Бунт рассерженных избирателей на региональных выборах этого года подвел к новой интриге: как справится вертикальная административно-командная система госуправления с губернаторами-чужаками? Пока ничто не говорит о том, что Москва пришлет своих эмиссаров для директивного кураторства мятежных регионов. Политики от оппозиционных партий, победившие в Хакасии, Хабаровском крае и Владимирской области, декларируют готовность сотрудничать с властью, но отстаивают право самостоятельно формировать команду и определять политику. При этом они сталкиваются с двумя группами рисков.
Прежде всего это риски внутренние: неготовность части местных элит и чиновников администрации работать с нежданными выскочками, имеющими минимальные хозяйственный опыт и политическое влияние. Номенклатурная ситуация становится неопределенной, все ждут, что оппозиционного губернатора вот-вот снимут, и потому не желают портить репутацию сотрудничеством с «хромой уткой». Своей же команды у новых глав регионов нет, а резервы партий крайне скудны. Пока еще система едет по инерции, но административный коллапс все ближе: конфликты губернаторов с заксобраниями затрудняют прохождение бюджетов на следующий год и формирование администрации — депутаты повсеместно изъявляют желание контролировать кадровую политику исполнительной ветви власти. Регионы оппозиционным губернаторам достались сложные, с проблемным жилищно-коммунальным хозяйством, сильно закредитованные, а то и вовсе банкроты, как Хакасия. Не везде до сих пор разрешены проблемы со вступлением в зимний отопительный сезон. Назревают трения с муниципальными главами. И это только один контур.
Внешние риски имеют в большей степени среднесрочный характер. Можно уверенно считать, что Москва не допустит коллапса в регионах. Однако в дальнейшем проблемы у новых губернаторов неизбежны, и вовсе не потому, что в центре хотят показательно выпороть оппозиционеров. На самом деле ЛДПР и КПРФ уже хоронят свой рейтинг, связываясь с безнадежными, по сути, субъектами. Федерация будет исправно исполнять все свои обязательства перед регионами, но этого будет хватать лишь на поддержание слабого огонька жизни. Чтобы показать прорыв, прежде всего в социальной сфере или инфраструктурном строительстве, необходимо подключаться к многочисленным правительственным и корпоративным программам, то есть иметь ресурс лоббизма, влияния и личных связей. Этим ресурсом новые губернаторы не располагают. Мало надежды и на новые федеральные кредиты для рефинансирования коммерческих, на новые инвестиции и проекты. Если негативный прогноз сбудется, жизнь в «мятежных» регионах остановится до тех пор, пока новые губернаторы будут оставаться у власти.
После отмены прямых губернаторских выборов в 2004 году у нас, конечно, были оппозиционные губернаторы — например, коммунист Вадим Потомский в Орловской области или либерал-демократ Алексей Островский — в Смоленской. Но кандидатуры эти согласованные, встроенные, системные. Впервые сбой произошел в 2015 году, когда кандидат от КПРФ Сергей Левченко в конкурентной борьбе «незапланированно» победил на выборах в Иркутской области. С тех пор слухи о его отставке возникают каждый сезон, что сильно мешает работе. Но что сделал Левченко, выходец из местной элиты, фигура сильная и самостоятельная? Он заручился поддержкой части местных элит, сохранил большую часть прежней команды, быстро наладил отношения с крупными налогоплательщиками и правительственными чиновниками. Это позволило сохранить стабильность регионального управления. Впрочем, есть еще одно важное дополнение: экономика Иркутской области в последние годы начала получать все возрастающие доходы от нефтедобычи, которые позволяют повышать социальные обязательства, невзирая на отношения с центром. Впрочем, на эти самые отношения в Иркутске не жалуются.
В регионах, которые получили губернаторов-оппозиционеров в этом году, с деньгами все гораздо хуже. Тем не менее избиратели высказывают свой протест сразу в двух турах. То есть ждут, копят негатив, да еще и наращивают явку. Это подтверждает, что антисистемные эмоции возникли не спонтанно, а проблема не только в пенсионной реформе или надоевшем губернаторе. Выборы люди используют как возможность послать самый сильный сигнал власти. Посыл следующий: хуже уже не будет, а если случится катастрофа — придет Путин и все разрулит.
