ЕС. Возможно, население пока не до конца осознает, что эра всеобщего благополучия заканчивается, но когда станет очевидно, что государства экономят даже после выхода из кризиса, разочарование может стать настолько сильным, что процесс выхода из зоны евро, где невозможно увеличивать долг и девальвировать собственную валюту, примет лавинообразный характер.
В этом отношении российские власти находятся, можно сказать, в привилегированном положении — наш уровень социальных расходов уже давно не растет, так что привычку к благоденствию у нашего населения уже удалось искоренить.
Россия: курс на выживание
Безусловно, в общем ряду стран мира Россия все же ближе к своим развитым коллегам, чем к странам БРИКС, — если считать подушевые социальные расходы государства по ППС (см. график 4). До средних показателей по ОЭСР, мы, правда, недотягиваем, но, например, на пенсии тратим вполне прилично — 8% ВВП, по оценке Всемирного банка, тогда как средняя по ОЭСР цифра пенсионных затрат — 8,2%. А вот на остальном мы сильно экономим — на здравоохранение страны ОЭСР в среднем тратят в 2,7 раза больше, чем Россия.
Что касается динамики, то она негативная. Если перевести подушевые расходы России на «социалку» в доллары, то окажется, что эти расходы сейчас ниже, чем в 2012 году.
При этом отличительная особенность России заключается в том, что при текущем профиците бюджета мы не увеличиваем затраты на пенсионное обеспечение, но при этом сохраняем сверхнизкий в сравнении с развитыми странами ОЭСР тариф по страховым взносам. «Относительно высокая величина бюджетного трансферта в ПФР в значительной степени обусловлена тарифной политикой государства, — напоминает Юрий Воронин. — В период с 2005-го по 2012 год тариф обязательных страховых взносов в ПФР был совокупно снижен на 12 процентных пунктов, что беспрецедентно для ЕС и США. Продолжается рост количества освобождений от уплаты полноценного тарифа обязательных страховых взносов для отдельных видов экономической деятельности и территорий страны, что, безусловно, усугубляет финансовое положение ПФР и обусловливает объективную необходимость выделения ему бюджетного трансферта. По крайней мере, в настоящее время бюджетозависимость ПФР имеет эту причину искусственного характера и никак не связана с процессом старения российского общества».
Режим «социальной экономии» со стороны российских монетарных и финансовых властей можно объяснить: например, Южную Европу расширение социальных обязательств завело в серьезные долги и глубокий бюджетный дефицит. И кажется очевидным, что социальное государство на уровне лидеров по ОЭСР мы сейчас позволить себе не можем — или придется окончательно задавить весь бизнес налоговой нагрузкой. Но и достойной жизнь людей при таком низком уровне социальных расходов, как у нас, назвать никак нельзя.
Видимо, поэтому сейчас делается попытка сделать ставку на так называемый человеческий капитал — предполагается, что пенсионные расходы мы обуздаем, а расходы на образование и здравоохранение увеличим. Так, федеральный бюджет 2019–2021 годов предполагает выделение 1,5 трлн рублей на нацпроект «Демография», почти 700 млрд рублей на нацпроект «Здравоохранение» и 350 млрд рублей на «Образование». На образование номинальные расходы в 2019 году вырастут на треть по сравнение с 2018-м, но, отмечают в РАНХиГС, в реальном выражении расходы на образование будут расти только в 2019 году, а в 2020-м они сократятся. По отношению к ВВП соответствующего года доля расходов раздела «Образование» составит в 2019 году 0,8%, в 2020 и 2021 годах — 0,7%. «Однако, по нашим оценкам, для решения тех задач, которые будут стоять перед сферой образования в ближайшем будущем, расходы федерального бюджета на образование в размере одного процента ВВП являются необходимым минимумом», — отмечают в РАНХиГС.
То же касается и расходов на социальную политику — их доля по отношению к ВВП существенно уменьшается (с 5,5% в 2017 году до 4,0% в 2021-м), как и доля в общем объеме расходов федерального бюджета (с 30,0% в 2017 году до 23,5% в 2021-м), подсчитали в РАНХиГС. Таким образом, фактически в России, несмотря на нацпроекты, также планируется сокращение доли социальных расходов в бюджете.
В то же время хочется заметить, что мы имеем лучшие предпосылки среди всех европейских стран сохранить и развить социальное государство. Логика такова. Сейчас при низких темпах роста и очень продолжительной стагнации экономики мы выдерживаем нижнюю европейскую планку доли соцрасходов в ВВП. При этом мы не пытаемся вести политику количественного смягчения, не пытаемся активно инвестировать. Только что подготовленный нами рейтинг инвестиционной активности в России среди крупнейших компаний показывает, что компании инвестируют примерно 40% ежегодной EBITDA. То есть у нас колоссальный внутренний ресурс увеличения ВВП — настолько большой, что он позволит расширить и долю социальных расходов. Грубо говоря, при таком ресурсном обеспечении (нефть, газ, территория), сравнительно небольшом населении, если добавить к этому этап накопления основного капитала, мы в принципе сможем создать европейскую социальную модель лучших времен.