Хакасский романтик
«Нет, мы не ошиблись», — подтвердили жители Хакасии во втором туре губернаторских выборов. По сравнению с первым туром тридцатилетний Валентин Коновалов от КПРФ добрал 30 тысяч голосов (всего 58%). Несмотря на морозы, увеличилась явка — она составила 45,73% от 385 201 зарегистрированного избирателя. Выборы получились безальтернативными: от борьбы с Коноваловым последовательно отказались представители ЛДПР и «Партии роста», плюнув на все выгоды публичной конкуренции в такой резонансной ситуации. Политтехнологи пугали банкротством региона и «красной дырой», сулили золотые горы, лишь бы перевести борьбу «в партер» и добиться перевыборов. Но получили очередной народный кукиш.
Коновалов не самый молодой губернатор. Два месяца назад в Ямало-Ненецком автономном округе победил тридцатилетний Дмитрий Артюхов, а год назад Калининградскую область возглавил Антон Алиханов, ему 31 год. Но главы региона с таким списком компетенций в России еще не было. Валентин Коновалов родился в городе Охотске Хабаровского края. В 2010-м закончил Хакасский государственный университет по специальности «юриспруденция». Затем стал аспирантом по специальности «Теория и история государства и права. История правовых учений». Пришел в компартию. Последние два года трудился вторым секретарем Хакасского регионального отделения КПРФ, и только в марте 2018-го дослужился до поста первого секретаря. Работал юрисконсультом партийной газеты, помогал организовывать митинги против пенсионной реформы. И все.
Во время предвыборной кампании запомнился рядом категоричных заявлений на грани фола — например, пообещал, что коррупционеры будут висеть на столбах. Или намеревался заставить крупные кампании отчислять больше налогов в бюджет республики. Это, в том числе, означало бы вынудить «Русал» или «Русгидро», зарегистрированные в Москве и Красноярске, сменить юридический адрес на Абакан. Или заключать новые соглашения о социально-экономическом сотрудничестве с «СУЭК-Хакасией» или Сибирской генерирующей компанией. При том что сам Коновалов пока ничего взамен предложить не в состоянии, а проблемы во взаимоотношениях с крупными налогоплательщиками были и у предыдущего главы республики Виктора Зимина — с его-то связями! Причина проста: у Хакасии нет комплексного плана регионального развития, который отвечал бы интересам всех участников местной экономики, как региональных элит и бюрократии, так и федеральных корпораций. Показательно, что договоры о социально-экономическом сотрудничестве крупные налогоплательщики соглашались заключать не более чем на год.
Неудивительно, что к 2018 году республика свалилась в крутое пике и была переведена на внешнее финансовое управление. Уровень государственного долга достиг 136% доходов. (Первая линия расходов — майские указы президента, разом шесть миллиардов рублей, которые пришлось изыскать без поддержки центра. Вторая линия — софинансирование крупных социальных и инфраструктурных проектов: школ, детских садов, центрального перинатального центра, ледового дворца, современного музея и т. д.). Просроченная кредиторская задолженность региона выросла до трех миллиардов рублей. Инвестиции встали. Реально располагаемые доходы населения даже на фоне среднероссийской безрадостной обстановки сильно упали. Бюджеты всех муниципалитетов, кроме Абакана, были радикально урезаны и впоследствии заблокированы. Коммунальщики обросли долгами. К началу отопительного сезона в большинстве котельных не было создано нормативных запасов угля. В такой ситуации пенсионная реформа стала лишь катализатором острой социальной обстановки внутри республики, которая больно ударила по рейтингам власти.
Спасать регион президент отправил Михаила Развожаева, бывшего заместителя министра по делам Северного Кавказа, пообещав через месяц вернуть его в Москву. Так оно и случилось, только вряд ли по сценарию. Всего за месяц Развожаев в авральном режиме наладил дела в Хакасии. Договорился с Минфином РФ о выделении республике бюджетного кредита в два миллиарда рублей для решения оперативных проблем. Разблокировал счета муниципалитетов, решил вопросы с коммунальщиками, в ручном режиме запускал котельные, договаривался с угольщиками, завершил кампанию по сбору урожая. По данным ВЦИОМ от 22 октября, в случае участия в выборах за Развожаева были готовы проголосовать уже 33% избирателей против 29% у Коновалова. Но остановить протестную инерцию на безальтернативных выборах было уже невозможно.
Обещанный казенный кредит товарищ Коновалов, скорее всего, получит, как и все регламентированные федеральные трансферты. Но что делать с помощью иного рода? Так, уже до конца ноября Хакасии необходимо погасить старый федеральный долг. Денег на это в бюджете нет, а новый кредит имеет целевое назначение. Кассовый разрыв — в районе пяти миллиардов рублей. Даже опережающие налоговые поступления, которые запросили с угольщиков и прочих крупных налогоплательщиков, ситуацию не спасают. Под вопросом и финансирование дополнительных программ. Маленький пример: 77% промышленного производства в Хакасии сосредоточено в моногородах. Соответствующая программа по развитию этих территорий предполагает привлечение 250 млрд рублей, в том числе из федерального бюджета, для создания восьми тысяч рабочих мест до 2030 года. Выбьет ли средства губернатор-коммунист?
А еще появились слухи, что после неоднозначных выборов из Хакасии выпишется владелец Независимой нефтегазовой компании, бывший президент «Роснефти», бенефициар холдинга «Коулстар» и владелец хакасского угольного разреза «Майрыхский» Эдуард Худайнатов. А ведь он встал на налоговый учет в республике только в марте этого года. В таком случае Хакасия недосчитается приличных поступлений — Худайнатов в 2018 году заплатит 5,15 млрд рублей налогов в бюджеты всех уровней.
Намечаются у нового губернатора и проблемы в отношениях с муниципальными главами, которые еще со времен Зимина были во многом предоставлены сами себе, а также с авторитетным и независимым мэром Абакана.
Но молодой коммунист не унывает. Начать свою хозяйственную деятельность Валентин Коновалов пообещал с аудита всех отраслей и комплексной проверки деятельности предыдущего правительства. В числе главных задач он назвал уменьшение необоснованных расходов аппарата и налаживание отношений с федеральным центром. Пообещал усилить социальную политику и разобраться с коррупцией. Первые интервью Коновалова сквозят энтузиазмом, наивностью и романтизмом.
Сохранить прежнюю администрацию коммунисту не удалось, если он вообще ставил такую задачу. Часть правительства ушла сама, остальных Коновалов освободил от должности через пятнадцать минут после инаугурации. Прокомментировал кадровую ситуацию странно: сказал, что вакансии будут заполняться на конкурсной основе профессионалами, а конкурсная комиссия рассматривает их резюме. Обещал использовать опыт соседних «красных» регионов, Иркутска и Новосибирска, и при необходимости привлекать специалистов и экспертов оттуда.
В итоге правительство республики начало заполняться странными фигурами, которые как будто представляют совершенно разные интересы группировок из столицы и региона. Так, вице-губернатором назначен Богдан Павленко, мэр города Донской Тульской области, известный уголовным делом за нападение на журналистов. Мелькают лица Сергея Новикова, бывшего министра строительства и ЖКХ Хакасии, и Андрея Петрова, бывшего профсоюзного лидера — оба тоже фигуранты уголовных дел. А вот первым заместителем губернатора стал единоросс Андрей Асочаков, который пользуется известным уважением в Хакасии. Именно ему было поручено формирование бюджета на 2019 год. Более того, именно с этим человеком связывают надежды на установление хороших отношений между бизнесом и властью — если в них не полезет третьим лишним новый губернатор.
Оказывает поддержку партия. В Хакасии активно работает третий номер регионального списка КПРФ, депутат Госдумы Юрий Афонин. Когда сразу после выборов состоялась первая победная пресс-конференция, Юрий Вячеславович так активно строил планы и описывал перспективы Хакасии, что для постороннего взгляда было не очень ясно, кто в президиуме собирается работать губернатором — Коновалов или Афонин. Сам Коновалов выглядел усталым, триумфа не выказывал, но и испуганным не казался.
Пока можно уверенно говорить, что никакого комплексного плана развития республики с главой-коммунистом не предвидится. Скорее, Хакасия может многое потерять с утратой лоббистского ресурса в Москве. В полный рост маячит угроза банкротства и скорой отставки Валентина Коновалова.