Что нам мешает? Прежде всего правила, диктуемые теориями, подготовленными для «вашингтонского консенсуса», принимаемые без анализа их целесообразности в данном конкретном месте, а также ложное чувство, что идея социальной справедливости — это наследие нашего советского прошлого, которое надо обязательно забыть. Стоит отмести эти гуманитарные соображения и просто, взяв калькулятор, посчитать, какой может быть социальная доля в быстрорастущем ВВП и что это будет значить для граждан.
А что, если нет?
Что может прийти на смену социальному государству? На самом деле это будет зависеть от экономических условий. Если экономика в мире будет расти — социальное государство может почувствовать себя лучше. Если стагнация в развитых странах продолжится — любая модель будет предполагать экономию. «Когда есть устойчивый экономический рост, когда доходы растут на пять процентов в год, государствам не так трудно смириться с тем, что часть этого роста направляется на увеличение социальных отчислений, — констатирует Юрий Воронин. — На этой основе и формировалось социальное государство. В тридцатые–пятидесятые годы прошлого века экономический рост был хорошим, а социальные расходы — низкими. Но в мире, где производительность труда растет медленно, на процент-полтора в год, приходится выбирать между различными потребностями, а у социальных расходов, как известно, нигде и никогда не бывает влиятельных лоббистов». Иными словами, для того чтобы социальное государство нормально функционировало, необходимы устойчивый экономический рост, рост производительности труда и рост фонда заработной платы, резюмирует эксперт.
Однако для устойчивого экономического роста необходима база. В ХХ веке такой базой для развитых стран было восстановление после войны, новые технологии и условно колониальная политика по отношению к Азии. Для развивающихся стран сейчас такой базой является внутренний спрос, но в бедных странах его может быть недостаточно. Очевидно, что нужен новый технологический этап, который позволит серьезно нарастить производительность по всему миру, — или, на худой конец, новые колонии (таковыми сейчас для Китая становятся страны Африки).
Не последний по значимости вопрос: смогут ли развивающиеся страны когда-нибудь достичь такого же уровня социального благополучия, как развитые? Социальные расходы развивающихся стран пока недотягивают до показателей страна ОЭСР (в процентах ВВП), отмечает Антонина Левашенко. Только Бразилия сегодня имеет расходы, которые сопоставимы с расходами стран ОЭСР (около 17%), в то время как Китай тратит на социальные расходы менее 10%.
Более того, представляется маловероятным, чтобы развивающийся мир смог построить у себя государство благоденствия по образцу европейского. И не только из-за бедности, но и из-за огромного населения стран и не в последнюю очередь из-за того, что у них может не быть такого ресурса, каким они сами когда-то были для европейских стран и Америки.
«Пенсионная система в том же Китае есть и сегодня, — напоминает Антонина Левашенко. — В 1998 году была создана двухуровневая пенсионная система — базовая пенсия и обязательные отчисления населения, пока человек работает. Однако основная проблема пенсионной системы Китая — пенсию получают далеко не все граждане, а зачастую только горожане». По мнению эксперта, создание пенсионной системы, аналогичной тем, что есть в ЕС и ОЭСР, возможно и в Китае, но это потребует повышения благосостояния работающих китайцев, чтобы они могли увеличить свои отчисления в пенсионный фонд, а также развития благоприятных условий для работы частных пенсионных фондов.
Допустим, Китай совершил демографический переход и захочет внедрить всеобщую пенсионную систему. Тогда в нем будет около 400 млн пенсионеров (около 28% — возьмем российскую цифру), и, чтобы платить им по 100 долларов в месяц, Китаю потребуется 500 млрд долларов в год. Если же пенсия будет как в России, 200 долларов, то на пенсионную систему ежегодно потребуется уже триллион долларов. Даже для китайского бюджета (около 2,6 трлн долларов) это очень большая прибавка. Это станет очень серьезной статьей расходов, и понятно, что Китаю пришлось бы отказаться от многих инфраструктурных и оборонных проектов, а китайским компаниям — гораздо больше платить своим сотрудникам, чтобы те делали отчисления в пенсионную систему. Да и в целом мир пока не сталкивался с пенсионными системами такого размера, и неизвестно, какие в них могут таиться риски (например, по администрированию). Что же касается таких же густонаселенных, но гораздо более бедных стран вроде Индии, Малайзии, Пакистана, то очевидно, что всеобщая пенсионная система даже с пенсиями в 100 долларов вообще не будет им доступна в обозримом будущем.
Поэтому можно предположить, что китайская система социального кредита (подробнее) в будущем послужит основой для пенсионной системы — к примеру, получать пенсию смогут только граждане с определенным уровнем социального рейтинга. В целом это может решить пенсионную проблему для развивающихся и небогатых стран — если только китайский опыт не покажет, что такая система обходится еще дороже, чем пенсионная.