«Свой-чужой» Фургал
Найти рецепт спасения или оценить превратности судьбы молодому коммунисту в Хакасии помогут истории его коллег из ЛДПР Владимира Сипягина во Владимирской области и Сергея Фургала в Хабаровском крае, которые возглавляют свои также непростые регионы с конца сентября. Истории эти, впрочем, совсем неравнозначны. Поскольку Сергея Фургала, конечно, случайным губернатором назвать все-таки нельзя. Он получил образование в Российской академии госслужбы, был депутатом Госдумы с 2007 года, баллотировался на прежних выборах (с хорошим результатом 20%), занимался крупным бизнесом (лес, металлолом, китайский импорт). Влиятельна и вся семья Фургалов, в которой можно насчитать десяток видных политиков и бизнесменов по всему Дальнему Востоку.
Оттого и работать губернатору от ЛДПР чуть проще, хотя его хабаровская подшефная территория вряд ли сильно перспективнее и здоровее Хакасии. Те же проблемы с ЖКХ и подготовкой к зимнему отопительному сезону. Высокая закредитованность — за десять лет правления предыдущего губернатора Вячеслава Шпорта долг вырос в 15 раз. Деньги ушли на исполнение майских указов, компенсации людям после пожаров и наводнений, а не в экономику региона. Огромный серый сектор экономики. Доходы от леса и рыбы уводят из региона. Местные жители недовольны федеральными игроками.
Сергей Фургал смог добиться по меньшей мере несопротивления части местных элит, а также пытается прощупать контакты с исполнительной властью на предмет трансфертов и инвестиций. Губернатор транслировал обещание Москвы выделить Хабаровскому краю по федеральным программам 18,4 млрд рублей в следующем году, то есть увеличить на миллиард трансферт по сравнению с этим годом: «Если мы имеем в виду федеральный центр, то никаких проблем, ни о каких палках в колеса речи нет. Если имеем в виду профильные министерства правительства — все отлично, постоянный контакт и определенные договоренности». Не случайно прошла информация, что Фургал на время губернаторства остановит свое членство в ЛДПР. А там, глядишь, у «Единой России» появится новый кадр.
Но пока что по Хабаровску разгоняются слухи о том, что и этот губернатор вряд ли долго продержится у власти. К слову, в следующем году край ожидают мощные политические события: выборы депутата Госдумы по одному из округов, заксобрания региона, думы Хабаровска — столицы субъекта и всего Дальневосточного округа. Под сурдинку могут затеять и перевыборы, но вряд ли «Единая Россия» от этого выиграет.
«В нынешних условиях значение фигуры нового губернатора довольно неопределённое, поскольку своей команды у него нет, внешне благосклонное отношение к нему со стороны местных элит и общественности кроет в себе серьезную угрозу фиаско в 2019 году. Поскольку его не воспринимают как серьезного нацеленного на результат политика, - считает политтехнолог, эксперт Центра ПРИСП Даниил Ермилов. - При этом населением новый губернатор воспринимается как <свой>, и поддержка будет сохраняться ещё какое-то время. Отношения Фургала с местными элитами выстраиваются довольно непросто: одна часть общественности ждет от него открытия окон возможностей в виде вакансий и доступа к госконтрактам, другая же видит угрозу своим бизнес-интересам. Наиболее интересное противоборство разворачивается между губернатором и элитами краевой столицы, исторически борьба между "Городом" и "Краем" была источником конкуренции и развития в крае».
Первые инициативы Фургала направлены на повышение авторитета и закрепление репутации народного лидера. Он сократил аппарат чиновников и расходы на его содержание, запустил аудит госзакупок, заморозил цены на хлеб. Гарантировал беспроблемное прохождение отопительного периода. В ручном режиме решает проблему города Комсомольска, фактически брошенного руководством накануне зимы. В целом Фургал сосредоточен больше на работе антикризисного менеджера, чем на проработке стратегических решений.
Есть другая серьезная проблема: новый губернатор испытывает сложности с формированием команды и концепции развития. Представители старого кабмина не стали рисковать и связывать судьбу с оппозиционным политиком. А когда часть нового правительства была уже назначена, депутаты «Единой России», контролирующие местную Законодательную думу, приняли решение, что эти кадры должны быть с ними согласованы. Вероятно, это московская находка: такое же условие поставили Владимиру Сипягину депутаты Владимирской области. Фургал мгновенно вспыхнул: «Если тарифы вырастут — виноват губернатор, улицы не чистят — виноват губернатор, жить стало хуже — виноват губернатор. В связи с чем у меня возникает вопрос: кто будет отвечать, если такой закон примут? А у нас интересно получается: мы будем вам назначать, а вы будете отвечать. Так не бывает в жизни. Если вы хотите кого-то назначать, то берите на себя всю ответственность. Я считаю, что это просто пиар, ничем не прикрытый».
Впрочем, есть и другая точка зрения. Попытка влиять на кадровые решения губернатора со стороны оппозиционного заксобрания может быть хорошим способом сбалансировать интересы региональных и федеральных элит и стабилизировать политическую ситуацию. Кроме того, такой консенсус переводит данный субъект в глазах Кремля из категории непредсказуемого и оппозиционного в категорию лояльного и договороспособного. Что расширяет лазейку к бюджетным потокам и программам. А что еще нужно ответственному губернатору? Пока что решения проблемы в Хабаровском крае не найдено. Заметим, что в Иркутской области конфликт «красного» главы и заксобрания не решен по сей день, что никак не влияет на экономико-хозяйственную жизнь региона. Но есть все те же нефтяные отличия…
Аппаратные битвы
Сорокавосьмилетний Владимир Сипягин тоже не новичок в политике. По образованию инженер-экономист. Работал в малом бизнесе, затем ушел в политику. Окончил Владимирский филиал Российской академии государственной службы при президенте РФ по специальности «Государственное и муниципальное управление», затем магистратуру в РАНХиГС. Был депутатом местного заксобрания, дважды баллотировался в губернаторы. И все же для местных элит он человек случайный.
Сипягин идет по проторенной дорожке несистемных коллег: проверяет траты предшественников и сокращает административные расходы, клянет работу своей предшественницы Светланы Орловой, хотя долгие годы успешно сотрудничал с администрацией, — беспроигрышный вариант усиления медиаактивности. Плюс ощутимую поддержку рейтингу победителя от ЛДПР оказали федеральные каналы, которые зачем-то показали в прайм-тайм разгромные сюжеты о состоянии жилищно-коммунальной сферы и дорог во Владимирской области. Местные жители еще раз удостоверились: не зря скинули Орлову. Поддержка Сипягина поползла вверх.
Пока что глава региона занимается аппаратными баталиями. Накануне инаугурации Сипягина местный парламент урезал его полномочия. В частности, теперь губернатор не может назначать себе заместителей без одобрения законодательного собрания. Уходящая Орлова документ утвердила. В ответ Сипягин переписал на себя практически все полномочия замов, а затем подмахнул указ, который позволяет ему без предупреждения увольнять заместителей во время их отпуска, болезни и без компенсации в размере двухмесячного жалования. С тех самых пор чиновничья чехарда продолжается: правительство постоянно покидают опытные работники. Их сменщиков эксперты ругают. Там тоже есть кадры с судимостями и низким профессиональным опытом.
Дорогой эксперимент
Вслед за политической системой важный стресс-тест проходит и административная система госуправления, совершенно не заточенная на появление антисистемной фигуры губернатора. Ее естественным образом отторгают все: местные элиты, депутаты, чиновники, федеральные структуры, бизнес, госкорпорации. Сам принцип уравнительно-распределительного бюджетирования в стране подразумевает не просто лояльную фигуру во главе региона, но также влиятельную, пробивную, со связями. Поскольку принцип дележки госсредств одинаков для всех уровней, одно антисистемное звено мгновенно блокирует всю цепочку, от федеральных программ до малых муниципалитетов. Жизнь замирает. Регион остается один на один со своими проблемами, низкой налоговой базой (даже при богатом хозяйстве) и скромными трансфертами центра. До тех пор, пока новый губернатор «имеет совесть» оставаться в кресле. А избиратели получают урок: неправильное голосование ведет к падению уровня жизни.
Такая экономико-хозяйственная модель выстроилась сама собой за годы без политической конкуренции. Проблема в том, что в ее модернизации сегодня не заинтересованы ни власть, ни, похоже, сами оппозиционные партии.
В подготовке статьи принимал участие Берт Корк (Иркутск)
